tipar.doc

Dragoş DINCĂ Servicii publice şi dezvoltare locală 2008 CUPRINS INTRODUCERE COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007 I. MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE: EVOLUŢII ŞI PARTICULARITĂŢI CONVERGENTE 1.1. Elemente teoretice privind abordările conceptuale ale serviciului public...................... 11 1.1.1. Noţiunea de serviciu.................................................................................................................. 11 1.1.2. Construirea noţiunii de serviciu public................................................................................ 18 1.1.3. Serviciul public în teoria interbelică..................................................................................... 22 1.1.4. Tendinţe actuale în definirea serviciilor publice............................................................... 24 1.1.5. Tipologia serviciilor publice................................................................................................... 26 1.2. Abordări ale serviciului public......................................................................................................... 28 1.2.1. Abordarea juridică a serviciului public................................................................................ 28 1.2.2. Abordarea economică a serviciului public.......................................................................... 29 1.2.3. Abordarea managerială a serviciului public....................................................................... 31 1.2.4. Abordări interdisciplinare ale serviciului public............................................................... 36 1.2.4.1. Abordarea sociologică a serviciilor publice....................................................... 36 1.2.4.2. Abordarea serviciilor publice din perspectiva dezvoltării durabile............. 36 1.2.4.3 Finanţele publice şi serviciul public 37 1.3. Accepţiunea serviciului public în Uniunea Europeană........................................................... 38 1.4. Evidenţieri tipologice ale managementului serviciilor publice............................................ 43 1.4.1. Înfiinţarea serviciilor publice.................................................................................................. 43 1.4.2. Principii de organizare şi funcţionare a serviciilor publice............................................ 45 1.4.3. Forme de gestiune a serviciilor publice............................................................................... 50 1.4.4. Prestatorii de servicii publice.................................................................................................. 52 1.4.5. Actori implicaţi în înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice....... 55 1.4.6. Metode de management al serviciilor publice................................................................... 57 COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007 II. ADMINISTRAŢIA LOCALĂ ŞI SERVICIILE PUBLICE 2.1. Aspecte generale privind serviciile publice locale..................................................................... 60 2.2. Consideraţii legislative privind serviciile publice locale în România................................ 62 2.3. Dimensiunea serviciului public în aria locală............................................................................. 72 2.3.1. Locul de realizare a serviciilor publice locale................................................................... 72 2.3.2. Dezvoltarea locală...................................................................................................................... 73 2.3.2.1. Noţiunea de dezvoltare locală................................................................................. 73 2.3.2.2. Componentele dezvoltării locale............................................................................ 76 2.3.2.3. Domenii ale dezvoltării locale şi serviciile „contribuabile” ......................... 80 2.3.2.3.1. Domenii ale dezvoltării locale........................................................... 80 2.3.2.3.2. Serviciile „contribuabile” ................................................................... 88 2.4. Administraţia publică şi cetăţeanul............................................................................................... 100 2.4.1. Roluri în materie de furnizare a serviciilor publice locale............................................. 100 2.4.2. Abordarea serviciului public din perspectiva utilizatorului........................................... 101 2.4.3. Deconcentrarea, descentralizarea şi privatizarea serviciilor publice – forme de apropiere a administraţiei de cetăţean................................................................ 104 COAUTOR DR. GEO C. CĂLUGĂRU – 21 IUNIE 2007 III. EXPERIENŢE EUROPENE PRIVIND MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE LOCALE 3.1. Sistemul instituţional şi legislativ.................................................................................................... 109 3.1.1. Franţa.............................................................................................................................................. 109 3.1.2. Germania....................................................................................................................................... 111 3.1.3. Marea Britanie............................................................................................................................. 115 3.2. Niveluri de responsabilitate în furnizarea serviciilor publice............................................. 120 3.2.1. Franţa.............................................................................................................................................. 120 3.2.2. Germania....................................................................................................................................... 123 3.2.3. Marea Britanie............................................................................................................................. 130 3.3. Dezvoltarea locală şi rolul serviciilor publice în cadrul acestui proces în ţări ale Uniunii Europene................................................................................................................................... 137 IV. „Mecanismul” dezvoltării locale BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ...................................................................................................................... 227 INTRODUCERE Noţiunea de serviciu public este foarte discutată de către teoreticieni, practicieni, prestatori şi beneficiari. Întrebări de genul Când a apărut?, Ce cuprinde exact?, La ce se referă?, Care îi sunt limitele?, au reprezentat pilonii a numeroase dezbateri controversate, în strânsă legătură cu teme precum „bun comun”, „interes general”, „utilitate publică”, „grup social”, „dezvoltare generală şi locală”, teme inerente unei dezbateri asupra organizării societăţilor moderne. Nevoile omului sunt numeroase şi variate şi se amplifică în funcţie de nivelul de dezvoltare al unei societăţi şi de gradul de cultură al fiecăreia Se consideră că numărul serviciilor publice este în raport direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi într-un raport invers proporţional cu iniţiativa particulară (Văraru M., Tratat de drept administrativ român, Ed. Socec, Bucureşti 1928, p. 91 şi urm.). . De aceea, dezvoltarea serviciilor publice şi diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al societăţii care a determinat noi trebuinţe pentru populaţie, trebuinţe pe care puterea publică a fost tentată să le satisfacă din motive de interes general. În numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea directă a unor servicii publice foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula şi susţine sectorul privat. Din aceste motive, interesul general, interesul public sau binele comun pot avea înţeles diferit de la un stat la altul sau chiar în cadrul aceluiaşi stat, de la o etapă la alta de dezvoltare Ionescu C., Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex 1997, p. 90-91.. Serviciile publice s-au diversificat şi extins în toate domeniile vieţii sociale, cu toate că au fost supuse unor constrângeri majore, îndeosebi prin aplicarea principiului libertăţii comerţului şi industriei Chevallier J., Le service public. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 57.. Extinderea sferei serviciilor publice a fost impusă de incapacitatea de funcţionare a mecanismelor de reglare economică şi socială, creându-se astfel un mit al statului capabil să răspundă la toate întrebările. Acest fapt a condus la solicitări de creştere a intervenţionismului şi la crearea de noi servicii publice. În acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci şi un gestionar al anumitor activităţi sociale. Elaborarea unor norme este completată cu prestaţii din cele mai diverse care urmăresc să răspundă anumitor nevoi ale societăţii, nevoi considerate de puterea politică a fi de interes general. Intervenţia statului prin servicii publice a fost justificată fie pentru a garanta accesul la acestea (electricitate, educaţie), fie pentru a înlătura un monopol privat (telegraf), fie pentru a realiza infrastructuri colective (căi ferate, distribuţie de apă şi electricitate) sau pentru a gestiona activităţi nerentabile precum transportul public şi colectarea deşeurilor. Ideea de serviciu public răspunde faptului că anumite activităţi sociale trebuie, în funcţie de natura obiectivelor şi intereselor urmărite, să iasă de sub regulile pieţei şi ale căutării profitului pentru a fi gestionate după criterii specifice. Astfel, se facilitează accesul tuturor la anumite bunuri şi servicii şi se aduce o contribuţie importantă la echilibrul şi coeziunea economică, socială şi culturală a societăţii. Serviciul public – în accepţiunea modernă a termenului – a apărut la începutul secolului XX, sub influenţa juriştilor, ca bază a fondării dreptului public. Treptat, noţiunea s-a îmbogăţit cu alte semnificaţii, intrând în sfera de analiză a economiştilor, sociologilor, ecologiştilor etc. Serviciul public, aşa cum a fost definit de către jurişti în urmă cu mai bine de un secol, cuprinde trei elemente specifice: 1) satisfacerea nevoilor cu caracter public; 2) o activitate concretă căreia i se aplică un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate), activitate adesea protejată prin monopol; 3) existenţa unui organism care îl pune în aplicare Grozelier B., La rente dans les services publics industriels et commerciaux, Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, 1995, p. 2.. Conturarea noţiunii clasice a serviciului public a avut numeroase consecinţe: a marcat distincţia dintre public şi privat, a transformat imaginea statului care se legitimează mai ales prin prestaţiile pe care le asigură definirea sistemului de legitimare a agenţilor publici şi a sectorului public. După anii ’70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia şi a principiilor de organizare. Noul context a fost marcat de o critică ideologică (ineficacitatea gestiunii publice) şi de noi constrângeri (precum concurenţa accentuată), presiuni exterioare care puneau în discuţie regimul serviciului public şi generau insatisfacţii în rândul utilizatorilor. În aceste condiţii a avut loc un proces de adaptare care urmărea deopotrivă îmbunătăţirea sistemului de relaţii (furnizori, parteneri, clienţi sau utilizatori Asupra tipului de relaţii client –prestator a se vedea Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2004, p.172.) şi creşterea performanţelor serviciilor publice. În ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare importantă pentru guvernanţi, parteneri sociali şi organisme internaţionale. Această reformă este legată de redefinirea rolului statului în contextul mondializării şi liberalizării şi constituie un răspuns la criticile privind eficacitatea şi eficienţa serviciilor publice. În toate procesele de reformă a serviciilor publice regăsim într-o formă sau alta descentralizarea şi privatizarea. Astfel, a determina administraţia să fie mai orientată spre cetăţean a devenit aspectul central al schimbărilor produse şi, totodată, calea ce trebuia urmată pentru ca aceasta să fie pregnant orientată spre performanţă. Desigur, o astfel de orientare s-a axat în egală măsură prin creşterea gradului de receptivitate în sectorul public şi stabilirea unor standarde ale serviciilor publice, cu scopul transformării serviciilor din „bunuri recomandate“ în „bunuri experimentate“ şi apoi în „bunuri căutate“ Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2004, p. 29.. Serviciile publice trebuie să ofere o varietate largă de servicii către comunitate. Sunt necesare îmbunătăţiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea şi viteza de prestare a serviciilor sunt cruciale; politeţea şi eficienţa trebuie să fie simultane Serving the Country Better: A White Paper on Public Service, Dublin, Guvernul din Irlanda, 1985, p. 57 în [57:66], în Matei L., op.cit., p. 29.. Existenţa fiecărui individ este influenţată zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora afectând direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de colectivitate ca fiind de interes general şi a căror realizare nu este la îndemâna iniţiativei private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Din această perspectivă, statul este responsabil de conturarea cadrului care să asigure dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivităţilor locale, cele mai apropiate de fiecare individ. În construcţia administrativă statală, colectivităţile locale sunt cele care pot asigura cu adevărat libertatea indivizilor pentru că, aşa cum aprecia Alexis de Toqueville, „În comună rezidă forţa popoarelor libere. Instituţiile comunale sunt pentru libertate ceea ce şcolile primare sunt pentru ştiinţă; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă gustul vieţii paşnice şi o obişnuiesc să se deservească de ea”. În concluzie, aceste consideraţii rezultate dintr-o perspectivă generală de abordare ne-au determinat să apreciem următoarele: a) între serviciile publice gestionate de către autorităţile publice locale şi dezvoltarea locală există o relaţie de interdependenţă; b) investigarea ştiinţifică a mecanismelor prin care se exercită influenţa pe care o exercită fiecare dintre aceste servicii asupra nivelului de dezvoltare locală este nu doar utilă (deopotrivă sub aspect teoretic şi practic), ci, în vremea noastră, este considerată de către specialişti ca fiind o necesitate. În acest mod s-a conturat obiectul cercetării noastre: perspectivele dezvoltării serviciilor publice locale în vederea asigurării dezvoltării locale. Capitolul I. MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE: EVOLUŢII ŞI PARTICULARITĂŢI CONVERGENTE 1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND ABORDĂRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.1.1. NOŢIUNEA DE SERVICIU Sectorul serviciilor reprezintă 60-70% din producţie în ţările industrializate importante 70% în SUA, 65% în Franţa, 56% în Germania, 57% în Japonia. În SUA, aproximativ 75% din populaţia activă lucrează în domeniul serviciilor. Institutul McKinsey arată că în SUA serviciile reprezintă 40% din economia de piaţă şi 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% în export., dar este un sector relativ neglijat între indicatorii producţiei urmăriţi în mod obişnuit. Ponderea forţei de muncă în sectorul serviciilor oferă un ghid util al activităţii în acest sector Ghidul indicatorilor economici, traducere The Economist Newspaper Ltd., Ed. Teora, Bucureşti 2001, p. 59., fiind evidentă diversitatea şi dinamismul acestora, ca şi influenţa puternică asupra celorlalte sectoare economice. „Serviciile s-au bucurat de o mai mare atenţie din partea specialiştilor în a doua jumătate a secolului trecut, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar” Jean Fourastie (Le grand espoir du XX-ième siècle, Gallimard, Paris 1963) este considerat întemeietorul clasificării sectoriale a economiei. Potrivit teoriei sale, economia se împarte în trei sectoare: Sectorul primar cuprinde activităţile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activităţile forestiere şi după unele accepţiuni, industria extractivă), fiind un sector cu progres mediu. Sectorul secundar înglobează activităţile industriale prelucrătoare, fiind un sector cu progres tehnic rapid. Sectorul terţiar include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar şi secundar: transporturile şi telecomunicaţiile, comerţul, turismul, finanţele, învăţământul, administraţia de stat şi locală, cultura, ocrotirea sănătăţii, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc. Acest sector este format, în principal, din servicii, administraţie, bănci, comerţ, asigurări etc. Expansiunea, diversificarea şi ritmurile diferenţiate de evoluţie a serviciilor au făcut ca, în ultima vreme, să se utilizeze tot mai frecvent noţiunea de cuaternar pentru a desemna zona modernă a activităţilor economice din sectorul terţiar: cercetare, învăţământ, informatică, sănătate, cultură, educaţie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit în literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii faţă de om, fiind un simbol al erei post-industriale (Ioncică M. ş.a., Economia Serviciilor, Ed. Uranus, Bucureşti, 1997, p. 41)., în contextul unei cereri puternice de servicii corelată cu evoluţia societăţii în general şi cu ridicarea nivelului de trai în special. Etimologic, noţiunea de serviciu îşi are originea în cuvântul latin servitum, care are semnificaţia de sclav; de aici interpretarea „de a fi în serviciul cuiva”, „de a face un serviciu”, sau de „a pune în serviciu”, evocând ideea de „utilitate publică” sau „serviciu public” Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu 1999, p. 13.. Dicţionarul explicativ al limbii române Dicţionarul Explicativ al limbii române, Editura Academiei RSR, Bucureşti, Institutul de Lingvistică din Bucureşti, 1975, p. 854. reţine pentru termenul „serviciu” următoarele explicaţii: - acţiunea, faptul de a servi, muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva; - ocupaţie pe care o are cineva în calitate de angajat; îndeplinirea acestei îndatoriri; - subdiviziune în administraţia internă a unei instituţii, întreprinderi etc. cuprinzând mai multe secţii; - grup de obiective care alcătuiesc un tot cu destinaţie specială; - mulţime ordonată în timp a regimurilor succesive ale unui sistem tehnic. Din cele de mai sus, reţinem ideea de serviciu ca acţiune, faptul de a servi, muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva sau, altfel spus, serviciul „reprezintă rezultatul unor activităţi desfăşurate la interfaţa prestator-client sau al unor activităţi interne ale prestatorului, în scopul satisfacerii unor necesităţi ale clientului” Enătescu A.M, Enătescu M.A, Calitate. Terminologie comentată , Ed. Tehnică, Bucureşti 2000, p. 181, Baltă