PLAN WERNER: EL ENSAYO DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

PLAN WERNER: EL ENSAYO DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA Manuela Fernández Rodríguez Universidad Rey Juan Carlos 1. ¿Qué es la Unión Económica y Monetaria? Hoy en día, cuando pensamos en Unión Económica y Monetaria –UEM, en adelante- en el contexto europeo, de forma inmediata visualizamos el euro: una moneda que comparten un buen número de países de la región -diecinueve estados-. Sin embargo, la una UEM es mucho más que una moneda común. El término hace referencia a una fase muy avanzada de un proceso de integración económica, en el que, además de libre circulación de personas, mercancías, bienes y capitales, se coordinan las políticas económicas y presupuestarias entre los países que componen dicha unión, todo ello dentro del marco de la Unión Europea –UE-. Respecto al origen de esta UEM, es fácil situarse en la fecha de puesta en circulación del euro: el 1 de enero de 2002. Sin embargo, es necesario retroceder en el tiempo para situar el inicio de un plan por etapas que acabó con la puesta en circulación de una moneda común. Ese ejercicio de desandar en la Historia lleva a la década de los ochenta Manuela Fernández Rodríguez y a la reunión de un comité presidido por el entonces presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, que elaboró un plan en tres etapas –Informe Delors- para alcanzar la UEM. Plan cuya última fase incluía la adopción de una moneda única. No obstante, aún es posible ir más atrás para rastrear los antecedentes de la actual UEM: a la década de los sesenta y principios de los setenta. A esos precedentes, especialmente a la elaboración del Plan Werner, a lo largo de 1970, se dedican las siguientes líneas, no sin antes recordar que, como otras muchas cuestiones relacionadas con la UE, la UEM no es un proceso acabado, sino en permanente evolución. Acontecimientos recientes, como la crisis internacional de 2008 provocada por la bancarrota de Lehman Brothers, la crisis de deuda griega de 2009 o la pandemia del Covid-19, en 2020, han tambaleado los cimientos de la UEM y el proceso de integración europea, al verse afectadas las cuentas públicas de una mayoría de países que la forman. En este sentido, los datos de apoyo de la ciudadanía europea al proceso de construcción europea han sufrido un importante deterioro en la última década. La salida de Reino Unido de la UE en 2020 es una muestra de ello1. Sin embargo, a pesar de la lentitud en la respuesta por Sobre la crisis financiera de 2008 puede verse LÉPINE, F., “L’Union européenne dans la crise financière: À la recherche d’une gouvernance économique, L’Europe en formation, 2010/4 nº 358, pp. 173-193. Efectos actuales de la existencia de una moneda única SACRISTE, G. y VAUCHEZ, A., “L’Euro-isation de l’Europe. Trajectoire historique “hors les murs” et nouvelle question démocratique”, Revue de l’OFCE, 2019/4 (164), pp. 5-46. ROCHA VÁZQUEZ, M., “El futuro de la Unión Económica y Monetaria ¿qué ha fallado y qué reformas se requieren?”, Documento de Trabajo 54/2010, pp. 1-48. Al respecto de otras crisis que afectaron a aspectos monetarios en la década de los noventa –aunque los trabajos no abordan únicamente la crisis sino también el proceso de creación del SME- puede verse: VIDALES PICAZO, M., “La crisis del Sistema Monetario Europeo y la conveniencia de establecerse como moneda única”, Boletín Económico del ICE, nº 3059, pp. 39-50. VÁZQUEZ VICENTE, G., “La crisis del Sistema Monetario Europeo (1992-1993) ¿crisis financiera o crisis de políticas de cooperación monetaria?”, 1 440 Manuela Fernández Rodríguez parte de la UE en las situaciones de dificultad parece que el elemento de la integración regional menos afectado por el euroescepticismo es, precisamente, la moneda única, Este fenómeno se ha producido incluso en aquellos territorios en que la crisis ha tenido peores efectos sobre la economía 2. Las crisis han puesto de actualidad un antiguo debate y aumentando la brecha que se produce entre los países con superávit y aquellos con déficit, que retoma la existente en su día entre los países con divisas fuertes -Países Bajos o Alemania-, que coinciden en la actualidad con los que tiene superávit, y países con monedas débiles. Los primeros protestan por la falta de disciplina presupuestaria de los países con déficit, cuyas dificultades económicas no están dispuestas a compartir, a pesar de que son los países con cifras positivas en su balanza de pagos los que mayores ventajas extraen de la total apertura del mercado europeo, consecuencia de la avanzada integración económica en la que unos y otros están inmersos. Dicho lo anterior, la Unión Económica y Monetaria, como casi todo lo que ocurre en la UE, es fruto de un largo proceso de evolución que arranca en los primeros pasos del proceso de construcción europea 3. Sobre la coordinación de las políticas macroeconómicas o sobre la introducción de una moneda única se ha reflexionado a lo largo de toda la historia de la Unión. Desde la firma de los tratados de Roma se RUE: Revista universitaria europea, Nº. 6, 2007, págs. 33-82. Sobre el contexto de las últimas crisis, MARTÍNEZ PEÑAS, L., El elefante en nuestro lado de la colina. Valladolid, 2019. 2 Esto podría explicarse por el temor a la incertidumbre que provoca la posibilidad de ruptura del orden monetario europeo. FERNÁNDEZALBERTOS, J., “La ciudadanía europea y el proceso de integración tras la gran recesión”, CLOSA, C., y MOLINA, I., El futuro de la Unión Europea. Informe 23. Madrid, 2018, p. 24. 3 Sobre el proceso de construcción europea puede verse FORNER, S. y SENANTE, H. C. (eds.), La unidad europea: aproximaciones a la historia de la Europa comunitaria. Alicante, 2016. 