חובת הנמקה

במשפט המנהלי, חובת הנמקה היא עיקרון לפיו החלטותיה של רשות ציבורית צריכות להיות מלוות בהסברים ובנימוקים.

לחובת ההנמקה מספר טעמים עיקריים. כאשר נדרשת הרשות לנמק, הדבר מחייב אותה בבחינה סדורה של קבלת ההחלטות, ובכך הוא מוביל לביקורת עצמית, שעשויה למנוע החלטות שרירותיות או שגויות. תיעוד ההנמקה מאפשר ביקורת גם לאחר קבלת ההחלטה. בנוסף לביקורת העצמית, מאפשרת ההנמקה ביקורת גם של הגופים הממונים על הרשות וכן מסייעת לאזרח שלגביו נתקבלה ההחלטה להבין את הטעמים שהובילו לקבלתה, וכך להחליט האם יש טעם לנסות לשנותה.

רשויות ציבוריות עשויות להימנע מהנמקה, כאשר הן חוששות מהביקורת, או מהטרחה והקצאת המשאבים הכרוכה בכך לעיתים.

חובת הנמקה בישראל

חוק ההנמקות

חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), התשי"ט-1958, הידוע בשם "חוק ההנמקות", מטיל על עובדי ציבור חובה לנמק חלק מהחלטותיהם. החוק נחקק בהשפעתו של פסק הדין בעניין אחג'יג', בו קבע השופט ברנזון כי "פקודת התעבורה... אינה מחייבת אותו לנמק את החלטותיו, אך גם אינה פוטרת אותו מחובה זו. במקרה כזה, סבורים אנו כי מן הדין הוא שהמשיב יתן נימוקים לכל החלטה התלויה בשיקול-דעת, שיש בה כדי לפגוע באזרח. עליו להראות כיצד ועל סמך מה הגיע להחלטתו, לא רק כאשר הוא נדרש להראות טעם בבית משפט זה, אלא מלכתחילה כאשר הוא נותן את ההחלטה".

לפי החוק, כאשר עובד ציבור מתבקש בכתב להפעיל אחת מסמכויותיו, עליו להודיע למבקש אם החליט להיענות לבקשה או לא. בעוד שחובת הודעה זו חלה על כל החלטה בבקשה כתובה, חובת הנמקה חלה במקרי סירוב בלבד: על עובד הציבור לנמק את החלטתו, אך רק אם סירב לבקשה.

החוק פוטר את עובד הציבור מהצורך בהנמקה במקרים הבאים:

• כאשר החיקוק המסמיך אותו לבצע את הפעולה פוטר אותו מהנמקה.
• מטעמי ביטחון המדינה או חשש לפגיעה ביחסי החוץ.
• כשהבקשה הייתה בקשה להתמנות לתפקיד מסוים.
• כשהגילוי עלול לפגוע בזכויותיו של אדם אחר.
• כשיש בכך משום גילוי סוד מקצועי או ידיעה סודית.
• בשני מקרים ספציפיים: החלטות לפי חוק כלי היריה, כאשר הדבר עלול להביא לפגיעה בשלומו של אדם או לגילוי דרכי פעולתה של המשטרה, וכן על החלטות שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל.

אם נתן עובד הציבור תשובה שלילית מבלי לנמק, עליו לנמק מדוע בחר לעשות כן (כלומר, להראות שהדבר נעשה בכפוף לסייגים המפורטים). במקרה כזה, רשאי המבקש להגיש ערר על ההחלטה בפני השר הממונה על עובד הציבור.

החוק קובע במפורש כי אי-מילוי הוראותיו - כשלעצמו - לא יביא לפסילת ההחלטה. עם זאת, במקרה כזה, כאשר ההחלטה תיתקף בהליך שיפוטי, נטל ההוכחה יוטל על הרשות הציבורית ולא על האזרח.

הנמקה בחוקים אחרים

על אף החובה הכללית בחוק ההנמקות, נקבעו חובות הנמקה מפורשות בחוקים רבים נוספים. כך, למשל, קובע סעיף 11 לחוק החולה הנוטה למות כי רופא שקיבל החלטה על דרך הטיפול הרפואי בחולה הנוטה למות, "יתעד ברשומה הרפואית של החולה את מהלך הדיון, את ההחלטה שקיבל ואת הנימוקים לה". חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם קובע כי אם שר העבודה והרווחה החליט שלא לחדש את רישיונו של קבלן כח אדם, עליו לנמק זאת.

מובן שחובת הנמקה חלה על בית המשפט הן בהליכים משפטיים פליליים והן באלו האזרחיים, הן במישור המשפטי והן במישור קביעת העובדות. על פי המשפט העברי, גם כן מחויבים גופים ציבוריים בכלל ובתי הדין בפרט לספר נימוקים לפעולותיהם, כאלו שיאפשרו ביקורת וכן כדי ליצור מצב של שקיפות ומניעה של פגמים בהתנהלות.

לקריאה נוספת

• יצחק זמיר, הסמכות המנהלית (1996), עמ' 922-897.

קישורים חיצוניים

חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958, באתר ויקיטקסט

• מלכיאל בלס, 1958 - "אפקט הפרפר: הכרכרה שהובילה לחובת ההנמקה": לידת החוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), התשי"ט-1958, "שורשים במשפט", באתר משרד המשפטים, 10 במרץ 2019