I., Robu T., Cerinţe privind calitatea serviciilor publice, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Bucureşti, 1999, p.17, Ghidul „Ce este managementul calităţii serviciilor?”, elaborat de Fundaţia Română pentru Promovarea Calităţii, p. 2., „activităţi de regulă, nemateriale şi care se consumă o dată cu producerea lor” Grigorescu M., Ştefan M., Dezvoltarea şi specializarea serviciilor, Ed.. Academiei Române, Bucureşti 1992.. Serviciul nu se confundă cu „prestarea serviciului”, care reprezintă un ansamblu de activităţi realizate de prestator ce sunt necesare furnizării unui serviciu şi nici cu „service-ul”, văzut ca „un ansamblu de servicii asigurate clienţilor unor produse, înainte, în timpul sau după vânzarea acestora” Ghidul „Ce este managementul calităţii serviciilor?”, elaborat de Fundaţia Română pentru Promovarea Calităţii, p. 2.. Termenului de „serviciu” îi sunt asociate, în literatura economică de specialitate, patru accepţiuni, şi anume Gershuny J., Miles I., Social Innovation and the Dision of Oxford University Labour, citat de Matei L., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 107-108 . : 1. service industry – se referă la întreprinderile a căror activitate nu poate fi stocabilă, intangibilă, activitate care transformă intrările în rezultate specifice, care nu iau formă obiectuală, separată de producătorul-prestator de servicii şi de consumatorul lor Dobrotă N., Economie politică, Ed. Economică, Bucureşti, 1997, p. 23.; 2. service products – se referă la rezultatul obţinut de industria serviciilor, dar şi de alte sectoare economice; 3. service occupations – are în vedere tipul muncii lucrătorilor din domeniul serviciilor, „funcţii”, „acţiuni” sau „munci” prestate în folosul cuiva, sau organisme sau subdiviziuni făcând parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic Le Petit Larousse, Paris, 1993, p. 934.; 4. service functions – priveşte activităţile de la nivelul economiei sau în afara acesteia. Aşadar, în sens economic, serviciile reprezintă orice funcţii sau sarcini prestate, pentru care există o cerere şi deci un preţ determinat pe piaţa corespunzătoare. Uneori sunt numite şi bunuri intangibile. Una dintre caracteristicile serviciilor este aceea că sunt în general consumate odată cu producţia lor. De obicei, acestea „sunt netransferabile, prevenindu-se astfel arbitrajul, în sensul că un serviciu nu poate fi cumpărat şi apoi revândut la un alt preţ” Dicţionar Macmillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, Bucureşti, 1999, p. 366.. Asocierea dintre servicii şi bunuri o regăsim şi în abordarea specifică prelucrării statistice. Astfel, serviciile se cuprind în bunurile produse, care se împart în mărfuri, pe de o parte, şi servicii pe de altă parte. În calculele macroeconomice, serviciile se defalchează în servicii de piaţă şi servicii care nu se realizează prin piaţă, şi anume dacă sunt prestate contra unei plăţi sau gratuite. Serviciile care nu se realizează prin piaţă „se evaluează la costurile ocazionale de producere a acestora” Maniu A.I. (coordonator), Dicţionar de statistică generală, Ed. Economică, Bucureşti 2003, p. 285.. Cu toate că definirea serviciilor face adesea apel la bunuri, între cei doi termeni există câteva deosebiri fundamentale. Astfel, dacă un bun poate fi deplasat în spaţiu, transportat şi stocat, serviciul nu poate fi nici transportat şi nici mutat. În timp ce în cazul serviciului producţia şi consumul au loc simultan, un bun se poate consuma şi în alt loc decât cel de producţie. Un bun poate fi atins, văzut, mirosit, pipăit, proprietăţi de care nu se bucură un serviciu deoarece este imaterial şi intangibil. Aceste caracteristici fac ca un bun să poată fi analizat înainte de a fi cumpărat şi revândut, în timp ce serviciul este inexistent înainte de cumpărare. La realizarea unui bun participă doar producătorul, cumpărătorul fiind puţin implicat, iar în cazul serviciului clientul participă la producţie. Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri şi servicii, majoritatea specialiştilor privesc serviciile ca un ansamblu de activităţi, beneficii sau utilităţi care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the American Marketing Association, 1960., aspect regăsit şi în proiectul de Constituţie a Uniunii Europene, cu unele precizări suplimentare. Astfel, în sensul art. III–30 din proiectul de Constituţie a Uniunii Europene, sunt considerate servicii, prestările furnizate în mod obişnuit în schimbul unei remuneraţii, în măsura în care nu sunt reglementate de dispoziţiile referitoare la libera circulaţie a mărfurilor, a capitalurilor şi a persoanelor. Specialiştii Proiect de tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2003. apreciază că serviciile cuprind în special: a) activităţi cu caracter industrial; b) activităţi cu caracter comercial; c) activităţi artizanale; d) activităţi prestate în cadrul profesiunilor liberale. Ţinând seama de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, activitate ce presupune o anumita specializare, având rezultate utile, imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Din definiţiile prezentate mai sus, se desprind următoarele concluzii: - serviciul poate fi văzut ca o activitate, ca un proces sau ca un act care se răsfrânge asupra unei persoane, a unui bun sau a unei informaţii; - realizarea serviciului presupune o relaţie directă între furnizor şi consumator, consumatorul participând direct la prestaţie; - un serviciu presupune în general o remuneraţie; - serviciul vizează satisfacerea unei necesităţi a clientului (consumatorului); - prin serviciu se realizează „o transformare a stării iniţiale din lumea materială” Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. AllBeck, Bucureşti 2003, p. 65.. Din compararea serviciilor şi a bunurilor au rezultat următoarele caracteristici specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea, standardizarea şi absenţa proprietăţii. a. Un serviciu este intangibil (imaterial). Această caracteristică a serviciilor exprimă faptul că „acestea nu pot fi văzute, prestate, simţite, auzite sau mirosite înainte de a fi cumpărate” Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediţia a III-a, Ed. Teora, Bucureşti, 2003, p. 636, în Matei L., op. cit. 2004.. Aşa cum am văzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activităţi, procese sau acte, astfel că un clientul nu are o reprezentare mentală a serviciului. El se bazează îndeosebi pe ceea ce afirmă sau promite prestatorul şi pe ideea pe care şi-o face despre servicii. Prestatorul nu poate determina exact cum va percepe şi evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o noţiune cheie, iar prestatorul va trebui să conceapă adecvat serviciul (calitatea proceselor) şi să exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului). După cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, măsurat, testat, verificat înainte de vânzare. Se spune de asemenea, că serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu se pot convinge de calitatea acestuia înainte de vânzare, respectiv cumpărare. b. Un serviciu este eterogen sau variabil. Această caracteristică este determinată de faptul că performanţa unui serviciu diferă de la un agent prestator la altul, îndeosebi pentru serviciile ce se bazează în mare parte pe intervenţia omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puţine elemente înainte de a cumpăra pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru prestator să furnizeze un serviciu omogen în timp şi spaţiu, să asigure continuitatea în furnizare in ceea ce priveşte persoanele care sunt în contact direct cu clientul şi să ofere un serviciu ce corespunde în totalitate ofertei iniţiale. Cu cât serviciul este oferit în locuri sau prin intermediul unor agenţi diferiţi, cu atât serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor şi cu atât riscul de non-conformitate este mai mare. Aşadar, variabilitatea serviciilor reprezintă „imposibilitatea repetării acestora în mod identic, de la o prestaţie la alta, ele depinzând de factorul uman prestator şi de variabilele timp şi spaţiu” Olteanu V., Cetina I., Marketingul serviciilor, Ed. Expert, Bucureşti 1994, p. 31.. c. Un serviciu este standardizat. În literatura de specialitate se apreciază că „standardizarea prestării serviciilor nu poate fi asigurată întâlnind situaţia personalizării serviciilor Surprenant C. F., Solomon M.R., Predictability and Personalization în the Service Encounter, Journal of Marketing, April 1987, p. 86, aspect ce impune „realizarea controlului calităţii serviciului prin selectarea şi pregătirea personalului prestator, elaborarea cartei serviciului, măsurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale” Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti 2000, p. 95.. Pentru a elimina divergenţele dintre prestatorii de servicii şi clienţii lor datorate variabilităţii, s-au generalizat încercările de normalizare prin introducerea cartelor contractuale de calitate a serviciilor. d. Un serviciu este inseparabil. Mulţi autori consideră această caracteristică drept definitorie şi o înţeleg ca fiind determinată de faptul că un serviciu este vândut şi consumat simultan. Aşadar, nu există noţiunea de rebut, de returnare, în domeniul serviciilor, iar clientul este în contact cu prestatorul în timpul producţiei/livrării serviciului. Primul efect important al acestui aspect este acela că un client poate observa tot ce se petrece în timpul actului de prestare, astfel că satisfacţia clienţilor este nu numai cea mai bună operaţie de măsurare a calităţii serviciilor, dar şi cel mai bun diagnostic pentru furnizor. Al doilea efect important este acela că un client joacă un rol foarte activ în prestarea serviciilor. e. Absenţa proprietăţii Această caracteristică decurge din faptul că un client al unui serviciu „îşi satisface o anumită nevoie, fără însă a se realiza un transfer de proprietate între furnizorul serviciului şi el, spre deosebire de situaţia ce apare în situaţia cumpărării unui bun tangibil” Cosmescu I., Ilie L., op. cit. p. 31-33.. TIPOLOGIA SERVICIILOR În literatura de specialitate, regăsim o serie de modalităţi de ordonare a serviciilor publice în funcţie de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea producerii şi consumului etc. Astfel, în funcţie de natura relaţiilor de piaţă, distingem două mari categorii: A. Serviciile comerciale (market). Sunt acele activităţi care pot face obiectul vânzării-cumpărării pe piaţă şi care sunt produse de unităţi ale căror venituri provin în cea mai mare parte din vânzarea producţiei proprii de servicii, indiferent de denumirea preţurilor practicate (preţ de vânzare, tarif); B. Serviciile necomerciale sau nedestinate pieţei (non-market). Sunt distribuite prin mecanisme din afara pieţei şi sunt considerate drept servicii rezistente la comparare. Cauzele acestui fapt pot fi identificate în: • problemele conceptuale (spre exemplu preţul acestora nu poate fi definit); • organizarea instituţională în legătură cu prestarea acestor servicii. În categoria serviciilor non-market intră „serviciile colective furnizate populaţiei sau unor grupe particulare de gospodării cu titlu gratuit sau cvasigratuit de către administraţia publică şi instituţiile nonprofit, cum sunt serviciile de sănătate, învăţământ, asistenţă socială şi consumul colectiv guvernamental” Maniu A. I. (coordonator), op. cit., p. 336, Ioncică M., op. cit, p. 80-81.. O altă taxonomie a serviciilor este în funcţie de beneficiarul lor şi arată astfel: - servicii intermediare – sunt în general servicii care susţin producţia de bunuri şi nu pot fi excluse din acest proces, de exemplu: stocarea, depozitarea, transportul. Aceste servicii afectează bunuri; - servicii finale – sunt destinate consumului direct al populaţiei. Aceste servicii „afectează persoanele” Hill T.P., On Goods and Services, The Rewiew of Income and Wealth, 1977, p. 27.. În funcţie de localizarea geografică, serviciile pot fi: - servicii interne – serviciile furnizate pe teritoriul unui stat; - servicii externe – serviciile a căror furnizare se prelungeşte în afara graniţelor. Funcţiile economice îndeplinite pot reprezenta un criteriu de clasificare, în funcţie de care specialiştii Singelmann, The sectorial Transformation of the Labour Force în Industrialized Countries, University of Texas, Austin, 1994, p. 21. identifică: - servicii de distribuţie – comunicaţii, transport, comerţ etc.; - servicii de producţie – asigurări, finanţe, contabilitate, cercetare-dezvoltare etc.; - servicii sociale – apărare, justiţie, educaţie, sănătate etc.; - servicii personale – asistenţa personală, servicii hoteliere etc. În anul 1948, a fost elaborată, sub îndrumarea O.N.U., Clasificarea Internaţională Tip Industrii a activităţilor economice (CITI). Aceasta este de tip piramidal şi este structurată pe patru niveluri simbolizate cu litere şi numere, pe categorii, diviziuni, grupe şi clase. Potrivit acestei clasificări, serviciile sunt grupate în următoarele „categorii” Grigorescu C., Mihai Şt., Dezvoltarea şi specializarea serviciilor, Ed. Academiei Române, Bucureşti 1992, p. 10-12.: G. Comerţ cu ridicata şi cu amănuntul, reparaţii de autovehicule, motociclete şi bunuri personale casnice; H. Hoteluri şi restaurante; I. Transporturi, depozitare şi comunicaţii; J. Activităţi de intermediere financiară; K. Activităţi imobiliare, de închiriere şi de servicii pentru întreprinderi; L. Administraţie publică şi apărare; asigurările sociale obligatorii; M. Învăţământ; N. Sănătate şi asistenţă socială; O. Alte activităţi colective, sociale şi personale; P. Gospodării care folosesc personal casnic; Q. Organizaţii extrateritoriale. Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfăcute, se pot identifica: - servicii publice; - servicii private. În cazul serviciilor private se are în vedere satisfacerea unor nevoi particulare, individuale, specifice fiecărui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii plătesc un preţ, rezultat al mecanismelor pieţei de cerere şi ofertă. Serviciile publice vizează satisfacerea unor interese generale ale membrilor unei colectivităţi, interese a căror întindere este determinată de puterea politică. „Accesul la astfel de servicii se realizează – în general – gratuit, finanţarea acestora provenind din resurse bugetare” Pentru unele servicii publice cum sunt cele de transport în comun, furnizarea de apă, furnizare a energiei electrice şi termice etc. beneficiarii plătesc prestarea serviciului.. Distincţia dintre serviciile publice şi cele private are în vedere şi modalităţile de organizare şi funcţionare. Astfel, autorizarea înfiinţării unui serviciu public se realizează de către o autoritate publică. În cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieţei, înfiinţarea lor reprezintă un drept al organizaţiilor private. În ceea ce priveşte prestarea efectivă, serviciile private sunt furnizate de organisme private, iar cele publice îndeosebi de autorităţi, instituţii şi întreprinderi publice, însă de la sfârşitul anilor '40, sectorul privat joacă un rol din ce în ce mai important în furnizarea serviciilor publice, datorită imposibilităţii statului şi colectivităţilor locale de a face faţă cererii crescânde de astfel de servicii. În cele ce urmează vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice, scopul fiind acela de a observa evoluţia acestora, principiile şi regulile de funcţionare. Un interes deosebit vom acorda serviciilor publice locale din România. 1.1.2. CONSTRUIREA NOŢIUNII DE SERVICIU PUBLIC Pentru satisfacerea cerinţelor membrilor unei colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate etc.), sunt înfiinţate anumite „organisme sociale, care poartă denumirea de servicii publice” Alexandru I. şi colectivul, Drept administrativ, Ed. Economică, Bucureşti 2003, p. 108.. Termenul de serviciu public „este utilizat atât în sens organizatoric, de organism social, cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism” În acest sens Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996; Negoiţă Al., Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996.. Definirea serviciului public obligă la distingerea celor două sensuri ale acestuia: • primul sens este cel organic, ce desemnează realizatorul activităţii de interes public, un organism, o persoană juridică, publică sau privată; • al doilea sens, este cel material, prin care este desemnată activitatea desfăşurată de realizatorul acesteia Matei L., op.cit., p. 31. În definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfârşitul secolului XX – definiţia clasică, formulată îndeosebi de teoreticienii francezi, specialişti în drept public, a căror concepţie a fost preluată în majoritatea ţărilor europene, perioada interbelică, în care regăsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor români şi perioada actuală, care, pe lângă abordarea juridică aduce noi tendinţe, înglobând puncte de vedere economice, sociale, manageriale şi ale utilizatorilor în definirea serviciului public. Această ultimă etapă este puternic influenţată de «criza serviciului public» şi de evoluţiile de la nivelul Uniunii Europene. În ceea ce priveşte ţările cu sistem de drept anglo-american, „noţiunea de serviciu public a fost aproape inexistentă” În limba engleză, serviciul public are trei accepţiuni: - funcţie publică („… it was the Progressives who based tha public service on the bedrock of merit selection, tenure and position classification. And it was their faitd în the possibility of good government that attracted thousands of highly talented, public spirited citizens into careers în governement” – Dilulio J. (editor), Deregulating the Public Service. Can Government Be Improved?, Washington DC., Tha Brookings Institution, 1994; - ansamblul serviciilor de bază (As the UN points out, some very poor countries have done well în health and education. The characteristic they share is governments, national and local, that direct their spending to make sure that the poor – especially women – have acces to public services, The Economist, 19 august 1995, p.14); - poate avea o conotaţie etică (… free institutions, public service and active civic spirit deployed to social ends are the lifeblood of the properly-ordered commonwealth, the fundamental preconditions for peace, harmony and material progress, The Economist, 14 ianuarie 1995, p. 87);, îndeosebi „datorită viziunii diferite asupra rolului statului” În ceea ce priveste disticţia stat intenvenţionist sau non-intervenţionist, Hegel este cel mai des citat – Garham N., Universal service, Objectives and Practice în International Comparison, 14 noiembrie 1988, Bonn, p. 14. şi asupra modului în care acesta satisface interesul general. În ţările cu sistem de drept romano-germanic, „dualismul persoană publică-interes general a dominat multă vreme” „În vechiul regim … nu exista nici un oraş, comună, sat sau cătun, spital, fabrică sau colegiu care să fi avut propria-i voinţă în ceea ce făceau sau să-şi administreze liber propriile bunuri. Atunci, ca