441 Manuela Fernández Rodríguez pusieron de manifiesto problemas que se vinculaban con la tasa de cambio de monedas o la devaluación-reevaluación del valor de las monedas 4; sin embargo, tuvieron que pasar casi cincuenta años para una moneda común se pusiera en circulación. 2. Cuestiones monetarias en Europa antes del Plan Werner Al margen de los tratados comunitarios, en la década de los cincuenta, en el ámbito europeo, sí hubo una cierta concertación monetaria. El 19 de septiembre de 1950 catorce países europeos firmaron los acuerdos sobre la Unión Europea de Pagos (UEP) instaurando la convertibilidad intraeuropea de sus monedas. Ocho años después, el 27 de diciembre de 1958, aquellos mismos países renovaban la convertibilidad interna e instauraban la convertibilidad monetaria externa. Esta decisión supuso la sustitución de la UPE por el Acuerdo Monetario Europeo (AME) 5. En el ámbito comunitario, durante la creación de las Comunidades Europeas -la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) primero y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Económica Europea (1957) 6, después-, no se prestó apenas LÉPINE, “L’Union européenne…, p. 174. ABRAHAM, J. P., LEMINEUR TOUMSON, C. y SANCHIS I MARCO, M., “Las opciones monetarias europeas 1950-1980”, conferencia sobre Sistema monetario europeo y reforma monetaria mundial. Brujas, 4 a 6 de junio de 1981, pp. 227-228. 6 La importancia de estas instituciones fue vital en la futura integración europea, al permitir superar la rivalidad franco-alemana generada por las guerras mundiales y, en particular, por el los acuerdos que cerraron la primera. Al respecto pueden verse MARTÍNEZ PEÑAS, L., “El diktat de Versalles y la quiebra de la tradición diplomática europea”, en SAN MIGUEL, E., Los cañones de Versalles. Madrid, 1919; en el mismo libro, ARRAZOLA RUIZ, S., “La Sociedad de Naciones y Derechos Humanos: la cláusula de igualdad”; también ARRAZOLA RUIZ, S., “El desmembramiento del imperio austrohúngaro y su relación con la Primera Guerra Mundial y la conferencia de paz”, 4 5 442 Manuela Fernández Rodríguez atención a los aspectos monetarios que afectaban a los intercambios comerciales que se derivaban de su creación. El motivo de las escasas referencias monetarias tenía que ver con la falta de necesidad: en aquel momento, la estabilidad venía determinada por la primacía del dólar, como moneda de referencia, tras los acuerdos de Bretton Woods que fijaron los pilares del sistema monetario internacional 7. A pesar de lo cual se hicieron referencias reiteradas en el tratado de la Comunidad Económica Europea a la necesidad de aproximar y coordinar las políticas económicas de los Estados miembros–artículo 2, art. 3, art. 105, art. 145, etc-. Incluso recogió la creación de un Comité monetario de carácter consultivo 8. en SAN MIGUEL E., Ajedrez en el Café Museum. Madrid, 2020. En cierto sentido, puede considerarse un ejemplo de superación transicional de un conflicto, una materia sobre la que se puede leer ARRAZOLA RUIZ, S., “El Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia”, en VV. AA, Análisis sobre Jurisdicciones Especiales. Valladolid, 2017; y, de la misma autora, La justicia transicional como eje de las relaciones de la Unión Europea con Serbia y Croacia. Valladolid, 2019. 7 A este respecto puede verse EICHENGREEN, B., La globalización del capital. Historia del sistema monetario internacional. Barcelona, 1996. Del economista belga que planteó el Dilema de Triffin puede verse TRIFFIN, R., Le Systéme monétaire international, París, 1969. 8 Cuyas competencias, recogidas en el artículo 105 TCEE eran “- seguir la situación monetaria y financiera de los Estados miembros y de la Comunidad, así como el régimen general de pagos de los Estados miembros e informar regularmente al Consejo y a la Comisión sobre esta cuestión y emitir dictámenes al Consejo o a la Comisión, tanto a instancia de éstos como a iniciativa propia”. Sobre la construcción del Estado como eje del sistema internacional, ver MARTÍNEZ PEÑAS, L., “El camino hacia la construcción del Estado como forma de organización político social”, en Revista Aequitas. Estudios sobre Historia, Derecho e Instituciones, nº 11, 2018. Sobre cómo el conflicto afecta a su construcción puede verse FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, M., y MARTÍNEZ PEÑAS, L., La guerra y el nacimiento del Estado Moderno. Valladolid, 2014. 443 Manuela Fernández Rodríguez Ni la UEP, ni el AME, ni las referencias monetarias en los tratados de Roma, manifestaron la necesidad de que establecer una integración monetaria. La situación empezó a cambiar a principios de la década de los sesenta, cuando el sistema de Breton Woods dio muestras de dificultad para asegurar la estabilidad cambiaria, ya que, en 1961, el marco alemán se reevaluó un 5% frente al dólar y posteriormente lo hizo el florín de los Países Bajos. Ambas reevaluaciones se hicieron sin consultar a la CEE-9. Como consecuencia de lo anterior, en 1962 la Comisión, bajo la presidencia del alemán Walter Hallstein, preparó el conocido como memorándum Marjolin, en el que se proponía la creación de una unión monetaria en el seno de las comunidades europeas, con el uso de una moneda y la adopción de medidas de cooperación monetaria. El apoyo que obtuvo aquella propuesta fue muy limitado 10, pero acabaría cristalizando, tiempo después, en la aparición de algunos organismos de cooperación monetaria, como el Comité de Gobernadores de los . SAUCEDO, E., Cooperación e integración monetaria: experiencia europea y perspectivas para América Latina. Tesis doctoral Universidad Autónoma de Barcelona. 2009, p. 104. 