1/26/2018 G.R. No.

140563

Today is Friday, January 26, 2018

Custom Search

EN BANC  

G.R. No. 140563               July 14, 2000

DANTE M. POLLOSO, petitioner, 
vs.
  CELSO  D.  GANGAN,  Chairman,  COMMISSION  ON  AUDIT,  HON.  RAUL  C.  FLORES,  COMMISSIONER,
HON. 
COMMISSION  ON  AUDIT,  HON.  EMMANUEL  M.  DALMAN,  COMMISSIONER,  COMMISSION  ON  AUDIT.
respondents.

D E C I S I O N

KAPUNAN, J.:

Before this Court is a petition for review from the decision of the Commission on Audit (COA), dated 28 September
1999  of  herein  petitioner  Dante  M.  Polloso,  from  the  disallowance  by  the  COA  Unit  Auditor  of  the  amount  of
P283,763.39 representing payment of legal services rendered by Atty. Benemerito A. Satorre to the National Power
Corporation (NPC).

The facts of the case are undisputed.

In 1994, the National Power Corporation (NPC), represented by its President Dr. Francisco L. Viray entered into a
service contract with Atty. Benemerito A. Satorre. Under said contract, Satorre was to perform the following services
for the Leyte­Cebu and Leyte­Luzon Interconnection Projects of the NPC:

1.....Provide services on administrative and legal matters.

2.....Facilitate, coordinate between the Office of the Project Director and the Project Manager, and the Office
of the Regional Legal Counsel and other NPC Offices, Local Government Units and Agencies of Government
involving administrative cases and legal problems.

3.....Provide direction, supervision, coordination and control of right­of­way activities in the project.

4.....Perform  other  pertinent  services  as  may  be  assigned  him  by  the  Project  Director  and  Project  Manager
from time to time.1

The  contract  provided  that  in  consideration  for  services  rendered,  Satorre  would  receive  a  monthly  salary
P21,749.00 plus representation and transportation allowance of P5,300.2

On 12 January 1995, Unit Auditor Alexander A. Tan, NPC­VRC, Cebu City issued Notice of Disallowance No. 95­
0001­135­94 for the payment of the services rendered by Atty. Satorre for the period covering March to December
1995 in the total amount of P283,763.39. The following reasons were cited for said disallowance:

1)....The contract for services did not have the written conformity and acquiescence of the Solicitor General or
the Corporate Counsel and concurrence of the Commission on Audit as required under COA Circular No. 86­
255 dated April 2, 1986.

2)....The contract was not supported with Certificate of Availability of Funds as required under Sec. 86 of P.D.
1445.

3)....The contract was not submitted to the Civil Service Commission for final review and was not forwarded to
the  Compensation  and  Position  Confirmation  and  Classification  Bureau,  DBM  for  appropriate  action  as
required in CSC MC # 5 Series of 1985.3

Accordingly, the following were held to be personally liable for the amounts due to Atty. Satorre: Dr. Francisco Viray,
NPC contracting party; Manolo C. Marquez, for certifying the claim as necessary, lawful and authorized; Andrea B.
Roa  and  Romeo  Gallego,  for  verifying  the  supporting  documents  to  be  complete  and  proper;  Jesus  Aliño,  for

http://www.lawphil.net/judjuris/juri2000/jul2000/gr_140563_2000.html 1/4
1/26/2018 G.R. No. 140563
reviewing the supporting documents to be complete and proper; Dante M. Polloso, Project Manager II, Leyte­Cebu
Interconnection Project (LCIP), National Power Corporation­Visayas Regional Center, for approving the claim; and
Benemerito Satorre, as the payee.4

On  27  January  1995,  only  petitioner  Dante  Polloso  submitted  a  letter­explanation  refuting  the  alleged  violation
contained in the Notice of Disallowance and sought reconsideration thereof.5 This was denied by the Unit Auditor in
a resolution, dated 30 March 1995.6

On  10  October  1995,  petitioner  appealed  the  denial  of  the  Unit  Auditor  to  the  Regional  Director,  COA  Regional
Office No. VII;7 the latter denied the same.8

On  29  June  1998,  a  petition  for  review  was  filed  before  the  Commission  Proper,  Commission  on  Audit,  Central
Office.9  On  29  October  1999,  the  COA  issued  the  decision  assailed  before  this  Court.  The  dispositive  portion
thereof, reads:

Thus, it is crystal clear from the aforequoted provision of law and regulations that the service contract entered into
by and between the National Power Corporation and Atty. Satorre is in contravention thereof.