şi acum, administraţia exercita o puternică tutelă” – A. de Toqueville, L'Ancien Regim et la Revolution, p.79-80, citat de Ch. Millon-Delson, L'Etat subsidiaire, Paris, P.U.F., 1992, p. 65-66., la realizarea interesului general nefiind implicate decât persoane publice „Legitimitatea este întotdeauna de partea administraţiei …” – Crozier M., Ou va l'administration française?, Paris, Ed. d'Organisation, 1974, p. 23.. În sistemul francez, noţiunea de serviciu public se conturează pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima dată răspunderea statului pentru prejudicii cauzate şi se stabileşte competenţa sa în astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoaşterea posibilităţii de a pune în discuţie responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activităţi, ca şi necesitatea de a delimita regimul acestei responsabilităţi de cea din dreptul privat. În plus, această decizie stabileşte o definiţie pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizată de către administraţie sau sub controlul acesteia. Decizia Blanco Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, în vârstă de 5 ani şi jumătate, mergea pe un drum public, în faţa unui depozit de tutun, exploatat în regie de către Stat, fiind lovită de un vagon împins din interior, fapt ce i-a provocat răni puternice. Tatăl său, Jean Blanco, a chemat în faţa tribunalului civil din Bordeaux muncitorii Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum şi Statul, reprezentat de prefect, considerând acest accident imputabil muncitorilor şi Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajaţii săi. consacră astfel responsabilitatea statului, punând capăt unei lungi tradiţii de neresponsabilitate, excepţie făcând responsabilitatea contractuală stabilită prin Legea din 28 luna a cincia, anul VIII, în domeniul lucrărilor publice. De asemenea, se supune această responsabilitate unui regim specific, considerându-se că responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supusă principiilor stabilite în Codul Civil pentru raporturile dintre particulari. Deşi a trecut neobservată timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ către serviciul public în locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de Şcoala serviciului public, care i-a acordat un loc central în explicarea ştiinţifică a dreptului administrativ. Principalii reprezentanţi ai acestei şcoli, Duguit, Jeze, Bonnard şi Roland considerau serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o realizeze în interesul celor guvernaţi Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.” sau “statul reprezintă un ansamblu de servicii publice Bonnard în A. de Laubadere, J.C. Venezia şi Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42.”, „domeniul public este un serviciu public”, „o lucrare publică este un serviciu public” Jeze şi Capitant în A. de Laubadere, J.C. Venezia şi Y. Gaudement, op. cit., p. 43.. Duguit aprecia că „într-un serviciu public sunt înglobate trei elemente: o misiune considerată ca obligatorie pentru stat, un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune, bunuri şi fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni” Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416., iar Jeze susţinea că „serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernanţii unei anumite ţări, la un moment dat, au decis să le satisfacă prin intermediul unui serviciu public” Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991, p. 179.. Astfel, în concepţia şcolii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, teză care a dominat doctrina şi jurisprudenţa până în anii ’50, fiind aspru criticată îndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noţiunii de putere publică Un astfel de critic a fost M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927.. Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotărâri ale Consiliului de Stat şi ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate în teoria lui L. Rolland Matei L., op.cit., p. 36.: - egalitatea de tratament a utilizatorilor; - continuitatea Prin decizia Heyries, Consiliul de Stat a admis că în perioade de criză (de exemplu, în caz de război), puterea publică dispune de o forţă specială pentru a putea asigura continuitatea serviciilor publice. De altfel, art. 16 al Constituţiei din 1958 se bazează pe această teorie a circumstanţelor excepţionale. Printr-un decret din 10 septembrie 1914, Guvernul a suspendat aplicarea pentru funcţionarii civili ai statului, a art. 65 din Legea din 22 aprilie 1905 care solicita comunicarea elementelor din dosarul personal. serviciului, recunoscută ca având valoare constituţională prin Decizia Consiliului Constituţional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 Decizia Consiliului Constituţional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispoziţiilor Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio şi televiziune în cazul încetării activităţii.; - mutabilitatea Prin decizia Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen din 1874, Consiliul de Stat a făcut un prim pas către admiterea mutabilităţii contractelor administrative. Comuna Deville-les-Rouen acordase în 1874 către Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen, privilegiul exclusiv de iluminat cu gaz. Odată cu dezvoltarea iluminatului electric, comuna a încercat să convingă compania să asigure acest tip de iluminat, fiind refuzată, astfel că s-a îndreptat către o companie de electricitate. Compania de gaz însă, a solicitat despăgubiri pentru acordarea noului privilegiu, cu încălcarea monopolului de care dispunea. Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre compania de gaz şi comună, încheiat într-un moment în care alte comune dispuneau de iluminat electric, ca recunoscând monopolul iluminatului, indiferent prin ce mijloace, dar considera că, comuna avea dreptul să asigure acest serviciu prin intermediul electricităţii, înţelegând prin aceasta, cedarea către un terţ, în cazul în care compania de gaz refuza. Consiliul de Stat a admis, de asemenea, modificarea unilaterală a contractului de către administraţie, aspect ce reiese şi din decizia Compagnie generale française des tramways (21 martie 1910). Cu acest prilej, s-a admis că administraţia are dreptul să impună concesionarului sporirea numărului de tramvaie faţă de cel prevăzut în caietul de sarcini, pentru a asigura, în interes public, funcţionarea normală a serviciului. sau adaptabilitatea serviciului public. O altă decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noţiunii de serviciu public industrial şi comercial Prin decizia Societe commerciale de l’Ouest africain, Tribunalul de conflicte a admis existenţa serviciilor publice ce funcţionează în aceleaşi condiţii ca şi întreprinderile private, apărând noţiunea de serviciu public industrial şi comercial. Societe commerciale de l’Ouest africain era proprietara unei maşini care a fost grav avariată într-un accident survenit pe bacul Eloka, care asigura serviciul de legătură într-o lagună de pe litoralul Coastei de Fildeş, bac exploatat direct de colonie. Tribunalul de conflicete a trebuit să se pronunţe asupra problemei privind considerarea serviciilor asigurate de către administraţie ca funcţionând în aceleaşi condiţii ca şi o întreprindere privată. Era deja admis că pentru anumite operaţiuni izolate, administraţia poate fi privită ca un simplu particular fără a uza de prerogative de putere publică. Prin această decizie, s-au stabilitt şi criterii pentru a identifica un serviciu industrial şi comercial, cum ar fi obiectul de activitate, originea resurselor sau modalităţile de funcţionare. şi astfel, se justifică extensia noţiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului. Dacă Tribunalul de conflicte şi Consiliul de Stat au avut un rol major în definirea serviciului public, jurisprudenţa a fost cea care a conturat „elementele specifice unui serviciu public” Asupra acestor elemente a se vedea şi Vasile A., Prestarea serviciilor publice prin agenţi privaţi, Ed. AllBeck, Bucureşti 2003, p. 13-14.: - elementul organic, conduce la definiţia organică a serviciului public – ansamblu de agenţi şi mijloace pe care o persoană publică le foloseşte pentru un scop bine definit; - elementul material – în sens material sau funcţional, serviciul public reprezintă o activitate de interes general asigurată de administraţia publică; - elementul juridic – serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezintă un serviciu public dacă este supusă regimului juridic de serviciu public. Grupând cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurată de către o persoană publică prin proceduri derogatorii de la dreptul comun. Aşa cum am precizat, în vocabularul anglo-american, „noţiunea de serviciu public era aproape necunoscută” În lucrările de referinţă nu era precizată nici o definiţie, după cum se menţionează în The Oxford Companion to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980 sau în The Concise Oxford Dictionary of Law, Oxford, Oxford University Press, 1983., deoarece, mai ales în cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul său concurenţial şi prin primordialitatea iniţiativei private, astfel că intervenţia instituţiilor publice în realizarea de servicii era limitată. Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, „utilităţile publice” „Public utility” sunt greu de definit, înţelegând “o societate care, prin natura activităţilor sale, îndeplineşte condiţiile unui monopol natural” - S.H. Gifis, Barron's Law Dictionary, New Zork, 1984. După un alt autor, „expresia se referă la un grup de întreprinderi supuse unei reglementări minuţioase a tarifelor şi serviciilor, la nivel local, federal sau etatic” – Ch.F. Philipps, The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities Reports, 1993, p. 4. Acelaşi autor precizează că în Statele Unite, „public utilities” reprezintă 7.5% din venitul naţional în 1990, fiind încadrate 5.8 milioane de persoane, adică 5.3% din persoanele active. , au fost reglementate, statul îndeplinindu-şi „funcţia de reglare a pieţei” “Principala funcţie a reglementării este de a se substitui carenţelor de funcţionare normală a pieţei. În cea mai mare parte este vorba de motive negative (controlul şi limitarea exceselor: gaz, electricitate, căi ferate) sau de absenţa întreprinderilor private (apă)” – J.P. Simon, L'esprit des regles, reseaux et reglementation aux Etats-Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991, p. 25.. Astfel, „Commerce Clause” Art. 1, Secţiunea 8, al.3 al Constituţiei americane, prevede: „Congresul are autoritatea pentru a reglementa comerţul cu alte naţiuni, între statele federale şi cu triburile indiene”. şi „public interest” au permis asigurarea reglementărilor pentru „public utilities”. Totuşi, în doctrină, conceptul de „public interest” nu şi-a găsit dezvoltarea, fenomen accentuat de „tendinţa de dereglementare şi de apariţie a curentului doctrinal de analiză economică a dreptului” Teoria interesului public a fost criticată de reprezentanţii acestui curent – R. A.Posner, considera că această teorie presupune: 1) pieţele sunt extrem de fragile şi susceptibile de ineficacitate dacă sunt lăsate să funcţioneze singure; 2) reglementarea nu presupune costuri; - în Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management science, n. 5, 1974, p. 336.. În faţa unor astfel de fenomene, s-a recurs la noţiunea de serviciu universal. Ţările din sudul Europei – Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg şi Grecia au o concepţie asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic în numele interesului general, în timp ce alte ţări nu conferă serviciului public un statut special. Această deosebire este legată de diferenţierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activităţi de ordin economic asumate de către stat şi colectivităţile locale în numele interesului general şi finanţate din surse publice. Toate aceste aspecte relevă faptul că recunoaşterea şi definirea serviciului public reprezintă un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru că îi defineşte domeniile de competenţă. Începutul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor în reţea – căile ferate, telefonul, electricitatea, reţele a căror eficacitate era legată de accesul cât mai multor utilizatori, dar investiţiile în aceste domenii nu puteau fi suportate de către întreprinderi private, astfel că s-a justificat intervenţia statului în numele serviciului de interes general. 1.1.3. SERVICIUL PUBLIC ÎN TEORIA INTERBELICĂ Conţinutul definiţiei clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condiţiile impuse de practica administraţiei publice, respectiv: delimitarea părţilor „interes general“/„interes particular“, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor administraţi, şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţi în favoarea prestatorului şi, ultima condiţie, „controlul administraţiei“ asupra activităţii de prestări servicii publice Matei L., op. cit., p. 33.. Literatura de specialitate din perioada interbelică fundamenta noţiunea de serviciu public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul public fiind „mijlocul prin care administraţia îşi exercita activitatea” Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ED. Nemira, Bucureşti 1996, p. 61., susţinându-se în continuare ideea de serviciu public ca fundament al acţiunilor publice. Astfel, Anibal Teodorescu susţine că „funcţia executivă a statului se exercită prin servicii publice, acestea fiind înfiinţate şi organizate de către stat sau subîmpărţirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive.” Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu”, Bucureşti, 1929, p. 256. În literatura de specialitate interbelică din România, termenul de serviciu public a fost definit în mai multe moduri ca „activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu” Tarangul E.D., Tratat de Drept administrativ român, Cernăuţi, Ed. Glasul Bucovinei, 1944, p. 124., sau ca „un organism administrativ, creat de stat judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea sa-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă” Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV-a, Mârvan, Bucureşti, 1934, p. 123.. Aşadar, aceste teorii se înscriu în linia formulată de şcoala clasică franceză, subliniind ideea de serviciu ca activitate şi organism, creat de puterea publică în numele interesului general. În opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie că este al statului, al judeţului sau al comunei, are următoarele trăsături: - nevoile publice ale statului, judeţului sau comunei sunt satisfăcute din bugetele acestor instituţii; - gestiunea financiară a acestor servicii publice e supusă legii contabilităţii generale a statului; - actele juridice îndeplinite de agenţii serviciului sunt acte administrative; - agenţii sau funcţionarii serviciului sunt supuşi ierarhiei administrative, adică au un singur şef pentru activitatea serviciului; - când un serviciu public face o lucrare, de pildă o construcţie, o şosea, această lucrare este supusă condiţiilor generale de întreprindere şi lucrări publice; - serviciul, pentru lucrările pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauză de utilitate publică; - un serviciu public trebuie să aibă o funcţionare regulată şi continuă, atât timp cât el există; - specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general; - în general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunzând fiecare unei ramuri de activitate: operaţiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc. Aşadar, se observă ca serviciile publice erau înfiinţate şi furnizate doar de către agenţi publici, aspect care nu corespundea în totalitate cu dinamica socială şi cu creşterea solicitărilor de servicii, în contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerinţe, astfel că au apărut mutaţii majore în furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestării acestora de către agenţi privaţi care dispun de prerogative de putere publică, sub controlul administraţiei. 1.1.4. TENDINŢE ACTUALE ÎN DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE Existenţa simultană a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de către jurisprudenţa franceză, reprezintă un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt satisfăcute pentru că o autoritate publică decide acest fapt, dar încredinţează acest lucru unei persoane private. Atunci când anumiţi agenţi publici gestionează o activitate industrială şi comercială identică unui serviciu privat, apare o disociere între elementul material şi cel organic. Diferenţierea apare frecvent şi între primele două elemente şi cel de al treilea. În cazul acestor ipoteze, se apreciază că activităţile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat. Această disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc „criza serviciului public” Forges J.M., op. cit., p. 181.. Acest fenomen a apărut datorită dezvoltării serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odată cu dezvoltarea de către administraţie a unor activităţi considerate ca relevante pentru iniţiativa privată, în acelaşi timp cu încredinţarea unor activităţi organismelor private. În faţa unor astfel de transformări ale conţinutului serviciului public, încercarea de a identifica o definiţie actuală devine din ce în ce mai complicată, „este din ce în ce mai dificil să spunem unde începe şi unde se opreşte noţiunea de serviciu public, pentru că orice activitate de interes general, chiar încredinţată particularilor, poate fi un serviciu public când administraţia exercită un control” Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1982, p. 137.. Astăzi, formele prin care se realizează concret voinţa autorităţii publice de a asigura un serviciu public, sunt extrem de variate. Când se afirmă că o activitate reprezintă un serviciu public, se pot analiza puţine elemente de identificare în comparaţie cu doctrina clasică, şi anume satisfacerea unui interes general şi autorizarea serviciului de către o autoritate publică ce îl pune în aplicare direct sau indirect. Aşadar, este vorba de o formă de acţiune administrativă prin care o entitate publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general. În acest context, serviciul public poate fi definit de o manieră foarte simplă ca fiind „forma acţiunii administrative, prin care o persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general” Rivero J., Droit administratif, Dalloz, Paris, 1987, p. 535.. Totuşi, se pot stabili câteva criterii care permit identificarea serviciilor publice industriale şi comerciale prin prisma autorizării lor de către o persoană publică şi a interesului general. Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy C.E., 28 juin 1963, Sieur Narcy, (Rec., p. 401), (Section. – Req. n° 43834. – M. M. Groux, rapp.; Kahn, c. dug. ; Me Chareyre, av.)