10 Robert Marjolin ya había hecho proposiciones en materia monetaria con anterioridad. La primera, el 31 de mayo de 1958, con ocasión de la crisis de la balanza de pagos que sufrió Francia por esa fecha. Por eso su propuesta preveía un mecanismo de solidaridad que permitiera que los Estados económicamente más débiles tuvieran acceso al crédito. También el Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa, de Jean Monnet, había promovido la idea de crear un Fondo de Reserva Europeo financiado por las reservas de los bancos centrales. La amistad existente entre Monnet, Marjolin y Triffin hace que en las propuestas de cada uno se aprecie influencia del resto. SEIDEL, K., “Robert Marjolin: Securin the Common Market through economic and Monetary Union”, DYSON, K. y MAES, I., Architects of the Euro: Intellectuals in the Making of European Monetary Union. Oxford, 2016, pp. 86 y ss. Sobre el papel de la Comisión en el proceso de integración monetaria puede verse MAES, I., “The Ascent of the European Commission As An Actor In The Monetary Integration Process In The 1960s”, disponible en http://aei.pitt.edu/3009/1/MMTEC60art.pdf (visto el 13 de mayo de 2020). 9 444 Manuela Fernández Rodríguez Bancos Centrales –puesto en marcha en 1965- o el Comité de Política Presupuestaria 11. Aquel año, 1965, fue también el año en que la Comisión abogó, por primera vez, a favor del establecimiento de un sistema de tipos de cambio fijo. El guante de la Comisión lo recogió el primer Informe Barre en 1968 12. A pesar de estos tímidos impulsos, la falta de voluntad por parte de los países miembros de las Comunidades a ceder competencias en materia monetaria, en aras a una mayor estabilidad, hizo que la cuestión monetaria quedara estancada13. 2.1. Informe Barre En los orígenes de la UEM el nombre de Pierre Werner ocupa un lugar destacado, gracias al Plan que lleva su nombre, aunque otros muchos políticos, economistas o académicos contribuyeron de forma destacada. Uno de ellos fue Raymond Barre, político y economista francés de ideología cristiano-demócrata, que desempeñó la vicepresidencia de la Comisión Europea entre 1967 y 1973. Barre, en el seno de la Comisión, elaboró el informe que lleva su nombre, presentado en el Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas el 12 de febrero de 1969, con el objetivo coordinar las políticas económicas y monetarias de los países miembros14. La elaboración de dicho plan se relacionaba con el hecho de que los años 1968 y 1969 fueron años de turbulencias monetarias y especulación. . SAUCEDO, Cooperación e integración …, p. 103. COMISIÓN EUROPEA, Unión Económica y Monetaria. Luxemburgo, 1996, p. 5. 13 BILBAO, J., “Del mercado único a la Unión Monetaria: ¿hacia una política económica común?”, Cuadernos Europeos de Deusto, nº 50, 2014, p. 53. 14 HOWARTH, D., “Raymond Barre: Modernizing France through European Monetary Cooperation”, YSON, K. y MAES, I., Architects of the Euro: Intellectuals in the Making of European Monetary Union. Oxford, 2016. 11 12 445 Manuela Fernández Rodríguez En relación con la situación monetaria en Europa, desde la firma de los tratados de Roma se mantuvo, conforme al sistema de Bretton Woods, una alta estabilidad de las monedas implicadas en el proceso de construcción europeo 15. Sin embargo, desde mediados de la década de los sesenta se registraron tensiones monetarias cuyo origen estaba en los altos niveles de déficit de la economía americana y en la consiguiente subida de los tipos de interés mundial. De esta manera, el sistema monetario y financiero emanado de Naciones Unidas comenzaba a mostrar signos de debilidad. Así que empezó a ser necesario salvaguardar la estabilidad cambiaria entre países europeos 16. Consecuencia de esa situación fue el informe elaborado por el vicepresidente de la Comisión Europea. El informe proponía una coordinación política y monetaria a través de la concesión de créditos a corto plazo a países de las Comunidades cuyas balanzas de pagos sufrieran dificultades puntuales, y de créditos a medio plazo a quienes tuvieran problemas persistentes. Esto se completaría con la concertación entre los países miembros de las tasas de crecimiento y la coordinación de planes económicos a medio plazo. 2. 2. La Cumbre de la Haya y el segundo informe Barre Los años 1968 y 1969 fueron representativos de la situación de tensión monetaria, que culminó en la devaluación del franco francés un 12,5% el 8 de agosto de 1969 y la reevaluación del marco alemán un 8,5% el 24 de octubre del mismo año. Por eso, en la agenda de El proceso de construcción europea avanzaba de forma rápida. En 1968 se completó la unión aduanera que inicialmente estaba prevista para 1970. Al respecto puede verse FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, M., “Una unión aduanera de doce países”, El año de los doce mayos. Valladolid, 2018, pp. 171-188. 16 CONDE FERNÁNDEZ-OLIVA, E. C. y LÓPEZ ROA, A. L., “Las fases de la Unión Económica y Monetarias: criterios de convergencia. El Euro”. Cuadernos de estrategia, nº 95, 1998, pp. 37-38. 