Upon  the  foregoing  considerations,  the  instant  appeal  of  MR.  DANTE  M.  POLLOSO,  has  to  be,  as  it  is  hereby
denied. Accordingly, the disallowance of P283,763.39 is hereby affirmed.10

Hence, this appeal, petitioner raising the following issues:

DOES THE PROHIBITION UNDER COA CIRCULAR NO. 86­255 DATED APRIL 2, 1986 AND SEC. 212 OF
THE GOVERNMENT ACCOUNTING AND AUDITING MANUAL IMPOSED ON GOVERNMENT AGENCIES
FROM HIRING PRIVATE LAWYERS "TO HANDLE THEIR LEGAL CASES" APPLY TO A LAWYER HIRED
BY  VIRTUE  OF  A  SERVICE  CONTRACT  BUT  WHO  ACTUALLY  HANDLE  PURELY  RIGHT­OF­WAY
MATTERS (EXCLUDING HANDLING OF COURT CASES)?

II

WILL  COA  CIRCULAR  NO.  86­255  DATED  APRIL  2,  1986  AND  SEC.  212,  VOLUME  I  OF  THE
GOVERNMENT  ACCOUNTING  AND  AUDITING  MANUAL  OPERATE  TO  RESTRICT  THE  PRACTICE  OF
THE  LAW  PROFESSION  AND  THEREFORE  REPUGNANT  TO  SEC.  5,  ARTICLE  VII  OF  THE  1987
PHILIPPINE CONSTITUTION?

III

DOES  SECTION  38,  CHAPTER  9,  BOOK  I  OF  EXECUTIVE  ORDER  NO.  292,  OTHERWISE  KNOWN  AS
THE  ADMINISTRATIVE  CODE  OF  1987  APPLY  TO  PETITIONER  FOR  HAVING  ACTED  IN  GOOD  FAITH
AND  WITHOUT  MALICE  AND  MERELY  IMPLEMENTED  A  VALID  CONTRACT  ENTERED  INTO  BY  THE
PRESIDENT OF THE NATIONAL POWER CORPORATION?

IV

DOES  THE  PRINCIPLE  OF  "QUANTUM  MERUIT"  APPLY  TO  THE  SERVICES  RENDERED  BY  ATTY.
SATORRE WHICH BENEFITTED THE NATIONAL POWER CORPORATION?11

The petition is without merit.

In the main, petitioner posits that the phrase "handling of legal cases" should be construed to mean as conduct of
cases  or  handling  of  court  cases  or  litigation  and  not  to  other  legal  matters,  such  as  legal  documentation,
negotiations, counseling or right of way matters.

To test the accuracy of such an interpretation, an examination of the subject COA Circular is in order:

SUBJECT:  Inhibition  against  employment  by  government  agencies  and  instrumentalities,  including  government­
owned or controlled corporations, of private lawyers to handle their legal cases.

It has come to the attention of this Commission that notwithstanding restrictions or prohibitions on the matter under
existing  laws,  certain  government  agencies,  instrumentalities,  and  government­owned  and/or  controlled
corporations, notably government banking and financing institutions, persist in hiring or employing private lawyers or
law practitioners to render legal services for them and/or to handle their legal cases in consideration of fixed retainer
fees,  at  times  in  unreasonable  amounts,  paid  from  public  funds.  In  keeping  with  the  retrenchment  policy  of  the
present administration, this Commission frowns upon such a practice.

Accordingly,  it  is  hereby  directed  that,  henceforth,  the  payment  out  of  public  funds  of  retainer  fees  to  private  law
practitioners who are so hired or employed without the prior written conformity and acquiescence of the Office of the
Solicitor General or the Government Corporate Counsel, as the case may be, as well as the written concurrence of
the  Commission  on  Audit  shall  be  disallowed  in  audit  and  the  same  shall  be  a  personal  liability  of  the  officials
concerned. [underscoring supplied]

http://www.lawphil.net/judjuris/juri2000/jul2000/gr_140563_2000.html 2/4
1/26/2018 G.R. No. 140563
What  can  be  gleaned  from  a  reading  of  the  above  circular  is  that  government  agencies  and  instrumentalities  are
restricted  in  their  hiring  of  private  lawyers  to  render  legal  services  or  handle  their  cases.  No  public  funds  will  be
disbursed for the payment to private lawyers unless prior to the hiring of said lawyer, there is a written conformity
and acquiescence from the Solicitor General or the Government Corporate Counsel.