., a precizat patru caracteristici ale serviciului public, fără însă a clarifica dacă acestea trebuie îndeplinite simultan, sau unele pot lipsi: - un serviciu public îndeplineşte o misiune de interes general; - administraţia publica deţine un drept de supraveghere asupra modalităţilor de îndeplinire a acestei misiuni de interes general; - organismul însărcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de putere publică; - administraţia dispune de o putere de tutelă care se exercită prin numirea membrilor în consiliul de conducere. Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie să fie legat direct sau printr-o formă de control de o persoană publică, ce îşi asumă responsabilitatea pentru acesta în faţa opiniei publice. Dacă este vorba de o legătură directă, serviciul este asigurat chiar de către persoana publică. În acest caz, toate activităţile persoanelor publice sunt susceptibile a fi considerate servicii publice. În cazul unei legături indirecte şi al activităţii realizate de către un agent privat, trebuie identificată o legătură cu o persoană publică, fie la nivelul capitalului, fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost încredinţată activitatea. Aşadar, în contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar să se urmărească următoarele aspecte: - dacă a fost creat de o persoană publică; - dacă activitatea este de interes general; - în ce măsură conducătorii săi sunt desemnaţi sau agreaţi de către autoritatea publică; - dacă există un control din partea administraţiei; - dacă există prerogative de putere publică. Nu este necesar ca toţi aceşti indicatori să fie favorabili, este suficientă o majoritate pentru a stabili dacă o activitate reprezintă un serviciu public. Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat că asistăm la o reducere a numărului de elemente care definesc serviciul public, în paralel cu evoluţii complexe ale acestora, influenţate de progresul tehnic, utilizatori, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor standarde de calitate. În acest context, sensul noţiunii de serviciu public s-a îmbogăţit cu noi valenţe, vorbindu-se de „serviciu de interes general, serviciu de interes economic general sau serviciu universal” Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal officiel des Communautes europeennes N. 281/3: 1) serviciu de interes general – reprezintă activităţile de serviciu, de piaţă sau non-piaţă, considerate de interes general de către autorităţile publice şi supuse, din acest motiv, obligaţiilor specifice serviciului public; 2) serviciu de interes economic general – reprezintă activităţile de serviciu, de piaţă, care îndeplinesc misiuni de interes general, supuse obligaţiilor specifice de serviciu public. Este vorba în primul rând de reţelele de transport, energie şi comunicaţii; 3) serviciu universal – termenul a fost dezvoltat de instituţiile comunitare şi defineşte un ansamblu de exigenţe de interes general faţă de care trebuie să se supună toate activităţile de telecomunicaţii sau poştă. Aceste obligaţii vizează asigurarea accesului tuturor la anumite prestaţii esenţiale, de calitate şi la un preţ suportabil.. Aceste influenţe ca şi diluţia dintre public şi privat „fac din ce în ce mai dificilă delimitarea strictă a serviciilor publice” Chevallier J., în lucrarea Le service publique. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 35, apreciază că serviciul public nu mai prezintă acelaşi interes, noţiunea fiind greu de înţeles, fiind copleşită de semnificaţiile multiple care se suprapun, se încrucişează sau fac trimitere unele la altele. Asupra diferenţei public-privat a se vedea şi Matei L., op. cit., cap. IV.. 1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE În literatura de specialitate „o primă distincţie se realizează între” Alexandru I. şi colectivul, op. cit., p. 108.: • serviciu public de legiferare; • serviciu public judiciar; • serviciile publice administrative. Serviciul public de legiferare este realizat de către Parlament şi constă în adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementează raporturile sociale, la nivelul întregii ţări. Serviciul public judiciar este realizat de către instanţele judecătoreşti ce au ca scop soluţionarea conflictelor juridice şi sancţionarea celor care încalcă legea. Serviciile publice administrative asigură executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională şi asigură desfăşurarea activităţilor pentru toate domeniile. După modul de finanţare a serviciilor publice, acestea pot fi: - servicii publice finanţate de la bugetul public; - servicii publice finanţate din surse extrabugetare; - servicii publice finanţate din combinaţii bugetare şi extrabugetare; - servicii publice finanţate din activitatea proprie. O distincţie se poate realiza între serviciul public şi serviciul de utilitate publică, distincţie care constă în faptul că primul este realizat de o organizaţie statală, iar cel de al doilea de o organizaţie nestatală (asociaţii, fundaţii) Asupra acestei distincţii – Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 38.. Alte criterii menţionate în literatura de specialitate sunt: 1) După nivelul de realizare Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 91./gradul de extensie Iorgovan A., op. cit., p. 70.: - servicii publice naţionale ce sunt organizate pentru întreaga ţară; - servicii publice locale care sunt create la nivel local în vederea satisfacerii cerinţelor colectivităţii din respectiva unitate administrativ teritorială; 2) După modul de cooperare la satisfacerea interesului public Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de drept administrativ, Ed. Cerna, Bucureşti, 1994, p. 299.: - servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate alte persoane din rândul clienţilor şi care au ca scop satisfacerea directă şi individuală a particularilor; - servicii publice la realizarea cărora participă în mod indirect şi alte persoane. Aici clientul este utilizator şi nu beneficiar de exemplu, întreţinerea reţelei de drumuri; - servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din afară, de exemplu, apărarea naţională. 3) După forma de proprietate: - servicii publice monopolizate, oferite doar de instituţiile administrative care deţin şi monopolul asupra activităţilor respective; - servicii publice pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoanele particulare autorizate; - servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autorităţi a administraţiei publice. 4) După modul de organizare: - autorităţi administrative (ministere, departamente, direcţii, oficii, serviciile din primării şi consiliile judeţene); - instituţii publice (şcoli, universităţi); - regii autonome de interes public; - asociaţii şi fundaţii. 5) După importanţa socială Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 12.: - servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuţie energică); - servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracţii, centre de informare). 1.2. ABORDĂRI ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.2.1. ABORDAREA JURIDICĂ A SERVICIULUI PUBLIC După cum am văzut, apariţia şi evoluţia noţiunii de serviciu public au fost puternic influenţate de ştiinţele juridice, îndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. În opinia teoreticienilor dreptului administrativ, aşa cum am precizat anterior, serviciul public reprezintă un serviciu organizat de către puterea publică, în interes general, supus, total sau parţial, unui regim de drept public şi care poate fi vândut sau nu. Juriştii utilizează distincţia dintre serviciile publice cu caracter administrativ şi serviciile publice cu caracter industrial şi comercial. Această diferenţiere are la bază modul de finanţare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, preţul pentru serviciile publice cu caracter industrial şi comercial), dar este integrată şi o altă nuanţă, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public decât cele cu caracter comercial şi industrial. Aşadar, elementul central al abordării juridice a serviciului public este reprezentat de interesul public Asupra acestei noţiuni a se vedea şi Vasile A., op. cit., p. 44-46., binele public, interesul general, văzut ca „nevoia socială specifică unei comunităţi pe care trebuie să o satisfacă administraţia publică sau ca orice necesitate socială, caracterizată ca atare de către puterea politică şi legiferată, care impune administraţiei publice activitatea specifică de organizare, funcţionare şi realizare a serviciilor publice aferente” Parlagi A., Dicţionar de administraţie publică, Ed. Economică, Bucureşti 2004, p. 128.. Conţinutul şi sfera de întindere a interesului public sunt determinate de puterea politică, existând diferenţieri în funcţie de perioadele istorice ale societăţii, formele sociale etc. Astfel, activităţile unor întreprinderi care nu concură la realizarea unui interes general, nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordării juridice. Pe de altă parte, evoluţia tehnologică a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes general, transportul pe calea ferată, televiziunea etc. În ceea ce priveşte colectivităţile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le conferă dreptul ca, prin intermediul autorităţilor publice locale direct desemnate, să-şi stabilească sfera şi întinderea interesului general, statul păstrându-şi doar un drept de control asupra acestora. Al doilea element care contribuie la definirea serviciului public în doctrina juridică îl reprezintă autoritatea publică însărcinată cu asigurarea acestuia, existând situaţia organizării serviciului de către autoritatea publică, stabilirii regulilor de funcţionare de către autoritate şi situaţia prestării efective de către autoritate. Puterea publică este văzută ca „ansamblul de prerogative atribuite administraţiei publice pentru a promova interesul general ori de câte ori vine în contradicţie cu interesul particular. Puterea publică poate fi definită şi ca un concept complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voinţa de a conduce a unui grup şi autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, sau alte condiţii; competenţa, adică aptitudinea de a lua decizii juste pentru întreaga comunitate; existenţa coeziunii şi absenţa constrângerii” Parlagi A., op. cit., p.190, Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, p. 58.. Puterea politică Etioni A., The Active Society, The Free Press, New York, 1968, 323. este caracterizată ca o putere globală exercitată în cadrul colectivităţii, în scopul de a o organiza, de a o menţine şi apăra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pace socială şi ordine într-o comunitate umană, fiind necesar ca interesele şi voinţa fiecărui individ să se „topească” într-o „voinţă generală unică, exprimată şi impusă la nevoie prin forţa fiecărui individ de către autorităţi publice desemnate în mod legitim” Ionescu C., Instituţii politice şi Drept constituţional, Ed. Economică, Bucureşti 2002, p. 207.. 1.2.2. ABORDAREA ECONOMICĂ A SERVICIULUI PUBLIC Analiza economică a justificat intervenţia puterii publice pentru a furniza bunuri publice deoarece agenţii economici nu găseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justifică intervenţia statului pot fi grupate în: existenţa monopolurilor naturale, insuficienţa pieţei în asigurarea investiţiilor necesare, insuficienţa gestiunii private a serviciilor publice, voinţa statului de a coordona şi a ghida dezvoltarea economică Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Ed. Economică, Bucureşti 2001, p. 8.. Abordarea economică a serviciului public este cu atât mai mult justificată cu cât asistăm la o intensificare a activităţilor administrative în domeniul economic, astfel că „se nasc noi probleme care nu s-au pus activităţii administrative clasice” Asupra administraţiei publice în domeniul economic – Alexandru I., Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. Analiză comparativă, vol. I, Ed. Sylvi, Bucureşti 1996, p. 124 şi urm.. Economiştii utilizează noţiunea de „bun public”, în strânsă legătură cu cea de serviciu public, care ar reprezenta, în teoria economică, „un bun indivizibil şi nonexclusiv” Asupra indivizibilităţii şi nonexclusivităţii bunurilor publice – Dobrotă N., Dicţionar de economie, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, p. 77. sau „bunuri şi servicii care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie că este logic imposibil acest lucru, fie că excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare” Matei A., Economie publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, p. 148.. Economiştii asociază termenul de serviciul public cu „teoria alegerii publice” Alegere sau opţiune publică – curent de gândire economică ce analizează coerenţa şi raţionalitatea deciziilor publice folosindu-se de instrumentele analizei microeconomice. Pentru că cei ce acţionează în spaţiul public urmăresc să maximizeze o utilitate care nu este economică – puterea, consumurile colective, bunurile şi avantajele în natură – înseamnă că de fapt , reprezintă studiul economic al deciziilor de natură politică. De aceea este, adesea, considerată ca fiind identică cu ştiinţa politică. Acest curent de gândire a apărut în SUA, reprezintă Şcoala din Virginia. (Dicţionar de economie, Coordonator Angelescu Coralia, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 28)., cu teoria alegerii sociale sau cu „modelul schimbului voluntar” Dicţionar MacMillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, Bucureşti, 1999, p. 261. Modelul schimbului voluntar Abordare a analizei ofertei de bunuri publice care caută să stabilească condiţiile prin care aceste bunuri pot fi furnizate pe baza unui acord unanim, adică fără coerciţie. Acest fapt poate fi considerat în contrast cu opinia generală în virtutea căreia oferta de bunuri publice este finanţată prin fiscalitatea obligatorie şi nu prin acord voluntar. Abordarea voluntară a fost iniţiată de Knut Wicksell care a susţinut că: - fiecare bun public trebuie finanţat prin impozite separat, identificabil; - este nevoie de acordul unanim al întregii societăţi pentru a decide cantitatea din bun care trebuie oferită. Din start, indivizii ar fi conştienţi de contribuţia lor la impozit. Analiza a fost extinsă de E. Lindahl, care a prezentat un model în care ponderea din impozit, cât şi cantitatea din bun sunt supuse dezbaterii.. Bunurile publice reprezintă în sens larg, acele bunuri destinate folosinţei tuturor fără a constitui o privaţiune pentru altă persoană. Cu sens strict, aparţin domeniului public fie prin uz (pieţe, străzi, ape, etc.) fie Prin destinaţie, fiind supuse unui regim juridic special guvernat de trei restricţii – inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate” A. Parlagi, op. cit., p. 44. Bunuri publice - lat. bonus – bun, mare, nobil. Cu sensul actual apare la Titus Livius expresia „Quod bonum reipublicae sit” (ceea ce e spre binele obştei).. Literatura de specialitate utilizează şi noţiunea de „bunuri colective” Dicţionar MacMillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, Bucureşti, 1999, p. 41. – bunuri a căror folosire este permisă numai unui anumit grup de oameni consideraţi în ansamblu sau individual. Aceste bunuri nu pot fi utilizate de unul sau câţiva din membrii grupului prin excluderea celorlalţi; nu pot fi însuşite în mod privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin aplicarea unor preţuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri modeste. Un parc, o stradă, clădirea unei administraţii, emisiunile de radio şi televiziune sunt bunuri colective. În mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un număr foarte mare de oameni fără ca vreunul din ei să impieteze pe ceilalţi. Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul: - unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privată, transformat în bun colectiv; - caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adică acele bunuri care, atunci când sunt puse la dispoziţia unui singur individ, sunt puse concomitent şi la dispoziţia celorlalţi membri ai grupului. Exemplul clasic în acest ultim caz îl reprezintă iluminatul public, protecţia asigurată de poliţie, emisiunile de radio şi televiziune. Aşa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt: a) non-rivalitatea în consum, ceea ce reprezintă că pentru orice nou beneficiar costul extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de către o persoană nu reduce cantitatea disponibilă din bunul public respectiv pentru a fi consumată de alte persoane şi nici nu afectează beneficiile obţinute de acestea din consumul respectiv. Mai multe persoane pot consuma simultan aceiaşi cantitate dintr-un bun public, fără ca acest lucru să afecteze beneficiile (utilitatea) fiecăruia – nu există concurenţă în consum. b) non-excluderea de la consum, adică excluderea de la consumul bunurilor publice fie este imposibilă, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care generează ineficienţă. Non-excluderea de la consum poate avea cauze tehnice Acest tip de non-excludere este în mod direct legat de fenomenul „pasagerului clandestin”: preferinţa pentru consumul unor astfel de bunuri este dată de faptul că o persoană poate consuma fără să plătească, în speranţa că vor fi alţii care să acopere costurile producerii şi furnizării acestora. sau nu este de dorit a exclude vreo persoana de la consumul unui bun public. Aşadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la punerea în valoare a unui bun public, bun care este indivizibil şi non-exclusiv. 1.2.3. ABORDAREA MANAGERIALĂ A SERVICIULUI PUBLIC Nevoia de a conduce serviciile publice astfel încât să satisfacă în mod corespunzător interesul public, a determinat conturarea acestei abordări distincte, abordarea managerială a serviciilor publice, apărută pe fondul diversificării activităţilor în care sunt implicate autorităţile publice, în special în domeniul economic şi implicit a dezvoltării intervenţiilor publice, ca şi a incapacităţii metodelor tradiţionale de conducere de a satisface aşteptările clienţilor. Managementul are caracterul unei discipline economice de sinteză întrucât preia o serie de categorii economice şi de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum economie, analiza economică, marketing, finanţe etc. şi caracter multidisciplinar Multidisciplinar şi interdisciplinar – interdisciplinaritatea are două obiective: în primul rând, cercetarea zonelor de frontieră, a acelor zone în care o ştiinţă, singură, este neputincioasă să facă lumină şi, în al doilea rând, trebuie să permită să se dezgheţe „hibernarea” cunoaşterii în materie – Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III-a, Bucuresti 2002, p. 140 , determinat de încorporarea a o serie de categorii şi metode sociologice, matematice, psihologice, statistice, juridice etc., folosindu-le într-o manieră specifică, reflectare a particularităţilor relaţiilor de management Asupra caracteristicilor managementului – Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1996, p. 18-19.. Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complexă a serviciilor publice prin înglobarea unor puncte de vedere şi experienţe diferite, asigurând analiza de sistem Abordarea sistemică presupune însuşirea teoriei generale a sistemelor utilizarea şi chiar dezvoltarea ei creatoare în domeniul respectiv – Ionaşcu Ghe., Dezvoltarea şi reabilitarea aşezărilor umane din România, Ed. Tempus, Bucureşti, 2003, p. 58. Din perspectiva abordării sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administraţiei publice ale căror scopuri sunt definite în raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. – Matei A., Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2000, p. 172. a serviciilor. În accepţiunea sa deschisă, managementul vizează două mari obiective Matei L., op. cit., p. 82.: (1) să conducă organizaţia publică, suportând turbulenţele mediului; (2) să reducă risipa, provenită din disfuncţionalităţile interne sau greşelile calitative ale funcţionării. Se poate, de asemenea, să se considere că funcţia majoră a managementului este de a evita dezordinea organizaţiei publice, numită „entropie“ (sau degradarea energiei). Se vorbeşte, la toate nivelurile organizaţiei publice, de angajarea în demersuri riguroase de acţiune a funcţionării, într-o optică transversală şi descentralizată. Managementul, cum subliniază R. A. Thiertart, „acest cuvânt magic şi încurcat de la sfârşitul anilor ’60 [...], redescoperă o realitate în care componentele sunt mai simple şi consecinţele mai importante, decât ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce răspunsuri pertinente provocărilor ocazionate de mediul turbulent. Din perspectiva managementului, serviciile publice se fundamentează pe un sistem, care reuneşte următoarele elemente: piaţa, serviciul public propriu-zis, sistemul de livrare a serviciului, imaginea organizaţiei, cultura/filosofia organizaţiei de servicii Normann R., Service Management, Strategy and Leadership în Service Management, John Wiley, Sons, Toronto, 1984, p. 112.. Managementul abordează serviciul public ca activitate şi ca organizaţie care realizează această activitate, urmărind creşterea performanţelor generale. Teme precum obiective ale organizaţiei prestatoare de servicii (misiune, politici şi strategii), structura acesteia (relaţia cu obiectivele, proiectare, operaţiuni, roluri), tehnologia (procesarea informaţiilor, echipamente), cultura (valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici, sociali, clienţii organizaţiei, relaţia cu aceştia, activităţile de marketing public), sistemul decizional (abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional) reprezintă centrul preocupărilor manageriale asupra serviciului public. O atenţie aparte se acordă principalelor resurse angrenate în serviciul public: potenţialul creativ al oamenilor şi resursa informaţională, considerate a fi baza performanţelor publice, precum şi modalităţilor de dezvoltare: mai mare atenţie acordată proceselor de recrutare şi selecţie a personalului, motivării, dezvoltării carierei, aspectelor de etică şi deontologie a funcţiei publice, pregătirii/perfecţionării, introducerea inovaţiei, descentralizare, privatizare, educaţie a utilizatorilor. Nu în ultimul rând, managementul este preocupat de observarea, analiza şi îmbunătăţirea cunoştinţelor şi capacităţilor managerilor din sectorul public, inclusiv a aspectelor etice din activitatea acestora. În materie de management al serviciilor publice trebuie menţionat că există factori generali care pot afecta eficienţa administraţiei publice, conducând la situaţii de „eşec”: a) neclaritate în definirea ariei de intervenţie a administraţiei publice şi a obiectivelor acesteia; b) incapacitatea de a identifica cea mai bună cale pentru atingerea acestor obiective; c) acţiunile administraţiei publice pot conduce la efecte neaşteptate şi nedorite. În ţările în tranziţie din Europa, principalele funcţii ale administraţiei publice în materie de furnizare a serviciilor publice sunt: - organizarea privatizării; - pregătirea, adoptarea şi monitorizarea noului cadru legal; - informarea cetăţenilor; - controlul anumitor preţuri; - furnizarea unui număr de servicii publice; - furnizarea de subvenţii şi granturi întreprinderilor publice sau private ce furnizează servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau în alte scopuri (protecţie socială). În ceea ce priveşte administraţia publică locală, reforma din ţările europene are în prim plan regândirea rolurilor pe care trebuie să le îndeplinească aceasta, în strânsă relaţie cu cetăţenii şi furnizorul de servicii publice, accentuându-se reducerea implicării administraţiei locale în furnizarea directă a unor servicii. Acest fapt presupune transformarea administraţiei publice locale în element de fundamentare şi aplicare a politicilor publice, de reglementare şi monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice. O tendinţă importantă în materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezintă, atât în ţările occidentale, cât şi în cele în tranziţie, întărirea mecanismelor de piaţă. Această tendinţă s-a manifestat prin: - privatizarea furnizării unor servicii publice; - favorizarea unor mecanisme de piaţa în sectorul public: stimulente pentru dezvoltarea competiţiei, stabilirea unor instituţii independente de reglementare, lărgirea spaţiului de manifestare a relaţiilor contractuale. Un proces de reformă globală a serviciilor publice, din perspectivă managerială, trebuie să vizeze interdependenţa dintre obiective, mijloace şi rezultate (triunghiul performanţei) şi se bazează pe voinţa politică de schimbare la toate nivelurile. O nouă paradigmă pentru managementul serviciilor publice a apărut cu privire la dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performanţă într-un sector public mai puţin centralizat şi redimensionat. În orice discuţie despre întreprinderea publică se impun întrebări despre eficienţă şi management, precum şi despre proprietate. Întreprinderile publice încearcă să fie performante îndeplinindu-şi obiectivele. Misiunile lor diferă de la furnizarea şi prestarea serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) până la elaborarea şi punerea în practică a politicilor publice. Mişcările pentru orientarea spre performanţă (eficienţă, eficacitate şi calitatea serviciilor publice) în managementul activităţilor publice impun „dezvoltarea întreprinderilor care să se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor publice” Adaptare după Matei L., op. cit., p. 119.. Fig. 2. Triunghiul performanţei. Adaptare după Matei L., op. cit, p. 120. De asemenea, este importantă identificarea unui set de indicatori prin care se poate măsura performanţa serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performanţă face posibilă evaluarea consumului de resurse în raport cu rezultatele obţinute după încheierea proceselor de realizare şi furnizare a serviciilor şi compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective. Rezultatele obţinute de managerii organizaţiilor de servicii au condus la întărirea încrederii acestora în noul sistem, pe care l-au apreciat ca având o utilitate practică deosebită, cel puţin din următoarele considerente Plumb I. (coordonator), Managementul serviciilor publice, ed. a II-a, Ed. Economică, Bucureşti, 2003.: • contribuie la cunoaşterea situaţiei reale a fiecărui tip de serviciu public; • permite identificarea disfuncţionalităţilor în procesul de realizare şi de furnizare a serviciilor; • oferă informaţii despre reacţiile clienţilor faţă de serviciile oferite; • creează posibilitatea reorientării parţiale a unor servicii sau chiar renunţarea la cele care nu sunt cerute pe piaţa serviciilor; • permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor şi executanţilor implicaţi în procesul de executare şi furnizare de servicii; • sprijină managerii organizaţiilor de servicii să descopere care este cel mai eficient sistem de realizare şi furnizare a acestora; • permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obţinut şi cu nivelul de performanţă realizat etc. Rolul primar al instituţiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de muncă pentru funcţionarii publici, spre exemplu. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de „punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuţie, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc.” Matei L., op. cit., p. 170.. Există o acceptare generalizată a creşterii puterii consumatorilor în defavoarea luării deciziilor importante de către prestatorul de servicii fără consultarea acestora. Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firmă particulară, sau intern, un ministru, o altă organizaţie din sectorul public sau un alt departament al aceleiaşi organizaţii, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal. Managementul organizaţiilor din sectorul privat şi managementul organizaţiilor din sectorul public se desfăşoară în medii diferite şi adesea au obiective diferite. Între aceste două categorii de organizaţii, în cadrul structurii stimulentelor, există diferenţe teoretice şi urmare a faptului că întreprinderile publice funcţionează într-un mediu politic, se spune că managementul acestora este mai puţin direcţionat. Probabil, condiţiile serviciilor publice nu sunt favorabile „excelenţei“ Matei L., op. cit., p. 143.. 1.2.4. ABORDĂRI INTERDISCIPLINARE ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGICĂ A SERVICIILOR PUBLICE Sociologii sunt interesaţi de serviciul public prin prisma accesibilităţii diferitelor categorii sociale la acestea, a modului în care sunt organizate, a consecinţelor sociale ale funcţionării lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii în raport cu caracteristici ale populaţiei şi ale societăţii globale. În acest sens, specialiştii apreciază că „gradul de dezvoltare al acestora este direct proporţional cu nivelul economic de dezvoltare a societăţii şi cu importanţa acordată în politica statului a problemelor de asigurare a condiţiilor de viaţă a populaţiei şi inegalităţilor sociale” Dicţionar de sociologie, Coordonatori Zamfir C., Vlăsceanu L., Ed. Babel, Bucureşti, 1998, p. 531-532.. În abordarea sociologică, un element definitoriu pentru serviciul public îl reprezintă grupul social şi categoriile sociale care au acces la acestea. Autorii mai sus menţionaţi, citându-i pe W.I. Tomas, R.E. Park şi H. Mead, precizează că grupul social reprezintă ansamblul de persoane caracterizat de o anumită structură şi o cultură specifică, rezultate din relaţiile şi procesele psihosociale dezvoltate în cadrul său. 1.2.4.2. ABORDAREA SERVICIILOR PUBLICE DIN PERSPECTIVA DEZVOLTĂRII DURABILE Preocupările legate de protecţia mediului ocupă un loc din ce în ce mai important în furnizarea serviciilor publice. Aceste preocupări influenţează îndeosebi sectoarele serviciilor urbane, de transport şi energie dar se exercită la niveluri care nu sunt neapărat cele ale gestiunii serviciilor publice. Politicile care privesc mediul sunt în general naţionale şi locale, dar protecţia mediului capătă din ce în ce mai mult un caracter internaţional. Dezvoltarea acestor preocupări constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor în considerare la niveluri care anterior nu erau avute în vedere. Acest lucru se transpune in exigenţele crescânde în ceea ce priveşte reglementările şi constrângerile, combinate cu o limitare a libertăţii de acţiune a operatorilor de servicii. În prima parte a acestei lucrări, precizam că prin serviciu se realizează o transformare a stării iniţiale din lumea materială, dar de foarte multe ori, deşi cu intenţii bune, omul intervine nefast în circuitul material. Abordarea ecologică a serviciilor publice susţine rolul acestora de element prin care se asigură circuitul optim al substanţei. Acest deziderat este destul de greu de realizat, mai ales că multe servicii publice intervin în acest circuit material: circuitul apei prin servicii de alimentare cu apă, calitatea şi circulaţia aerului, solul, vegetaţia, deşeurile urbane etc. Conceptul central utilizat în abordarea ecologică a serviciilor publice este acela de dezvoltare durabilă În anul 1992, în cadrul Conferinţei de la Rio, 170 de state, printre care şi România au recunoscut în mod unanim şi au căzut de acord asupra nevoii urgente de a adopta o strategie globală pentru secolul următor, denumită „AGENDA 21”, a cărei opţiune să fie aplicarea principiilor dezvoltării durabile.. Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie „reconcilierea între două aspiraţii fundamentale ale omului: dezvoltarea continuă economică şi socială şi protecţia şi îmbunătăţirea stării mediului, ca singura cale pentru bunăstare, atât a generaţiilor prezente, cât şi a celor viitoare.” Asupra conceptului de dezvoltare durabilă – Preda D., Ocuparea forţei de muncă şi dezvoltarea durabilă, Ed. Economică, Bucureşti, 2002. Aşadar, conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creştere economică ce satisface nevoile societăţii în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu şi mai ales lung. Ea se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor prezente fără să le pună în pericol pe cele ale generaţiilor viitoare. În termeni practici, acest lucru înseamnă „crearea condiţiilor pentru dezvoltarea economică pe termen lung, în acelaşi timp protejând mediul înconjurător.” Moga A., Dezvoltarea durabilă – Concept, Principiile enunţate în Raportul Brundtland, Forum-supliment Arhitext Design-3/2001. 1.2.4.3 Finanţele publice şi serviciul public În abordarea serviciilor publice, finanţele sunt interesate de modul de finanţare a acestora Asupra bugetelor serviciilor publice – Nicolae Popescu, Finanţe publice, Ed. Economică, Bucureşti 2002, p. 185-204. Astfel, se realizează o distincţie între serviciilor publice finanţate de la bugete centrale şi locale, cum sunt serviciile publice generale (deliberative, executive, judecătoreşti), de apărare şi siguranţă naţională, de învăţământ etc., servicii publice ce se finanţează din surse extrabugetare, ca de pildă administrarea pieţelor şi târgurilor, protecţia plantelor, administrarea instituţiilor publice autonome etc. Există de asemenea, servicii publice finanţate prin combinaţii bugetare şi extrabugetare, cum ar fi casele de cultură, teatrele, administrarea fondului locativ, cultele, etc. şi servicii publice care se autofinanţează cum sunt societăţile naţionale sau societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, fiind vorba de servicii publice de natură economică. * * * Aşadar, accepţiunea clasică a serviciului public s-a îmbunătăţit cu noi puncte de vedere – economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. Înglobând aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizată de către o colectivitate (locală, regională, naţională sau europeană) prin puterea de care aceasta dispune sau încredinţată de aceasta unui terţ, prin care contribuie la realizarea sau la punerea în valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieţei. Această necesitate poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate şi echitate. Activităţile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabilă a comunităţii şi presupun înglobarea noilor tehnologii şi a proceselor manageriale pentru creşterea performanţelor. Finanţarea serviciilor publice se realizează din surse bugetare, extrabugetare, combinaţii ale acestora sau se autofinanţează. În România, serviciile comunitare de utilităţi publice sunt definite ca totalitatea activităţilor de utilitate şi interes public general, desfăşurate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor sub conducerea, coordonarea şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul satisfacerii cerinţelor comunităţilor locale, prin care se asigura următoarele utilităţi Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, art. 1, publicată în nr. 254/2006.: a) alimentarea cu apă; b) canalizarea şi epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale; d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică în sistem centralizat; e) salubrizarea localităţilor; f) iluminatul public; g) administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea; h) transportul public local. 1.3. ACCEPŢIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ În materie de servicii publice, în Uniunea Europeană există o problemă care pune în discuţie rolul fiecărui stat şi finalitatea construcţiei europene: cum să se armonizeze serviciile publice naţionale şi locale cu ambiţiile de realizare a unui spaţiu economic comun? Această problemă este de actualitate deoarece există o contradicţie aparentă între interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat şi deschiderea faţă de concurenţa europeană. Construcţia comunitară, prin esenţă economică la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui spaţiu economic bazat pe patru libertăţi fundamentale: libertatea circulaţiei mărfurilor, a capitalurilor, a serviciilor şi a persoanelor. Piaţa comună, definită ca o piaţă interioară unică, are drept rezultat obligarea statelor şi a actorilor economici de a înlătura obstacolele acestui spaţiu economic unificat. Într-o primă etapă, tratatele nu evocă nici problema rolului intern al statelor şi nici cea a serviciilor publice. În absenţa unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, două reguli de drept comunitar aveau în vedere funcţionarea clasică a serviciilor publice: interdicţia oricărei discriminări faţă de naţionalitate şi deschiderea către spaţiul european al concurenţei. Aceste reguli au trei consecinţe directe: prima consecinţă ar fi că orice operator poate interveni pe ansamblul teritoriului comunitar şi deci, poate concura serviciile publice prin alegerea de activităţi rentabile, ceea ce poate fi ilustrat în domeniul poştei. A doua consecinţă ar fi interdicţia ajutoarelor de stat şi a controlului care afectează concurenţa, ceea ce poate fi observat în domeniul transportului. Cea de a treia consecinţă ar fi că monopolurile publice trebuie să fie deschise ca în cazul energiei electrice. Problema serviciilor publice a fost aproape ignorată în tratate şi nu a fost adusă în prim plan decât în momentul în care Comisia a luat în discuţie îmbunătăţirea pieţei interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit răspunsuri la iniţiativele Comisiei în domenii noi pentru comunitate, precum energia, poşta şi telecomunicaţiile. Tratatul de la Roma înscrie punerea în aplicare a unui spaţiu european al concurenţei. Se interzic ajutoarele de stat Art. 92 şi următoarele din Tratatul de la Roma. şi se impun limite cantitative de export Art. 30.; statele sunt obligate să organizeze monopoluri naţionale cu caracter comercial (art.37) şi să respecte regulile concurenţei în raporturile cu întreprinderile publice (art.90). Referiri clare la noţiunea de serviciu public nu apar decât în art. 77 cu privire la politica de transporturi, articol care precizează că „sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care răspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursării anumitor servituţi inerente noţiunii de serviciu public”. Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competenţa comunitară. Acesta prevede în art. 8 realizarea pieţei interioare începând cu 31 decembrie 1992. Fără a face noi referiri la noţiunea de serviciu public, tratatul încredinţează Comisiei Comunităţilor europene mandatul clar de a pune în aplicare o piaţa interioară în toate domeniile şi îndeosebi în cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricităţii, gazului natural sau telecomunicaţiilor. Tratatul asupra Uniunii Europene nu evocă nimic în plus în ceea ce priveşte noţiunea de serviciu public, contribuie doar la recunoaşterea acestora. Pe de o parte, un nou titlu este consacrat reţelelor transeuropene pentru care serviciile publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: „comunitatea contribuie la stabilirea şi la dezvoltarea reţelelor transeuropene în sectorul infrastructurii de transport, a telecomunicaţiilor şi energiei”. Astfel, Comunitatea trebuie să favorizeze punerea în aplicare a reţelelor europene în domenii care fac obiectul serviciilor publice în cea mai mare parte a statelor şi trebuie să se ţină cont de specificul naţional. Pe de altă parte, în timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu făcea nici o referire la rezervele naţionale sau la un principiu relaţional între state şi Comunitate, tratatul de la Maastricht Tratatul asupra Uniunii Europene a fost semnat la 7 februarie 1992, fiind cunoscut sub denumirea de Tratatul de la Maastricht. conţine consideraţii noi. Aici se afirmă că Uniunea respectă identitatea naţională a statelor membre (art. F) şi, pe baza principiului subsidiarităţii, formulează o nouă abordare care să permită anumite specificităţi naţionale. Dincolo de evoluţia textuală a tratatului care rămâne supus interpretării Curţii de Justiţie a Comunităţilor europene, „se poate constata un început al recunoaşterii juridice de către Curte şi o sensibilă evocare a serviciului public de către instanţele comunitare” Este vorba în primul rând de Ordonanţele Corbeau, 1993 şi Comuna d'Almelo, 1994.. Instituţiile europene arată un interes particular faţă de problema serviciilor publice. Comitetul Economic şi Social a adoptat în septembrie 1993 un aviz de iniţiativă asupra sectorului public în Europa. Parlamentul European, adoptând raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice şi privatizării din mai 1994 a invitat Comisia să propună o cartă europeană a serviciilor publice axată pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune cărora trebuie să le răspundă serviciile publice în Europa pentru a satisface exigenţele unei cetăţenii europene reale; b) unitatea de tratament pentru toţi utilizatorii în diferite servicii distribuite pe o bază naţională dar având o dimensiune supranaţională; c) norme care să garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ şi unul cantitativ. Comisia Europeană s-a angajat să publice un document de reflexie asupra orientărilor în materie de serviciu public, analizând situaţia pentru fiecare sector, datorită diferenţelor existente. Proiectul francez de Cartă europeană a serviciului public propunea Comisiei şi altor ţări europene o concepţie novatoare permiţând emergenţa veritabilelor servicii publice europene şi prezervarea principalelor modalităţi de organizare şi gestiune proprii fiecărei ţări. Această propunere a reprezentat o nouă abordare care permitea existenţa unei abordări europene a serviciilor publice. În septembrie 1996, Comisia Europeană a prezentat un comunicat Despre acest comunicat – Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, Bucureşti 2001, p. 22. asupra „Serviciilor de interes general în Europa”, care punea clar în evidenţă diferenţa dintre misiunea şi statutul operatorului, lăsând statele membre să aleagă proprietatea capitalului, recunoscându-se legitimitatea serviciului public „… serviciile de interes general reprezintă repere ale colectivităţii şi există o puternică legătură între ele şi cetăţeni. Ele constituie de asemenea, un element de identitate culturală pentru toate ţările europene …” – extras din comunicatul asupra serviciilor de interes general din Europa, sursa Eur-Lex.. Tratatul de la Amsterdam Încheiat la 2 octombrie 1997 de cei 15 miniştri ai afacerilor externe, a adus modificări importante Tratatului asupra Uniunii Europene. a adus modificări importante Tratatului asupra Uniunii Europene şi Tratatului care a instituit Comunitatea Europeană, aducând lămuriri suplimentare asupra conceptelor de dezvoltare locală şi subsidiaritate; a fost consolidată politica de protecţie a mediului; au fost aduse clarificări în materie de protecţie a consumatorilor etc. Asupra noutăţilor aduse de Tratat – Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Prolegomene la un drept instituţional comunitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, p. 192-195., fără a exista însă o abordare expresă a serviciilor publice. Excepţia o reprezintă noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede că: „Fără a prejudicia articolele 73, 86 şi 88, şi având în vedere locul pe care îl ocupă serviciile de interes economic de ordin general printre valorile comune ale Uniunii, ca şi rolul pe care acestea îl joacă în promovarea coeziunii sociale şi teritoriale a Uniunii, Comunitatea şi statele sale membre, fiecare în limitele competenţelor lor şi în limitele câmpului de aplicare a prezentului tratat, veghează ca aceste servicii să funcţioneze pe baza principiilor şi în condiţiile care să le permită îndeplinirea misiunii lor”. Un alt moment important pentru evoluţia serviciilor publice în Uniunea Europeană a fost reprezentat de comunicatul cu privire la „Serviciile de interes general în Europa”, adoptat de către Comisia Europeană la 20 septembrie 2000, la Lisabona. Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamată de Consiliul European în decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: „Uniunea recunoaşte şi respectă accesul la serviciile de interes economic general, aşa cum este prevăzut de legislaţiile şi practicile naţionale, în conformitate cu dispoziţiile tratatului care instituie Comunitatea Europeană, până la promovarea coeziunii sociale şi teritoriale a Uniunii”. Referindu-se doar la „legislaţiile naţionale”, acest articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totuşi pentru a construi noua Europa. În luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un „Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de stat în domeniul serviciilor de interes economic general” Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final, RAPPORT DE LA COMMISSION relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'état liées aux services d'intérêt économique général. prin care se preciza că serviciile de interes economic general (SIEG) îndeplinesc o funcţie fundamentală în toate statele membre care, în absenţa reglementărilor comunitare dispun de o mare libertate pentru a le defini şi a le pune în aplicare în funcţie de alegerea lor politică. Un moment recent al evoluţiei serviciilor publice îl reprezintă proiectul Cartei verzi a serviciilor de interes general Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final, LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL. – proiect iniţiat de către Centrul european al întreprinderilor cu participare publică şi de interes economic general (C.E.E.P.), în colaborare cu Confederaţia europeană a sindicatelor (C.E.S.) – transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene. Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activităţi create, organizate şi reglementate de autorităţi publice (naţionale, regionale sau locale) pentru a garanta că furnizarea serviciilor este asigurată în condiţiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesităţilor societăţii. Aceste servicii îndeplinesc misiuni de interes general şi sunt supuse de către autorităţile publice unor obligaţii specifice. Proiectul de directivă asupra serviciilor în piaţa internă, depus în ianuarie 2004 de Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputaţii europeni. Principiul său motor, cel al „ţării de origine”, a fost eliminat, în locul său fiind stabilită o clauză care stipulează „libera circulaţie a serviciilor”. Printr-un comunicat din 16 februarie 2006 se precizează că după doi ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, în primă lectură, un raport privind proiectul de directivă referitoare la serviciile de pe piaţa internă – „o problemă majoră pentru Uniunea Europeana (UE)” „Avem de-a face cu cea mai importantă legislaţie a Uniunii, după Constituţie. În Europa, serviciile trebuie să circule la fel de liber şi deschis ca mărfurile şi capitalul”, a declarat raportorul Evelyne GEBHARDT. . In 2007, a fost aprobata de catre Parlamentul European, in varianta Consiliului, cu unele schimbari minore directiva serviciilor - al carei obiectiv consta in facilitarea serviciilor trans-frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata interna. În ţările membre ale Uniunii Europene, există o mare diversitate de servicii publice: - Servicii comunale; - Regii municipale sau intercomunale; - Întreprinderi publice naţionale; - Societăţi private în proprietate publică, mixtă sau privată; - Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat. Această diversitate reprezintă rezultatul istoriei, culturii, economiei şi alegerilor politice specifice fiecărei ţări. Nu se poate identifica o organizare „tip”, ci doar reguli şi principii general aplicabile, adaptate contextului naţional, urmând logica subsidiarităţii. 1.4. EVIDENŢIERI TIPOLOGICE ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti dintr-o societate comercială sau instituţie, trebuie diferenţiat, cel puţin din punctul de vedere al conţinutului activităţilor, de termenul de management. Termenul de management, în care regăsim ansamblul activităţilor de organizare şi conducere, în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor, a sistemului, apreciem că îl include şi pe cel de gestiune, indiferent de definiţia dată celui din urmă Matei L., op. cit., p. 88.. În România, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, publicată în nr. 254/2006 utilizează termenul de gestiune, precizând în art. 23 „gestiunea serviciilor de utilităţi publice reprezintă modalitatea de organizare, funcţionare şi administrare a serviciilor de utilităţi publice în scopul furnizării/prestării acestora în condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei publice locale”. Gestionarea serviciilor publice, ca noţiune, o întâlnim atât în Legea administraţiei publice locale, cât şi în Carta Europeană a autonomiei locale48. Reglementările legale au următorul conţinut: „Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă“ Matei L., op. cit., p. 89.. 1.4.1. ÎNFIINŢAREA SERVICIILOR PUBLICE Înfiinţarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autorităţilor administrative autonome, autorităţilor locale şi celorlalte autorităţi publice care au ca atribuţii definirea interesului public. Recunoaşterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia în sistemul juridic intern, în sensul precizării bazelor acestora. 1. Constituţia ca bază privind înfiinţarea serviciilor publice Menţionarea serviciilor publice locale în Constituţie reprezintă un aspect foarte important, conducând la obligativitatea asigurării acestuia. Constituţiile diferitelor ţări din Europa datează din perioade diferite, în funcţie de care se pot distinge două situaţii: - constituţii anterioare celui de al doilea război mondial care au ca obiect în primul rând reglementarea funcţionării instituţiilor politice. Aceste constituţii nu abordează decât în mod excepţional serviciile publice locale, precizând în primul categoriile de autorităţi publice locale (cazurile Austriei, Finlandei şi Irlandei). - constituţiile posterioare celui de al doilea război mondial sunt marcate de ideologia intervenţionismului economic şi social şi recunoaşterea drepturilor cetăţenilor, altfel spus a activităţilor pe care cetăţenii sunt în drept să le solicite autorităţilor publice spre a fi furnizate. Unele constituţii recunosc competenţa de gestiune a serviciilor publice unei puteri descentralizate, astfel că înfiinţarea sau desfiinţarea unui serviciu se realizează în baza voinţei acestor puteri descentralizate Această situaţie apare în Germania sau Spania. Astfel, legea fundamentală germană din 23 mai 1949 atribuie competenţe landurilor, competenţe pe care acestea le exercită liber, fără ca statul federal să intervină în aceste domenii.. În România, Constituţia stabileşte la art. 120 că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. O singură ţară din Uniunea Europeană nu este formal dotată cu o constituţie: este vorba de Marea Britanie. Ordinea constituţională internă se bazează pe câteva texte fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, şi pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de texte cu o vechime considerabilă, serviciile publice nu sunt reglementate. 2. Legislaţia ca bază privind organizarea serviciilor publice În cea mai mare parte a ţărilor europene, organizarea serviciilor publice se realizează prin intermediul legislaţiei. Sunt legi care determină înfiinţarea serviciilor publice sau care determină regimul după care sunt organizate şi funcţionează sau modalităţile de control. În România, există acte normative care sugerează chiar prin titlul lor că reglementează înfiinţarea, organizarea sau funcţionarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonanţa Guvernului României nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă Publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001., Ordonanţa Guvernului României nr. 84/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor Publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001., Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare. Publicată în Monitorul Oficial, partea I nr. 563 din 29 iunie 2006 . 3. Alte surse prin care se pot înfiinţa sau se organizează servicii publice Organizarea serviciilor publice nu se realizează întotdeauna pe o bază legislativă. În foarte multe cazuri, ele se bazează pe libertatea acordată colectivităţilor locale de a asigura servicii pentru comunitate. Această libertate este recunoscută în majoritatea ţărilor europene. Aceasta înseamnă că autorităţile publice, confruntându-se cu anumite probleme, pot decide înfiinţarea şi organizarea anumitor servicii publice ale colectivităţilor locale, fără ca acest lucru să fie expres prevăzut de constituţie sau lege. Franţa oferă un bun exemplu pentru această situaţie. Dacă anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivităţile locale sunt autorizate să creeze noi activităţi publice în condiţii precizate de jurisprudenţa jurisdicţiilor competente: Consiliul Constituţional pentru legi, Consiliul de Stat şi jurisdicţiile administrative pentru reglementările statului şi deciziile colectivităţilor locale, cu condiţia ca aceste intervenţii să fie motivate de un interes naţional sau local şi de situaţii particulare. Se poate observa în Franţa că unul din serviciile publice, distribuţia publică de apă potabilă, s-a dezvoltat ca un serviciu public comunal fără ca vreun text să prevadă acest lucru. 1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE A SERVICIILOR PUBLICE Am precizat deja, că printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat şi ale Tribunalului de conflicte, în Franţa s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate în literatura de specialitate ca fiind fundamentale. A. PRINCIPIUL EGALITĂŢII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILOR Deoarece vizează satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie să asigure un acces egalitar pentru toţi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor în faţa legii. Totuşi, există şi excepţii de la această regulă, în cazul în care diferenţele de tratament sunt justificate de situaţii obiective De exemplu, datorită unor condiţii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuţie a energiei termice, de alimentare cu apă, nu pot fi furnizate în mod egal.. Acest principiu are două consecinţe pentru operatorii de servicii: - obligaţia de a asigura serviciul pentru toţi utilizatorii sau pentru un număr cât mai mare; - obligaţia de a practica un preţ de bază uniform şi rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor. B. PRINCIPIUL CONTINUITĂŢII SERVICIULUI PUBLIC Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie să funcţioneze fără întrerupere. Trebuie asigurat în mod constant şi să funcţioneze regulat, astfel că operatorul are obligaţia de a-şi organiza activitatea astfel încât să nu existe întreruperi. Acest principiu a reprezentat multă vreme justificarea interzicerii sau limitării dreptului la grevă în serviciul public. În Marea Britanie nu există nici o reglementare referitoare la nivelul minim în serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legală generală a recurgerii la grevă şi rechiziţia. Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciază că, spre deosebire de funcţionarii publici care nu au drept la grevă, salariaţii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de muncă de drept privat, pot face grevă „cu condiţia să nu lezeze nejustificat interesele vitale ale populaţiei şi să vegheze, pentru ca măsurile de protecţie indispensabile să fie asigurate”. Constituţia Spaniei impune, în caz de grevă, menţinerea de „servicii publice esenţiale pentru comunitate”. În Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea între exercitarea dreptului la grevă în serviciile publice esenţiale şi ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin Constituţie. În acest scop, în această lege sunt enunţate regulile ce trebuie respectate în caz de conflict colectiv pentru „a asigura realitatea conţinutului esenţial al drepturilor stabilite”. Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grevă a modificat regimul acesteia şi în particular a instituit măsuri specifice în serviciile care „asigură nevoile sociale absolut necesare”. C. PRINCIPIUL MUTABILITĂŢII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie să se adapteze la evoluţia acestei nevoi şi, eventual, să dispară odată cu această nevoie. Dacă definirea interesului general şi înfiinţarea unui serviciu public reprezintă atributul autorităţii publice, în mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare şi funcţionare ca şi desfiinţarea acestuia, dacă se consideră că nu mai este necesar. Aplicarea acestui principiu conduce la două obligaţii pentru operatori: - identificarea aşteptărilor utilizatorilor; - îmbunătăţirea continuă a calităţii serviciului. Acest principiu presupune şi adaptarea serviciului public la evoluţia tehnologică. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt două aspecte care ne reţin atenţia în mod deosebit: în ce măsură sunt încorporate noile tehnologii în furnizarea serviciului public în vederea creşterii performanţelor acestora? şi în ce măsura noile tehnologii determină apariţia unor servicii publice? În literatura de specialitate regăsim răspunsul la prima întrebare, răspuns ce îşi regăseşte reprezentarea exactă în viaţa reală: viteza de inserţie a noilor tehnologii este mai mica în sectorul public decât în cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la „modernitate” Influenţa mişcărilor tehnologice asupra sectorului public –Matei L., op. cit., p. 131. . Explicaţia acestui fapt o regăsim în rigiditatea reglementărilor, capacitate de adaptare redusă, lipsă de flexibilitate sau limitarea resurselor în sectorul public. Progresul tehnic a făcut să apară noi tehnologii şi, de asemenea, noi nevoi publice, astfel că statele şi colectivităţile locale au fost adesea obligate să organizeze ca servicii publice, activităţi create de progresul tehnic, în scopul întăririi propriilor autorităţi şi pentru a asigura dezvoltarea economică. Apariţia unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni publice: căile ferate, telefonia, televiziunea etc. În etapa actuală de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor să se elibereze de puterea publică pentru anumite tipuri de prestaţii deoarece anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice şi dezvoltate ca servicii publice, pot să iasă treptat de sub tutela publică pentru a fi furnizate într-un univers concurenţial. Apare, astfel, o schemă de felul următor: Fig. 3. Schema procesului de ieşire a unor servicii de sub puterea publică. Această schemă conduce la următoarea concluzie: anumite bunuri şi servicii noi, apărute ca rezultat al progresului tehnic, furnizate mai întâi de către puterea publică, sub un regim de servicii publice, trec într-un regim de gestiune concurenţială în care caracterul de serviciu public se diminuează sau chiar dispare complet. Ilustrarea acestei evoluţii se reflectă cel mai clar în cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicaţiilor. * * * În afara acestor principii fundamentale, în literatura de specialitate regăsim şi altele, cum sunt: principiul eficienţei şi eficacităţii, al descentralizării, al neutralităţii sau al cuantificării. Principiul eficienţei şi eficacităţii Presupune asigurarea eficienţei şi eficacităţii în furnizarea serviciului public. Eficienţa unui serviciu are în vedere obţinerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea presupune obţinerea de rezultate cât mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente amintite – obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanţei. Principiul descentralizării serviciilor publice Constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.” Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 99. În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare Debbasch C., Intitutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160.. Literatura de specialitate apreciază că este vorba de o „descentralizare tehnică” Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 19, prin care i se conferă serviciului public personalitate juridică. În unele studii de specialitate Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare – The UNDP role în decentralization and local governance, New York 2000, p. 29., pe lângă descentralizarea politică, administrativă şi bugetară, se vorbeşte despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piaţa. Dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la piaţă constă în încredinţarea anumitor funcţii ale unei persoane publice, unor instituţii private sau non-guvernamentale, în interesul public şi cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezintă subcontractarea serviciilor, dereglementarea sau privatizarea integrală. Gradul de descentralizare diferă considerabil de la o zonă la alta, fiind determinat de evoluţii istorice şi de evoluţia politică din ţara respectivă. În America Latină şi în numeroase ţări în curs de dezvoltare, centralismul este o tradiţie care îşi găseşte rădăcinile în lunga perioadă de administraţie colonială Stein E., Fiscal decentralisation and government în Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95.. În cea mai mare parte a Africii şi în alte regiuni confruntate cu o sub-dezvoltare a sectorului privat, statul şi-a asumat importante sarcini de orientare a economiei şi de asigurare de servicii publice, aspect criticat în anii ’80 de Banca Mondială şi FMI, deoarece se considera că gestiunea deficitară şi corupţia se datorează acestui centralism excesiv şi concentrarea puterii de către o mică elită urbană. Originile descentralizării diferă în funcţie de regiune şi sectorul de activitate. Dacă avem în vedere sectorul educaţiei, tendinţa descentralizării deciziilor în materie de proces educativ, control financiar sau perspectivă organizatorică s-a accentuat progresiv în întreaga lume în ultimii 25 de ani. Ritmul schimbării a fost însă inegal de la un continent la altul şi aceasta chiar în cadrul unor grupuri de ţări cu sisteme economice şi de guvernare similare. Transformarea a fost percepută îndeosebi în cadrul sistemelor educative puternic centralizate, din Europa Centrală şi de Est şi Asia Centrală. BIT, La formation permanente au XIX siecle: l,evolution des roles du personnel ensignant”, rapport soumis aux fins de discussion a la Reunion paritaire sur la formation permanente au XXI siecle: l,evolution des roles du personnel enseignant, Geneve, 2000, p. 127. Potrivit principiului neutralităţii, serviciul public trebuie să funcţioneze pentru a satisface interesul general şi nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice şi din caracterul egalitar al administraţiei publice, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincţie de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna şi pretutindeni aplicabil Asupra caracteristicilor administraţiei – I. Alexandru şi colectivul , op. cit., p. 20.. Aplicarea principiului cuantificării prezintă o dublă semnificaţie. În primul rând introduce o evaluare obiectivă a măsurii în care serviciul public satisface necesităţile beneficiarilor, permiţând astfel o evaluare rapidă a activităţii serviciului, iar în al doilea rând asigură transparenţa faţă de cetăţeni şi echitatea în furnizare. În unele lucrări de specialitate, transparenţa, în sensul dreptului la informare asupra serviciilor publice, apare ca un principiu distinct A. Profiroiu, op. cit. p. 19.. Putem, de asemenea, preciza principiul legalităţii Legalitatea reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea administraţiei publice. Aceasta trebuie să se întemeieze pe lege, care reprezintă o bază de referinţă în aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică şi presupune că acţiunea administraţiei să ţină seama de două elemente: obligaţia de conformare faţă de lege şi obligaţia de iniţiativă pentru a asigura aplicarea legii. sau cel al dezvoltării durabile Acest principiu a fost proclamat în cadrul „Declaraţiei de la Rio” (pct.3), semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraţiei privind mediul înconjurător şi dezvoltarea, „dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”. Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie reconcilierea între două aspiraţii umane: necesitatea continuării dezvoltării economice şi sociale, dar şi protecţia şi îmbunătăţirea stării mediului, ca singura cale pentru bunăstarea atât a generaţiilor prezente, cât şi a celor viitoare. Conform prevederilor stabilite în cadrul Conferinţei de la Rio, fiecare autoritate locală are obligaţia de a elabora propria strategie locală de dezvoltare durabilă. . 1.4.3. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE În literatura de specialitate sunt identificate următoarele moduri de gestionare a serviciilor publice Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III, Bucureşti, 1993, p. 69.: 1. Administrarea prin regii autonome sau instituţii publice; 2. Contractul de concesionare; 3. Contractul de închiriere; 4. Locaţia de gestiune; 5. Contractul civil; 6. Contractul comercial. Autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public poate alege să îl gestioneze ea însăşi, utilizând propriul personal şi propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune directă sau gestiune în regie. Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia directă, regia depersonalizată, regia autonomă Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 102.. În multe cazuri, autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public încredinţează gestiunea unei întreprinderi publice sau private, păstrându-şi însă controlul asupra acesteia. Această situaţie este cunoscută sub denumirea de gestiune indirectă sau gestiune delegată. În acest caz, autoritatea publică trebuie să stabilească misiunea generală a întreprinderii., adică serviciile cu care aceasta este însărcinată, „misiunea de serviciu public” şi să stabilească obligaţii precise prin care să se asigure acest serviciu – „obligaţii de serviciu public”. Această misiune şi obligaţiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de delegare a serviciului public. Delegarea se poate realiza printr-o procedură unilaterală, prin care misiunea şi obligaţiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul întreprinderilor publice, pentru care misiunea şi obligaţiile sunt stabilite prin textul legislativ de înfiinţare. Delegarea se poate realiza şi printr-o procedură contractuală,. Aceasta presupune faptul că misiunea şi obligaţiile trebuie să fie incluse într-o convenţie încheiată între colectivitatea publică şi întreprinderea însărcinată cu prestarea serviciului. Este situaţia delegării către o întreprindere privată, dar se impune din ce în ce mai mult şi procedura contractuală de delegare a serviciilor publice către întreprinderi publice, mai ales pentru stabilirea „obligaţiilor de serviciu public”. Convenţiile de serviciu public, se disting în funcţie de natura obligaţiilor autorităţilor şi operatorilor şi după modul de remunerare a acestora. O primă situaţie este aceea în care operatorul se comportă ca un veritabil antreprenor, realizând activitatea cu care este însărcinat pe propriu-i risc. Autoritatea publică îi încredinţează asigurarea unui serviciu, dar nu îl remunerează direct, acest lucru realizându-se prin exploatare, prin perceperea de redevenţe de la utilizatori. Această situaţie cunoaşte două modalităţi: a) operatorul este însărcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci şi cu realizarea cadrului necesar – de exemplu, instalarea conductelor pentru alimentare cu apă. Pentru aceste lucrări, autoritatea publică nu este implicată financiar, urmând ca operatorul să-şi recupereze investiţia din exploatare. Lucrările nu reprezintă proprietatea operatorului ci a colectivităţii, care intră în posesia acestora la finele contractului. Această tehnică este denumită concesiune, autoritatea publică fiind concedent iar operatorul – concesionar Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, M. Of. nr. 418/15, mai, 2006. . b) lucrările necesare funcţionării serviciului sunt puse la dispoziţie de către autoritatea publică, iar operatorul plăteşte o redevenţă. Acest procedeu poartă de numirea de „affermage”, dar în legislaţia românească nu se deosebeşte de concesiune. Deosebirea dintre „affermage” şi concesiune constă în perioada contractului: pentru concesiune este o perioadă mai mare, urmărindu-se recuperarea investiţiilor. Alte deosebiri esenţiale nu există:; concesionarul şi „fermier”- ul au aceleaşi obligaţii şi aceleaşi drepturi stabilite prin contract, condiţii care fixează principiile generale şi caietul de sarcini unde sunt stabilite detaliat condiţiile de funcţionare. A doua modalitate de delegare contractuală a serviciului are în vedere un operator remunerat direct de către colectivitatea publică. Acesta nu percepe redevenţe sau taxe de la utilizatori, acest lucru fiind realizat de către colectivitate. Remunerarea operatorului depinde de rezultatele activităţii sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri. Pe lângă gestiunea directă şi cea delegată, există şi gestiunea semidirectă care reprezintă un proces de administrare mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie directă alături de prestarea unei părţi a serviciului public de către o întreprindere exterioară (din sectorul privat). În România, potrivit legislaţiei în vigoare Legea 51/2006, art. 23 şi 30., gestiunea serviciilor de utilităţi publice se organizează şi se realizează în următoarele modalităţi: a) gestiune directă; b) gestiune delegată. Gestiunea directă este modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, îşi asumă, în calitate de operator, toate sarcinile şi responsabilităţile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice şi la administrarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente. Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă unuia sau mai multor operatori toate sarcinile şi responsabilităţile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi administrarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit în continuare contract de delegare a gestiunii. 1.4.4. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE Asupra acestui subiect – Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 57-71. INSTITUŢIILE PUBLICE Termenul de instituţie provine din latinescul „«institutio» – aşezământ, întemeiere, înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare, deprindere” Zamfir C., Vlăsceanu I., Dicţionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureşti, p. 30. . În limbaj curent, cuvântul instituţie reprezintă „organizaţii care au un statut, reguli de funcţionare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi” Alexandru I. şi colectivul, op. cit., p. 31.. În sens restrâns, sunt instituţii publice numai persoanele juridice înfiinţate prin acte de putere sau de dispoziţie ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Specialiştii definesc instituţia publică şi ca „o formă de organizare a serviciilor publice, alături de autorităţile administraţiei publice şi regiile autonome de interes public” Prisăcaru V., Tratat de drept administrativ român, partea generală, Bucureşti, 1993.. Pentru că scopul înfiinţării lor este acela de a realiza sarcini de natură social culturală, se mai numesc şi instituţii social-culturale. Aşadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituţiilor publice: a) se înfiinţează, se reorganizează şi se desfiinţează prin lege sau potrivit legii de către Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale; b) sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter social-cultural, ale membrilor societăţii; c) coordonarea activităţii instituţiilor publice în scopul realizării interesului general (pentru care, de altfel, au fost create) poate fi făcută prin reprezentanţi ai autorităţii publice în organul de conducere al instituţiei (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituţia publică, adică în mod indirect prin bilanţul aprobat anual de către autoritatea publică, d) mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor sunt asigurate, de regulă, de la bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale; e) îşi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată; f) sunt încadrate cu personal, în specialitatea serviciului public în care activează; g) desfăşoară o activitate continuă şi în mod ritmic. În prezent, se observă tendinţa autorităţilor publice de a înfiinţa instituţii publice cu caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenţii, asociaţii, camere. Acest fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcţionării instituţiilor publice administrative, capacitatea instituţiilor comerciale de a se organiza mai bine şi de a funcţiona mai eficient decât instituţiile administrative şi posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce încorsetează activitatea economică. REGIILE AUTONOME Regiile autonome sunt agenţi economici reorganizaţi în temeiul Legii 15/1990 privind transformarea întreprinderilor de stat în societăţi comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome în vederea eficientizării lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum şi pentru reglementarea raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice şi regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numărul şi obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmând ca, pentru activităţi ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale să organizeze fie societăţi comerciale, fie servicii publice. Un moment important în reorganizarea regiilor autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care se preciza că vor fi supuse reorganizării, cu prioritate, regiile care prestează servicii de utilitate publică şi înregistrează pierderi. În ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome în societăţi comerciale deoarece s-a constatat o lipsă de performanţă a acestora în asigurarea serviciilor cu care erau însărcinate, fapt datorat inexistenţei unei diferenţieri între activitatea de conducere şi cea de execuţie, inexistenţei mijloacele financiare necesare bunei funcţionări şi dezvoltării, absenţei concurenţei, lipsei inovaţiei, birocraţiei în executarea sarcinilor şi lipsei de iniţiativă specifice oricărui sistem centralizat. SOCIETĂŢILE COMERCIALE Societăţile comerciale pe acţiuni sau cu răspundere limitată sunt agenţi economici prin care se pot realiza servicii publice. Înfiinţarea unor astfel de societăţi comerciale se realizează prin acte ale autorităţilor publice. Prin actul de înfiinţare se precizează forma juridică, denumirea, sediul, capitalul social subscris şi structura acestuia, modul de constituire, inclusiv preluarea activului şi pasivului fostelor întreprinderi de stat, se aprobă statutul de organizare şi funcţionare. Societăţile comerciale prestatoare de servicii publice sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societăţii, dar, în comparaţie cu instituţiile publice, îşi desfăşoară activitatea cu plată, asigurându-şi mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor din activitatea proprie. În comparaţie cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul societăţilor comerciale prezintă unele avantaje: - mai mare eficienţă şi eficacitate în paralel cu reducerea costurilor, datorită existenţei într-un mediu concurenţial; - renunţarea la subvenţii şi degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare; - asigurarea investiţiilor şi dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat; - mai mare flexibilitate şi responsabilitate – în cazul neîndeplinirii obligaţiilor contractuale gestiunea serviciului poate fi încredinţată altei societăţi comerciale. AGENŢIILE ECONOMICE SPECIALIZATE Serviciile publice pot fi asigurate şi prin intermediul unor agenţii economice specializate înfiinţate de către autorităţile publice. Aceste agenţii sunt înfiinţate de către autorităţile publice, în condiţiile reglementate de legislaţia privind autorităţile publice dar şi cea care vizează societăţile comerciale. În acest sens, pot exista societăţi pe acţiuni cu un singur acţionar (o autoritate publică) sau autorităţile publice pot deţine votul de aur (dreptul de veto indiferent de numărul de acţiuni deţinute). De asemenea, există posibilitatea ca autoritatea publică să-şi desemneze reprezentanţii în consiliul de administraţie (indiferent dacă deţin acţiuni sau nu). Prin actul de înfiinţare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridică, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul şi diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj şi soluţionare a litigiilor, clauze de încetare a activităţii. Agenţiile se înfiinţează pentru realizarea unor lucrări de interes public, fiind specializate într-un anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizări, energie termică, gaze etc. Autorităţile publice contribuie cu o parte a capitalului agenţiei. Acest capital nu poate fi reprezentat de bunuri aparţinând domeniului public. 