15 446 Manuela Fernández Rodríguez relanzamiento europeo que fue la Cumbre de La Haya, se introdujo la cuestión de la cooperación monetaria y la creación de un Fondo de Reserva Europea, siendo Francia y Alemania los principales protagonistas del debate monetario 17. Los problemas monetarios franceses llevaron a que aquel país planteara la creación de un mecanismo que otorgara ayuda financiera a corto o a medio plazo a países comunitarios con dificultades en sus balanzas de pago, tal y como había sido plasmado en el informe Barre. Los alemanes, por su parte, no se oponían a la creación de un Fondo de Reserva Europeo, aunque ponían el acento en la necesidad de coordinación de las políticas económicas de los miembros. Del resultado de estas discusiones emanó la idea de crear una UEM 18. Sin embargo, a pesar del impulso dado a aquella idea por el eje francoalemán, protagonista indiscutible de la reunión, en el ámbito interno, es decir, en el gobierno de cada uno de los dos países, el consenso no era firme en torno a los planes económicos y monetarios europeos. El canciller de la República Federal alemana, Willy Brandt, no tenía un sólido apoyo de su ministro de economía, que dudaba de la viabilidad de la idea de UEM. En Francia, por su parte, fue el presidente de la República, Georges Pompidou, quien mantuvo una postura más escéptica frente al ministro de Economía y Finanzas, Valéry Giscard d’Estaing. El jefe del Estado, sucesor de Charles de Gaulle no solo en HIEPEL, C., Willy Brandt et Georges Pompidou. Le politique européenne de la France et de l’Allemagne entre crise et renoveau. Villeneuve d'Ascq, 2016, p. 17. Sobre el papel del mundo galo y germánico en la construcción histórica de los sistemas internacionales pueden verse los trabajos de Leandro Martínez Peñas Y lo llamarán paz. Valladolid, 2018; El invierno. Madrid, 2019; y Nolite te bastardes. Historia del Derecho y Relaciones Internacionales. Valladolid, 2019. 18 COFFEY, P. y PRESLEY, J. R., European Monetary Integration. Palgrave Macmillan, 1971, pp. 35-36. 17 447 Manuela Fernández Rodríguez el cargo 19, temía estar dando un paso grande hacia la creación de una Europa federal 20. Pierre Werner, como primer ministro de Luxemburgo, también participó en la cumbre de La Haya de diciembre de 1969 y, como otros países, se pronunció a favor de la cooperación monetaria aludiendo a aspectos que posteriormente formarían parte del conocido como Plan Werner. En un primer momento, Werner aludió a las turbulencias financieras que afectaron a Europa: “ […] Certains mouvements monétaires récents, ainsi que leurs conséquences et répercussions sur la politique agricole commune notamment, ont prouvé que toute politique commune est menacée de précarité à tout moment, aussi longtemps que les Etats membres n'auront pas effectué des pas décisifs vers une coopération monétaire et l'harmonisation de leurs politiques financières. Igual que Alemania, Werner hizo hincapié en la necesidad de coordinar las políticas económicas, permitiendo, por supuesto la autonomía nacional: La réalisation des conditions d'une union économique suppose un développement parallèle de la programmation économique et de la coordination des politiques de conjoncture. On considère souvent la réalisation de ces derniers objectifs Sobre la dimisión de Charles De Gaulle puede verse FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, M. “Adieu, mon general”, en VV.AA, Más allá de la última frontera. Valladolid, 2019. 20 RÜCKER, K., “La plan Werner, le système monétaire européen et l’européanisation dans les années 1970: Quelques réflexions sur les échecs et les réussites de l’intégration européenne”, L’Europe en Formation, nº 353-354 (2009), p. 118. 19 448 Manuela Fernández Rodríguez comme le préalable chronologique de l'intégration monétaire. […] J'ajoute que la coordination communautaire dans ce domaine laissera un champ de manœuvre suffisamment large pour la politique économique de chaque Etat, lui permettant de réaliser ses objectifs nationaux. Car l'Union économique et monétaire, loin de vouloir uniformiser et régler toutes les modalités d'une politique définie, devrait essentiellement se baser sur l'acceptation de disciplines fondamentales, garantissant la prise en considération des intérêts communs à tous les partenaires. Además, en opinión de Werner y en contra de las tendencias opuestas a la cesión de soberanía nacional, avanzar hacia una UEM no implicaba minar la soberanía estatal, pues la moneda no era una de las consideradas competencias regalianas del Estado: L'histoire des confédérations et fédérations montre à suffisance que le dernier bastion de la souveraineté nationale n'est pas la monnaie, mais l'impôt en tant que distributeur du revenu national. El luxemburgués alude a los proyectos de creación de uniones económicas o monetarias existentes y recoge las diversas fases por las que habría que avanzar para alcanzar la unión: Il existe diverses propositions d'approche plus ou moins audacieuses. […+ on ne peut manquer de passer par les étapes intermédiaires suivantes : a) Renforcement des mécanismes de consultations réciproques et définitives des opérations sujettes à consultation préalable; b) Organisation d'un système de tirages réciproques plus élaboré à partir de la proposition Barre; c) Maintien de parités quasi fixes par des mécanismes d'intervention appropriés; d) Changements de parités soumises à des procédures d'approbation communautaires; e) 449 Manuela Fernández Rodríguez Consécration de l'unité de compte inscrite dans le Traité comme dénominateur commun des transactions entre les Six. f) Mise sur pied d'un fonds de coopération monétaire européen destiné à gérer les opérations de concours mutuel, et les crédits monétaires consentis par la Communauté à des pays tiers. Gestion en commun des droits de tirages spéciaux sur le Fonds Monétaire International à propos desquels notre Communauté peut dégager une attitude commune. g) Fusion des quotas au Fonds Monétaire International Para finalizar, Werner lanzó al aire la cuestión del plazo necesario para implementar la unión económica y monetaria y muestra la favorable postura de la delegación luxemburguesa: Une décennie serait-elle de trop pour réaliser un tel programme ? ou ne serait-il pas indiqué de réduire les étapes et d'aller droit au but ? Quoi qu'il en soit, la délégation luxembourgeoise serait heureuse de voir figurer dans notre communiqué l'allusion à la volonté de réaliser une union monétaire endéans une période à fixer par la mise en place successive d'arrangements, de mécanismes ou d'organismes appropriés, s'appuyant sur la coordination des politiques économiques qu'ils sont appelés à stimuler 21. La cumbre de La Haya, por tanto, llevó a la elaboración de un segundo plan Barre, presentado el 4 marzo de 1970, y, posteriormente, a encargar a un grupo de expertos el estudio de la posibilidad de establecer una UEM. Lo que se buscaba con la unión monetaria era favorecer el comercio intracomunitario y suprimir los márgenes en los tipos de cambio, que no favorecían la estabilidad e incrementaban el La Conférence des Chefs d'Etat ou de Gouvernement à La Haye. Déclarations de Monsieur Pierre Werner, Ministre d'Etat. Président du Gouvernement. GRAN-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, Bulletin de documentation. Nº 14, 5 décembre 1969, pp. 3-5. 