Contrary to the view espoused by petitioner, the prohibition covers the hiring of private lawyers to render any form of
legal service. It makes no distinction as to whether or not the legal services to be performed involve an actual legal
controversy  or  court  litigation.  Petitioner  insists  that  the  prohibition  pertains  only  to  "handling  of  legal  cases,"
perhaps because this is what is stated in the title of the circular. To rely on the title of the circular would go against a
basic  rule  in  statutory  construction  that  a  particular  clause  should  not  be  studied  as  a  detached  and  isolated
expression, but the whole and every part of the statute must be considered in fixing the meaning of any of its part.12
Petitioner, likewise, insists that the service contract in question falls outside the ambit of the circular as what is being
curtailed is the payment of retainer fees and not the payment of fees for legal services actually rendered.

A  retainer  fee  has  been  defined  as  a  "preliminary  fee  to  an  attorney  or  counsel  to  insure  and  secure  his  future
services,  and  induce  him  to  act  for  the  client.  It  is  intended  to  remunerate  counsel  for  being  deprived,  by  being
retained  by  one  party,  of  the  opportunity  of  rendering  services  to  the  other  and  of  receiving  pay  from  him,  and
payment of such fee, in the absence of an express understanding to the contrary, is neither made nor received in
payment of the services contemplated; its payment has no relation to the obligation of the client to pay his attorney
for  the  services  for  which  he  has  retained  him  to  perform."13  To  give  such  a  technical  interpretation  to  the  term
"retainer fees" would go against the purpose of the circular and render the same ineffectual. In his resolution, Unit
Auditor Alexander Tan expounded on the purpose of the circular, as enunciated therein:

On  the  claim  that  COA  Circular  86­255  is  not  applicable  in  this  case  because  the  inhibition  provided  for  in  said
Circular relates to the handling of legal cases of a government agency and that the contractor was not hired in that
capacity  but  to  handle  legal  matters  (sic)  involving  right­of­way,  it  is  maintained  that  the  contracted  service  falls
within the scope of the inhibition which clearly includes "the hiring or employing private lawyers or law practitioners
to render legal services for them and/or to handle their legal cases…" Moreover, it is important to mention that the
intention of said Circular is to curb the observed and persistent violation of existing laws and regulations, including
CSC MC # 5 series of 1985 pertaining to the employment of private lawyers on a contractual basis in government
agencies which involves the disbursement of public funds by subjecting the same to the conformity and concurrence
requirements of said Circular. Being so, the manner of agreed payment or consideration, whether termed as a fixed
retainer basis or a fixed contract price patterned after existing salary scale of existing and comparable positions in
NPC­VRC is immaterial as both still involve the outlay of public funds and also the contractual employment/hiring of
a private lawyer.

Hence, while the circular uses the phrase "retainer fees," such should not be given its technical interpretation but
should mean any "fee" paid for any legal service rendered. As pointed out by the Office of the Solicitor General, any
interpretation  of  subject  circular  to  the  contrary  would  open  the  floodgate  to  future  circumventions  thereof  by  the
simple expedience of hiring private lawyers to service the legal needs of the government not on a retainer basis but
by  way  of  service  contract  akin  to  that  which  Atty.  Satorre  and  the  NPC  entered  into.14  No  dictum  is  more
fundamental in statutory interpretation than that the intent of the law must prevail over the letter thereof, for whatever
is  within  the  spirit  of  the  statute  is  within  the  statute,  since  adherence  to  the  letter  would  result  in  an  absurdity,
injustice and contradictions and would defeat the plain and vital purpose of the statute.15

It  bears  repeating  that  the  purpose  of  the  circular  is  to  curtail  the  unauthorized  and  unnecessary  disbursement  of
public  funds  to  private  lawyers  for  services  rendered  to  the  government.  This  is  in  line  with  the  Commission  on
Audit’s constitutional mandate to promulgate accounting and auditing rules and regulations including those for the
prevention  and  disallowance  of  irregular,  unnecessary,  excessive,  extravagant  or  unconscionable  expenditures  or
uses of government funds and properties.16  Having determined the intent of the law, this Court has the imperative
duty to give it effect even if the policy goes beyond the letter or words of the statute.17

Hence, as the hiring of Atty. Satorre was clearly done without the prior conformity and acquiescence of the Office of
the Solicitor General or the Government Corporate Counsel, as well as the written concurrence of the Commission
on Audit, the payment of fees to Atty. Satorre was correctly disallowed in audit by the COA.