21 450 Manuela Fernández Rodríguez coste del presupuesto comunitario, especialmente, como nombraba Werner en su intervención, en relación con la Política Agrícola Común (PAC), que era la política que absorbía una parte mayor de aquel 22. La PAC ejemplifica muy bien los problemas relacionados con las monedas. Con fluctuaciones ligeras de los tipos de cambio entre monedas, la PAC –que utilizaba una unidad de cuenta vinculada al dólar, a veces denominada dólar verde- funcionaba sin graves problemas. Sin embargo, con grandes alteraciones cambiarias las consecuencias eran nefastas: las modificaciones de los precios internos tenían efecto sobre la rentabilidad de las explotaciones agrarias, la inflación o incluso movimientos especulativos, ya que se cobraban ayudas en monedas de alto valor para cambiarlas luego a monedas de menor valor 23. Si el dólar siguiera siendo una moneda de reserva internacional estable no habría problema, pero la moneda norteamericana perdía gradualmente la confianza internacional y, con el tiempo se alzaron voces, como la de Jean Monnet o el economista belga Robert Triffin, que evidenciaban la debilidad de un sistema basado en la confianza en la moneda de un solo país 24. LÉPINE, “L’Union européenne…, p. 175. Al respecto de la política agrícola común toda modificación no concertada de la paridad de una de las monedas nacionales de los seis países altera el equilibrio general de las concesiones hechas por los socios comunitarios. Intervención hecha por Pierre Werner sobre la Unión Monetaria Europea. GRAN-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, Bulletin de documentation. Nº 1, 28 février 1970, p. 7. 23 REQUEIJO, J., El euro y la economía española. Esperanzas, inquietudes y realidades. Marcial Pons, 2009, p. 25. Sobre cómo las devaluaciones y reevaluaciones monetarias de franco y marco afectaron a los productos agrícolas puede verse HIEPEL, Willy Brandt et …, pp. 17 y ss. 24 Ambos, Monnet y Triffin, llevaban trabajando sobre un proyecto de creación de un fondo de reserva europea a escala europea. HIEPEL, Willy Brandt et…, p. 38. 22 451 Manuela Fernández Rodríguez 3. Designación de Pierre Werner al frente del grupo de expertos La figura de Pierre Werner se vincula con algunos de los episodios clave de la historia de la construcción europea, como la crisis de la silla vacía y el posterior compromiso de Luxemburgo. También tuvo una intervención destacada en la elección de la ciudad de Luxemburgo como sede de algunas de las instituciones comunitarias: la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero o del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 25. El Plan de creación de una UEM no se materializó hasta 1970; sin embargo, Werner, basándose en la experiencia de la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa (UEBL), se había mostrado favorable a la idea de una moneda europea desde la década de los cincuenta 26. Desde entonces había realizado intervenciones públicas en DANESCU, E., “Une relecture du plan Werner de 1970 à la lumière des archives familiales Pierre Werner”, Projet de recherche CVCE «Pierre Werner p. 3. et l’Europe», https://www.cvce.eu/obj/elena_danescu_une_relecture_du_plan_werner_de_ 1970_a_la_lumiere_des_archives_familiales_pierre_werner-fr-568dfa562815-4707-a73e-3ef5c58296ef.html (visto el 28 de abril de 2020). 26 La Unión Belgo-Luxemburguesa se creó por una duración de cincuenta años tras la firma de un tratado por ambas potencias en 1921 que entró en vigor en 1922. La alianza implicaba que las monedas de ambos países: el franco belga y el luxemburgués tuvieran la misma paridad y pudieran ser utilizadas indistintamente en ambas naciones. El Banco Nacional de Bélgica establecía la política monetaria de ambos Estados, de tal forma que la cooperación monetaria fue asimétrica. Sobre esta cuestión pueden verse VAN MEERHAEGHE, M. A. G. “The Belgium-Luxemburg Economic Union”, en F. P. LANG y R.OHR (eds.), International Economic Integration, Heidelberg, 1995. La posterior unión aduanera y económica con Países Bajos –BENELUXtambién permitió que el franco belga y el florín holandés fueran moneda legal en el territorio de los tres países que formaban la unión. V. “La aproximación económica de los Países Bajos (Benelux)”, Revista de Estudios Políticos, nº 45, mayo/junio 1949, p. 270. Otras uniones monetarias en Europa fueron la 25 452 Manuela Fernández Rodríguez ese sentido. Por ejemplo, en otoño de 1967, durante una reunión de los ministros de finanzas, había manifestado la necesidad de revisar los márgenes de fluctuación de las monedas europeas. Un año después, en 1968, presentó en la tribuna del Europaforum, en Sarrebruck, un plan de cinco puntos para alcanzar la UEM 27. Por su prestigio político y sus reflexiones previas en materia de cooperación monetaria, el 6 de marzo de 1970 Pierre Werner fue designado como presidente del grupo de expertos al que se aludió en la Cumbre de La Haya 28. No está claro quien le propuso para su nombramiento. Danescu recoge en su trabajo tres posibilidades. Una primera, a la que alude el propio Werner en sus memorias, indica que fueron el barón Snoy, ministro belga de Finanzas, y su homólogo francés, Valéry Giscard d’Estain, quienes propusieron a Werner 29. Una segunda versión refiere que fue Raymond Barre quien pensó en Werner y, aunque aquel se lo comentó al barón Snoy, no fue el belga, sino el ministro de economía alemán, Karl Schiller, quien hizo la propuesta. La tercera versión señala que fue Gaston Thorn quien, como ministros de Asuntos Exteriores de Luxemburgo, propuso a su compatriota en la reunión del Consejo de Ministros de Exteriores que se celebró en Bruselas el 27 de enero de 1970 30. A pesar de las dudas que existen respecto a su designación, donde sí hay acuerdo es en la consideración de Werner como un hombre de consenso, a quien acompañaba la fama de haber contribuido de forma importante a hacer posible el Compromiso de Luxemburgo, poniendo fin a una importante crisis del proyecto europeo, la de la silla vacía. Unión Monetaria entre Reino Unido e Irlanda o la Unión Monetaria escandinava, al respecto puede verse REQUEIJO, El euro y…, pp. 21-22. 27 DANESCU, “Une relecture du plan…, pp. 7-11. 28 DANESCU, “Une relecture du plan… p. 4. 29 Esta versión apoya HIEPEL, Willy Brandt et …, 2016, p. 38. 30 DANESCU, E., “Pierre Werner: A Visionary European and Consensus Maker”, DYSON, K. y MAES, I., Architects of the Euro: Intellectuals in the Making of European Monetary Union. Oxford, 2016. 453 Manuela Fernández Rodríguez Todo hacía indicar que Werner era la persona adecuada para que las Comunidades Europeas salieran del estancamiento y para el relanzamiento del progreso común 31. Además del presidente del gobierno luxemburgués, el Comité de expertos estuvo formado por el barón Hubert Ansiaux -gobernador del Banco de Bélgica y presidente del Comité de gobernadores de bancos centrales de la Comunidad Económica Europea 32-, G. Brouwers director de presupuesto del ministerio de Finanzas de los Países Bajos y presidente del Comité de política económica-, Bernard Clappier Subgobernador de la Banca de Francia y presidente del Comité Monetario-, J. B. Schollhor -Secretario de Estado alemán de Economía y presidente del Comité político económico a medio plazo-, G. Stammati -Inspector General del Tesoro italiano y presidente del Comité político presupuestario-, U. Mosca -Director General de asuntos económicos y financieros de la CEE- y, por último, G. Morelli, funcionario de la Comisión de las Comunidades Europeas. Con la designación de ese equipo se incluía a los presidentes de los cinco comités consultivos de expertos de la CEE33. 4. Gestación del Plan Werner Werner fue quien proporcionó el esquema del plan que conduciría a la UEM, pero no fue el único en aportar ideas. Entre la celebración de la cumbre La Haya y el comienzo de los trabajos del comité Werner, se presentaron varias proposiciones para la puesta en marcha de una UEM. Destacan la propuesta belga de 27 de enero de DANESCU, “Une relecture du …, p. 8. Con él, Pierre Werner tenía gran cercanía debido a la unión monetaria existente entre Luxemburgo y Bélgica. Sobre el personaje puede verse ANSIAUX, Souvenirs de Hubert Jacques Nicolas baron Ansiaux, 1908-1987. Bruselas, 1990. 33 GRAN-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, Bulletin de documentation. Nº 6, 26 octobre 1970, p. 3. 31 32 454 Manuela Fernández Rodríguez 1970, conocida como memorando Snoy. Denominación que se corresponde con el apellido del ministro de Finanzas belga que presentó el proyecto. En él se aspiraba a alcanzar la UEM en tres etapas, a desarrollar entre 1971-1977. Una segunda propuesta fue la alemana de 12 de febrero de 1970, conocida como plan Schiller, que ponía el acento, como ya había ocurrido durante la cumbre de diciembre de 1969, en la necesidad de que convergieran los datos macroeconómicos de los países como condición para establecer un tipo de cambio fijo y una moneda única. La propuesta alemana aspiraba a alcanzar sus objetivos en un período de diez años, divididos en cuatro etapas 34. Por último, el 23 de febrero de 1970, se hizo público el plan luxemburgués, que aspiraba a alcanzar la UEM en siete fases, flexibles en cuanto a su orden y duración, con un plazo de implementación que oscilaría de siete a diez años 35. Al día siguiente de la presentación del plan luxemburgués, el 24 de febrero de 1970, en una reunión del Consejo de ministros de Finanzas en Paris, se analizaron las tres propuestas junto al previo plan Barre. Todos los proyectos coincidían en la puesta en común de las reservas monetarias de los seis países miembros de las Comunidades Europeas y en la creación de un banco central a escala comunitaria 36. La elaboración Plan Werner se desarrolló en un ambiente de confidencialidad a lo largo de quince reuniones oficiales. Una gran mayoría de ellas, diez, entre las que se encontraron las reuniones clave, se desarrollaron el Luxemburgo. Las otras cinco se repartieron entre HIEPEL, Willy Brandt et…, p. 39. DANESCU, “Une relecture du plan…, p. 10. 36 La idea de creación de un banco central a escala europea deriva de lo esencia de la función de los bancos centrales como instituciones reguladoras de la economía y en el caso que nos ocupa debido a su función esencial de implementar la política monetaria, mantener y administrar la reserva oficial de divisas. Sobre el BCE el origen y su comparación con otras instituciones de funciones semejantes puede verse LE HÉRON, E., “Fed versus BCE, l’histoire d’un enjeu démocratique”, L’Economie politique, nº 61, 2014, p. 95. 