Thus being said, it is no longer necessary to delve into whether or not the hiring of Atty. Satorre is in accord with the
rules of the Civil Service Commission.

Petitioner’s  claim  that  the  Circular  is  unconstitutional  for  being  an  invalid  restriction  to  the  practice  of  the  law
profession, is clearly bereft of any merit. The Government has its own counsel, which is the Office of the Solicitor
General headed by the Solicitor General,18 while the Office of the Government Corporate Counsel (OGCC) acts as
the principal law office of the government­owned or controlled corporations.19 It is only in special cases where these
government  entities  may  engage  the  services  of  private  lawyers  because  of  their  expertise  in  certain  fields.  The
questioned  COA  circular  simply  sets  forth  the  prerequisites  for  a  government  agency  instrumentality  in  hiring  a
private  lawyer,  which  are  reasonable  safeguards  to  prevent  irregular,  unnecessary,  excessive,  extravagant  or
unconscionable  expenditures  or  uses  of  government  funds  and  properties.  We  fail  to  see  how  the  restrictions
contained in the COA circular can be considered as a curtailment on the practice of the legal profession.

Anent petitioner’s argument that he cannot be held liable for effecting payment of the disallowed amount because he
is not privy to the service contract, we find the same to be unmeritorious. This is because petitioner’s liability arose
from the fact that as project manager, he approved the said claim. In addition, his assertion that a refusal on his part
to certify payment of the same would subject him to criminal and civil liabilities cannot hold water simply because it

http://www.lawphil.net/judjuris/juri2000/jul2000/gr_140563_2000.html 3/4
1/26/2018 G.R. No. 140563
was his duty not to approve the same for payment upon finding that such was irregular and in contravention of COA
Circular No. 86­255, dated 2 April 1986.

We  cannot  grant  the  prayer  of  the  petitioner  that  Atty.  Satorre  should  be  compensated  based  on  the  principle  of
quantum meruit, on the ground that the government will be unjustly enriched at the expense of another. We do not
deny that Atty. Satorre has indeed rendered legal services to the government. However to allow the disbursement of
public funds to pay for his services, despite the absence of requisite consent to his hiring from the OSG or OGCC
would precisely allow circumvention of COA Circular No. 86­255. In any event, it is not Atty. Satorre who is liable to
return  the  money  already  paid  him,  rather  the  same  shall  be  the  responsibility  of  the  officials  concerned,  among
whom include herein petitioner.

WHEREFORE, the petition is hereby DENIED for lack of showing that the respondents committed a reversible error.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J., Bellosilllo, Melo, Puno, Vitug, Mendoza, Panganiban, Quisumbing, Purisima, Pardo, Buena,
Gonzaga­Reyes, Ynares­Santiago, and De Leon, Jr., JJ., concur.

Footnotes
1 
Rollo, pp. 21­22.
2 
Id., at 22.
3 
Id., at 25.
4 
Id., at 25­27.
5 
Id., at 28.
6 
Id., at 30­32.
7 
Id., at 33­37.
8 
Id., at 38.
9 
Id., at 39­53.
10 
Id., at 56.
11 
Id., at 10.
12 
Sarcos v. Castillo 26 SCRA 853, 862 (1969)
13 
Ernesto L. Pineda, CODE OF PROFESSIONAL RESPONSIBILITY, (citing 7 C.J.S. 1019; Hilado vs. David,
84 Phil. 579) p. 225.
14 
Rollo, p. 79.
15 
Peralta  vs.  Civil  Service  Commission,  212  SCRA  425  (1992),  citing  Hidalgo  vs.  Hidalgo,  33  SCRA  105
(1970)
16 
Section 2(2), Article X­D, 1987 CONSTITUTION.
17 
Luzon Stevedoring Corporation vs. Anti­Dummy Board, 46 SCRA 474, 488 (1972)
18 
Sections. 34­37, Chapter 12, Title III, Book IV, ADMINISTRATIVE CODE OF 1987.
19 
Section 10, Chapter 3, Title III, Book IV, ADMINISTRATIVE CODE OF 1987.

The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation

http://www.lawphil.net/judjuris/juri2000/jul2000/gr_140563_2000.html 4/4