34 35 455 Manuela Fernández Rodríguez Bruselas -dos- París, Roma y Copenhague. A mayores, se producirían un sinfín de encuentros informales. Por medio de estos últimos -actos protocolarios, reuniones en instancias internacionales- los miembros del comité Werner tuvieron ocasión de conocer las opiniones de embajadores, políticos, expertos internacionales, académicos, funcionarios, etc., sobre la idea de formar una UEM europea 37. Eso hizo que la acogida del plan fuera positiva tanto en medios políticos como por los agentes sociales, sindicatos, académicos, etc. Eso sí, cada uno de estos grupos ponía el acento sobre alguna cuestión concreta del mismo: la necesidad de convergencia económica, las implicaciones políticas de la UEM, las reformas institucionales, el gradualismo de las fases, la irreversibilidad... El 20 de mayo de 1970, el Comité Werner envió un primer borrador de informe de creación de una UEM por etapas tanto al Consejo de Ministros como a la Comisión. En las reuniones del 8 y 9 de junio 1970, el Consejo respaldó las conclusiones presentadas en el informe provisional. Pero no fue hasta el 7 de octubre de ese mismo año cuando se finalizó el informe definitivo. Al día siguiente fue aprobado unánimemente por todos miembros del comité. De forma oficial, el 26 de aquel mes el texto se entregó al presidente del Consejo y se envió a los gobiernos de los países miembros de las Comunidades Europeas 38. 5. Claves del plan Werner Los logros a los que aspiraba llegar la UEM eran que la toma de decisiones de política económica se hiciera a nivel comunitario, a través de la puesta en marcha de un centro de decisión de la política económica que respondiera ante el Parlamento europeo y de un sistema comunitario de bancos centrales, que se encargaría de establecer los DANESCU, “Une relecture du plan…, pp. 12-13. La Réalisation par Etapes de l'Union Economique et Monétaire Européenne. GRAN-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, Bulletin de documentation. Nº 6, 26 octubre 1970, pp. 3-5. 37 38 456 Manuela Fernández Rodríguez tipos de cambio e intervenir en el sistema monetario internacional. También pretendía fijar la convertibilidad total e irreversible de las monedas, la eliminación de los márgenes de fluctuación de los tipos de cambio, la instauración irrevocable de las relaciones de paridad y la liberación total de los movimientos de capital. El objetivo a largo plazo era la adopción de una moneda única que convertiría el proceso en irreversible 39. Para lograr todo ello, la primera etapa, se centraba fundamentalmente en la coordinación de las políticas económicas, presupuestarias y monetarias y se concretaba como sigue: - El Consejo, la Comisión y el comité de gobernadores de los bancos centrales se consultarán mutuamente en relación con la política económica a corto y medio plazo, la política presupuestaria y la política monetaria. - El Consejo se reunirá al menos tres veces al año para decidir, a propuesta de la Comisión, las líneas principales de la política económica a nivel comunitario. Una vez al año, en otoño, se publicará un informe sobre la situación económica de la Comunidad. - Representantes de los gobiernos y los bancos centrales pueden ser consultados de forma previa a la adopción de decisiones. - Antes de la adopción de directrices generales para la política económica, se realizarán consultas entre la Comisión y los agentes sociales. - Las políticas presupuestarias de los Estados miembros se ajustarán a los objetivos comunitarios y se sincronizarán los procedimientos presupuestarios. 39 La Réalisation par Etapes …, p. 5. 457 Manuela Fernández Rodríguez - El comité de gobernadores de bancos centrales jugará un papel central en la coordinación de la política monetaria y crediticia, definiendo las directrices generales de la Comunidad en ese ámbito y emitiendo opiniones y recomendaciones para los bancos centrales y para el Consejo y la Comisión. - Se invita a los bancos centrales a limitar las fluctuaciones de los precios entre las monedas comunitarias. - Durante la primera etapa se realizarán las modificaciones necesarias al Tratado de Roma para implementar la UEM, si bien los primeros pasos permitían iniciar el camino sin modificar los tratados comunitarios existentes 40. - Se convocará una conferencia intergubernamental antes del final de la primera etapa, para adoptar en ella las modificaciones necesarias para las siguientes fases 41. - Se aspiraba a la creación de un fondo para la estabilización de las divisas, un fondo europeo de cooperación monetaria cuyas competencias serían detalladas en el futuro42. El paso a las siguientes fases dependería de los logros alcanzados con anterioridad, de modo que habría que analizar los resultados obtenidos y convocar una conferencia intergubernamental antes de fijar el calendario posterior y fijar los logros concretos a alcanzar después de 1973 43. A medida que se avanzaba por las diversas fases, el grado de interdependencia sería mayor, pues la UEM se convertiría al final en un proceso irreversible, dada la convertibilidad irrevocable entre monedas, la libre circulación del capital, la fijación definitiva de los tipos de La Réalisation par Etapes …, p. 5. La Réalisation par Etapes …, p. 6. 42 La Réalisation par Etapes …, p. 4. 43 La Réalisation par Etapes …, p. 4. 40 41 458 Manuela Fernández Rodríguez cambio y, por último, la sustitución de las monedas comunitarias por una sola. La segunda y tercera etapa se caracterizarían por continuar las acciones de la primera, pero con un desarrollo más profundo y exigente en la fijación de orientaciones económicas globales. Así, la segunda etapa puede calificarse como una etapa de transición entre la primera y la tercera fases. Ahora bien, en ella la coordinación de las políticas económicas, presupuestarias y monetarias sería mucho más estrecha. Respecto a la política monetaria el avance era evidente: si en la primera etapa se limitaban las fluctuaciones de los tipos de cambio entre monedas, en la segunda se eliminarían gradualmente. Con esa misión se establecería un Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, si no se hubiera establecido durante la primera fase 44. Lo mismo ocurría en el ámbito presupuestario: si en la coordinación inicial se establecía que las políticas presupuestarias de los Estados miembros se ajustarían a los objetivos comunitarios, en las sucesivas las instituciones europeas intervendrían en las condiciones de financiación del déficit así como en el modo de utilización del superávit. En las previsiones de la segunda etapa y tercera etapa eran evidentes los cambios institucionales necesarios para desarrollar la UEM. Aunque el Plan Werner afectaba fundamentalmente a cuestiones económicas, presupuestarias y monetarias, la transferencia de competencias nacionales en materia monetaria a instituciones europeas que preveía el plan tenía una relevancia fundamental, ya que suponía un avance no solo en la UEM sino también en el ámbito de la cooperación política 45. La Réalisation par Etapes …, p. 6. WERNER, P., “Du plan Werner au Système monétaire européen (SME)”, Studia diplomática, nº 3, vol. 33, 1980, p. 249. 44 45 459 Manuela Fernández Rodríguez 5.1. Ventajas de la UEM Con el establecimiento de la UEM se aspiraba a la estabilidad monetaria mediante el uso de una moneda única fuerte, lo cual no solo ayudaría a los países con monedas menos robustas, sino que redundaría en tipos de interés más bajos, mayor inversión de capital y en un incremento del comercio impulsado por la desaparición de la incertidumbre en los tipos de cambio y la mayor estabilidad de los precios. Esa menor incertidumbre provocaría también un aumento de la competencia comercial y una mayor seguridad respecto de los ahorros de la ciudadanía. A su vez, la ausencia de tipos de cambio reduciría los costes de las transacciones bancarias, al desaparecer los gastos aparejados a la conversión de monedas. La cara b de esto último era que se reducirían los ingresos de la banca y entidades dedicadas al cambio, pero podían compensar esa rebaja con otras comisiones o gravámenes a operaciones bancarias 46. Todo lo anterior redundaría, a medio y largo plazo, en un mayor crecimiento económico, lo que tendría un impacto positivo sobre los niveles de empleo en Europa 47. Con la UEM también se aspiraba a que el mercado común se consolidase y desplegase todos sus efectos, siendo también un primer paso hacia una paulatina armonización fiscal48. 46 MUNS, J., “Del Plan Werner al euro o la historia de la larga marcha hacia la Unión Monetaria Europea” MUNS, J., España y el euro: riesgos y oportunidades. Barcelona, 1997, p. 27-29. 47 MUNS, “Del Plan Werner…”, p. 29. 48 OLLER-ARIÑO, J. L., “Dimensiones políticas de la unión monetaria”, MUNS, J., España y el euro: riesgos y oportunidades. Barcelona, 1997, p. 186. Sobre la coordinación de las políticas fiscales en la Unión Económica y Monetaria puede verse: BOSCÁ, J. E., DOMÉNECH, R. y TAGUAS, D., “La política fiscal en al Unión Económica y Monetaria”, Moneda y crédito, Nº 208, 1999, pp. 267-302. Un estudio empírico a este respecto puede verse: DÍAZ ROLDÁN, C., MONTEAGUDO CUERVA, C., RUBIO REGUERO, J. J., “La política fiscal en Uniones Monetarias: implicaciones para el sector exterior”, Papeles de trabajo del Instituto de Estudios Fiscales. Serie economía, Nº 7, 2014, pp. 7-28. 460 Manuela Fernández Rodríguez Desde un punto de vista político, el establecimiento de una moneda única, el elemento más visible de la UEM, supondría dar un paso más en el proceso de integración europeo, lo que repercutiría en una mayor unidad entre sus miembros y en el fortalecimiento de la identidad europea 49. 5. 2. Fracaso en la implementación del Plan Werner Debido al apoyo con que contó la UEM ideada por el comité Werner, en 1971 se dio comienzo a su implementación. Sin embargo, la crisis monetaria que se produjo entre ese año y 1973 dio al traste con el intento. Un factor fundamental del fracaso fue la decisión del presidente norteamericano, Richard Nixon, de poner fin a la convertibilidad automática en oro del dólar estadounidense. Esa decisión provocó una inestabilidad monetaria que en Europa destacó por producir importantes variaciones en los tipos de cambio, al acabar con el sistema de paridades fijas respecto al dólar. Aquello era justo lo contrario de lo que se pretendía conseguir en la primera fase del plan Werner: la limitación de las fluctuaciones de los precios entre las monedas comunitarias. Hay autores, sin embargo, que no consideran que la crisis monetaria internacional fuera, por sí sola, motivo suficiente para el fracaso en la implementación de la UEM. Es el caso de Rücker, quien considera que fueron razones políticas las que hicieron que no se volcaran todos los esfuerzos posibles en el éxito del plan. En su opinión, el eje franco-alemán se mostró de acuerdo en la profundización comunitaria a través de la UEM solo de cara a la galería. Para ambos países, la ampliación y la cesión de soberanía que suponía la UEM, clave del proceso de relanzamiento europeo diseñado en La Haya, no era deseable. Prueba de ello es que años más tarde, en 1979, no se OTERO IGLESIAS, M., “El pilar fundamental de la integración: la Unión Económica y Monetaria, y la política”, CLOSA, C., y MOLINA, I., El futuro de la Unión Europea. Informe 23. Madrid, 2018, p. 44. 49 461 Manuela Fernández Rodríguez retomó la idea de la UEM, sino que se puso en marcha el Sistema Monetario Europeo, un mecanismo mucho menos ambicioso que el del plan Werner, ya que solo aspiraba a la creación de una zona, europea de mayor estabilidad monetaria 50. 50 RÜCKER, “Le plan Werner…, pp. 119-130. 462