1.4.5. ACTORI IMPLICAŢI ÎN ÎNFIINŢAREA, ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA SERVICIILOR PUBLICE Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie să existe o autoritate publică însărcinată cu organizarea acestuia. Prin organizare sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de funcţionare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condiţiilor de exercitare a acestui drept etc. Nivelurile de implicare publică şi elementele privind organizarea sunt sintetizate în tabelul de mai jos: Fig. 4. Autorităţile competente pentru organizarea unui serviciu public şi competenţele acestora. AUTORITATE COMPETENTĂ Parlament Puterea executivă Autorităţi administrative autonome Colectivitate locală Persoane juridice de drept privat Determinarea regulilor de funcţionare Atribuirea puterii de exploatare Controlul exploatării Acest tabel arată că există pentru fiecare tip de serviciu public local un mare număr de configuraţii posibile în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea şi, în unele cazuri, responsabilităţile pot fi repartizate între mai multe niveluri de autorităţi administrative. Am considerat utilă în continuare prezentarea principalelor responsabilităţi, aşa cum acestea par a fi distribuite între părţile implicate: administraţia publică centrală, administraţia publică locală, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) şi mass-media. Fig. 5. „Părţile implicate” în organizarea şi funcţionarea serviciilor publice şi responsabilităţile lor. Nr. Crt. PĂRŢILE IMPLICATE RESPONSABILITĂŢI 1. Administraţia publică centrală • Stabileşte politica naţională în domeniu. • Realizează proiecte de acte normative în domeniu. • Elaborează standarde generale de evaluare a performanţelor serviciilor publice. • Stabileşte politica locală în domeniu. 2. Administraţia publică locală • Organizează servicii publice, formulează strategii şi programe de dezvoltare. • Furnizează servicii publice la nivel local. • Elaborează norme locale, regulamente, studii de dezvoltare. • Asigură finanţarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprobă tarife pentru unele servicii. • Monitorizează modul în care este asigurat serviciul public în conformitate cu normele legale, principiilor şi regulilor specifice. 3. Prestatori de servicii • Respectă legislaţia în vigoare. • Asigură serviciile la standardele stabilite de administraţia publică şi respectă obligaţiile contractuale. • Respectă principiile şi regulile de bază ale serviciilor publice. • Dezvoltă serviciile în vederea creşterii performanţelor acestora. • Gestionează eficient resursele umane, financiare şi materiale avute la dispoziţie. • Răspund la solicitările beneficiarilor. • Informează beneficiarii cu privire la drepturile şi obligaţiile acestora în raport cu serviciul public. • Consultă beneficiarii cu privire la modalităţile optime de furnizare a serviciului. 4. Beneficiari (consumatori) • Respectă legislaţia în vigoare. • Se informează cu privire la noile reglementări, cu privire la modalităţile de organizare şi funcţionare a serviciilor publice. • Plătesc la termen serviciile de care beneficiază. • Se implică în furnizarea serviciilor publice. 5. Mass–Media • Asigură o informare corectă a cetăţenilor, a administraţiei centrale şi locale, a prestatorilor. Ţările cu organizare şi tradiţie unitară încurajează furnizarea serviciilor publice de către stat care joacă rolul de organizator şi de arbitru atunci când nu este chiar el operatorul. Ţările cu organizare descentralizată încurajează responsabilitatea locală. În cele mai multe cazuri aceste ţări recunosc largi atribuţii structurilor intermediare dintre stat şi colectivităţile de la bază. Este cazul landurilor din Germania, comunităţilor autonome din Spania şi regiunilor din Belgia şi Italia. Tradiţiile politice interne joacă un rol important în distribuirea responsabilităţilor între nivelul central şi puterile locale. Anumite servicii se pretează mai bine a fi prestate la nivel local, altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane şi serviciile de distribuţie (apă, gaz, electricitate) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate locală. Marile reţele de transport, asigurările sociale, producţia de energie sunt de competenţă naţională. În privinţa funcţiilor regaliene, trebuie menţionat faptul că ele sunt încredinţate, prin natura lor, responsabilităţii etatice. Vorbind despre serviciul public în viziunea Uniunii Europene, a apărut o întrebare firească: cum să se armonizeze serviciile publice naţionale şi locale cu ambiţiile de realizare a unui spaţiu economic comun? Astăzi se doreşte crearea unei pieţe europene unice, prin punerea în operă a reţelelor transeuropene (telecomunicaţii, transporturi feroviare, electricitate, gaz, servicii poştale), pornind de la „reguli de joc” europene impuse tuturor şi de la cadre juridice naţionale care transpun şi completează dreptul comunitar. Se apreciază că o regularizare sectorială adecvată este în măsură să asigure, sub controlul Oficiului Concurenţei, o funcţionare satisfăcătoare a concurenţei pentru producerea unui serviciu eficace, cu respectarea obligaţiilor de serviciu public impuse de lege. 1.4.6. METODE DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE MANAGEMENTUL PRIN BUGETE Managementul prin bugete este „un sistem de management ce asigură previzionarea, controlul şi evaluarea activităţilor organizaţiilor prestatoare de servicii publice şi ale principalelor componente ale acestora cu ajutorul bugetelor” Adaptată după Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1996, p. 275.. Tradiţional, furnizorii serviciilor publice utilizează această metodă de management, dimensionarea serviciului realizându-se în funcţie de alocaţia bugetară. Nivelul şi calitatea serviciului este direct proporţională cu nivelul finanţării. Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea următorilor paşi: - delimitarea şi dimensionarea ariilor de gestiune, adică a activităţilor, grupelor de activităţi şi compartimente ; - elaborarea şi fundamentarea bugetului general al organizaţiei în care sunt incluse obiectivele, cheltuielile şi eventual veniturile ariilor de gestiune ; - adoptarea bugetului general şi implicit a ariilor de gestiune ; - execuţia bugetară; - evaluarea şi încheierea exerciţiului bugetar. Această metodă corespunde unei viziuni dominante în sectorul public până în anii ’80, privind primordialitatea resursei financiare. Totuşi, se remarcă faptul că reformele iniţiate în ţările din Europa au vizat şi componenta alocării bugetare în cadrul organizaţiilor publice, urmărindu-se flexibilizarea acesteia. Spre exemplu, în Irlanda una din iniţiativele reformelor lansate în anii ’90 a fost introducerea bugetelor administrative, concepute pentru a slăbi rigiditatea procesului de alocări bugetare în domeniile selecţionate (care fac obiectul programului). Principalele efecte care apar sunt: delegarea unei mai mari autorităţi financiare de la Ministerul de Finanţe la alte ministere şi o libertate decizională mai mare a managerilor din administraţia publică în ceea ce priveşte repartizarea alocărilor bugetare. În cazul costurilor administrative, managerii au autoritatea de a transfera fondurile necheltuite în contul următorului an Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraţia în tranziţie, European Institute of Public Administration, 1999, p. 69.. MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P.O.) Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialistului american P. Drucker care, în 1954, îl defineşte ca pe o cale de a încuraja angajaţii să participe la stabilirea propriilor obiective cât şi a celor de la nivelul întregii organizaţii. Într-o manieră generală M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se urmăreşte determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul de execuţie. Sistemul de recompense – sancţiuni este stabilit în funcţie de gradul de atingere a obiectivelor. Aceasta este o metodă utilizată în managementul serviciilor publice, dar se constată adesea că formularea obiectivelor este în sarcina unor entităţi din afara organizaţiei furnizoare a serviciului public sau sunt formulate prin acte normative, fiind însoţite şi de voluminoase manuale de proceduri. De asemenea, s-a constatat că la nivelul organizaţiilor publice nu există capacitatea de a face alegeri strategice şi de a face cunoscute obiectivele până la nivelul executanţilor. O astfel de metodă a fost utilizată în reforma administraţiei publice din Portugalia unde reforma s-a concentrat pe obiective cheie, pornindu-se de la premiza că abordarea unui număr limitat de subiecte-cheie, va produce schimbări în alte domenii, rezultând ceea ce s-ar putea numi un efect „cascadă“. Această reformă a pornit de la conceptul introdus şi dezvoltat de profesorul Yehezkel Dror privind abordarea radical-selectivă. MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE Acesta poate fi definit ca „un sistem de management cu o durată de acţiune limitată, cel mai adesea câţiva ani, conceput în vederea soluţionării unor probleme complexe, dar definite precis, cu un puternic caracter inovaţional şi care implică aportul unei game largi de diverşi specialişti, din subdiviziuni organizatorice diferite, integraţi temporar într-o reţea organizatorică autonomă” Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1996, p. 267.. Acest tip de management este dificil de aplicat în cadrul organizaţiilor prestatoare de servicii publice deoarece acestea au o structură funcţională, fiind legat deci de constituirea unei structuri flexibile, prin îmbinare cu cea matriceală. Acest tip de management îl regăsim, spre exemplu, în Franţa. Proiectele de servicii publice au fost concepute pentru a dezvolta o abordare strategică în cadrul administraţiei şi care cuprinde pregătirea, dezvoltarea, comunicarea şi evaluarea etapelor desfăşurate cu funcţionarii publici. Serviciile aveau libertatea de a-şi defini propriul lor proiect. Grupurile de lucru, care cuprind funcţionarii publici din toate sectoarele, responsabili de supravegherea diverselor etape ale ciclului proiectului, au conferit proiectelor de servicii publice o dimensiune participativă Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraţia în tranziţie, European Institute of Public Administration, 1999, p. 79. . Capitolul II ADMINISTRAŢIA LOCALĂ ŞI SERVICIILE PUBLICE 2.1. ASPECTE GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE După cum am precizat, o categorie distinctă de servicii publice o reprezintă serviciile publice locale. Acestea au apărut ca rezultat al descentralizării şi aplicării principiului subsidiarităţii, în sensul că nevoile unei colectivităţi locale trebuie să fie satisfăcute prin servicii organizate de către acea colectivitate. Pentru existenţa unor astfel de servicii este necesar un cadru legislativ care să definească: - autorităţile organizatoare ale serviciului; - modalităţile posibile de organizare; - obligaţiile de tip serviciu public care trebuie satisfăcute de operatorii care le au în sarcină (de exemplu, întreţinerea serviciului în anumite condiţii); - modalităţile de finanţare; - modul de exercitare a actului de reglare şi, în special, existenţa unei autorităţi independente, cu misiuni clar precizate în ceea ce priveşte reglarea serviciului (cum se împart responsabilităţile la anumite niveluri: puteri centrale, autorităţi locale, autorităţi regulatoare, oficii ale concurenţei); - modalităţile de informare ale beneficiarilor şi ale autorităţilor publice. În ceea ce priveşte sfera serviciilor publice locale, întinderea acestora în raport cu nivelul central, prof. Ioan Alexandru, citându-l pe W. Dillinger, identifică trei modele ale relaţiilor funcţionale central/local. A. MODELUL AUTONOMIEI RELATIVE Acest model se defineşte prin următoarele caracteristici: • Independenţă a serviciilor publice locale în interiorul statului; • Libertate de acţiune într-un cadru bine definit; • Acest cadru este definit prin legislaţie; • Control limitat; • Veniturile autorităţilor locale provin în cea mai mare parte din taxe locale; • Libertatea de a urma sau nu programul de guvernare al „centrului“; • Competenţă politică şi administrativă mare pe plan local; • Supraveghere limitată a autorităţilor locale de către instituţiile centrale din teritoriu; • Mare adaptabilitate în luarea deciziilor pentru satisfacerea optimă a nevoilor cetăţenilor; • Permite inechităţi în cheltuielile şi eficienţa furnizării serviciilor. B. MODELUL DE AGENŢIE • Autorităţile locale sunt extensii în teritoriu ale celor centrale sau agenţii ale autorităţii centrale în teritoriu; • Autorităţile locale şi activitatea lor sunt reglementate detaliat în legislaţie; • Avem reglementări stricte şi un control pe măsură în ceea ce priveşte activitatea autorităţilor locale; • Taxele ce se strâng pe plan local sunt nesemnificative; • Finanţare, în mare măsură, de la nivel central; • Competenţă politică mică la nivel local; • Se poate să existe o competenţă administrativă mai mare; • Există o supraveghere amănunţită a autorităţilor locale de către instituţiile centrale deplasate în teritoriu; • Adaptabilitate mai mică în luarea deciziilor şi satisfacerea unor necesităţi ale cetăţenilor; • Costuri mai mari, eficienţă mai mare şi echitate în furnizarea de servicii publice; • Se pot utiliza organizaţii non-guvernamentale pentru furnizarea de servicii publice, dar supravegheate de agenţiile guvernamentale. C. MODELUL DE INTERACŢIUNE • Nu există o delimitare clară între autoritatea centrală şi cea locală, ci de la caz la caz, adică situaţia este diferită de la serviciu la serviciu (cine furnizează şi cine plăteşte serviciul public); • Procesul de luare a deciziilor nu este dominat nici de autorităţile centrale, nici de cele locale (există o interacţiune, un sistem „check and balances“); • Există competenţe politice şi administrative şi la nivel central, şi la nivel local; • Veniturile autorităţilor locale provin din taxe şi impozite locale, dar şi din transferuri de la nivel central; • Adunarea taxelor şi impozitelor, dar şi transferul sunt responsabilităţi împărţite între nivelul central şi cel local; • Se înregistrează o oarecare lipsă de adaptabilitate şi flexibilitate în rezolvarea corespunzătoare a problemelor colectivităţii locale, datorită timpului necesar ajungerii la o înţelegere comună din cauză că ori nivelul central, ori cel local va trebui să accepte un compromis; • Necesită sisteme bine organizate din punct de vedere politic, care asigură o foarte bună reprezentativitate a intereselor; • Se utilizează organizaţii non-guvernamentale sau agenţii guvernamentale pentru furnizarea de servicii. 2.2. CONSIDERAŢII LEGISLATIVE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA În situaţia în care în viaţa unui stat au loc schimbări politice structurale şi anume, când se schimbă regimul politic, ori când un stat îşi reînnoieşte fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesară adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbările menţionate au dus la adoptarea în România a unei noi Constituţii în 1991. Constituţia din 1991 cuprindea în Titlul III Autorităţile publice, titlu astfel structurat încât să reflecte concepţia constituantei cu privire la distribuirea competenţelor între principalele categorii de instituţii care deţin exerciţiul puterilor în stat şi raporturile dintre ele. Capitolul V al acelui Titlu, Administraţia publică, reglementează administraţia publică centrală de specialitate şi administraţia publică locală. Astfel, în art. 119 se precizează că administraţia publică din unităţile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice, iar în art. 120 ca autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe Constituţia din 1991 instituie la nivelul administraţiei publice locale regimul de descentralizare – I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, RA Monitorul Oficial, Bucureşti 1994, p. 18.. Pe baza principiilor constituţionale, a fost adoptată Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 Publicată în M. Of. nr. 169 din 16 august 1991., lege care accentuează revenirea la tradiţia românească cu privire la modul de organizare şi funcţionare al administraţiei publice locale, preluând principiile legislaţiei interbelice în materie În acest capitol ne vom opri, pe lângă Constituţie, asupra câtorva acte normative de o importanţă covârşitoare în dezvoltarea serviciilor publice locale – Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 şi Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998. Pe lângă cele două acte normative amintite, există o întreagă listă de reglementări care au jucat un rol în promovarea serviciilor publice locale. Dintre acestea amintim: Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, publicată în M. Of. nr. 92/1990 din 20.08.1990, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990, Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă, publicată în M. Of. nr. 125 din 16 noiembrie 1990, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, publicată în M. Of. nr. 163 din 7 august 1991, Legea 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, publicată în M. Of. nr. 152/1991, Legea nr. 27/1994 privind impozitele şi taxele locale, publicată în M. Of. nr. 127 din 24 mai 1994, Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în M. Of. nr. 139/1994, Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social, publicată în M. Of. nr. 131 din 29 iunie 1995, Legea finanţelor publice nr. 72/1996, publicată în M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996, Legea protecţiei civile nr. 106/1996, publicată în M. Of. nr. 241/1996, Legea locuinţei nr. 114/1996, publicată în M. Of. nr.254 din 21 octombrie 1996, Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996, publicată în M. Of. nr. 282 din 11 noiembrie 1996, Legea apelor nr. 107/1996, publicată în M. Of. nr. 224 din 8 octombrie 1996, Legea îmbunătăţirilor funciare nr. 84/1996, publicată în M. Of. nr.159 din 24 iulie 1996, Legea privind evidenţa populaţiei şi cartea de identitate nr. 105/1996, publicată în M. Of. nr. 237 din 30 septembrie 1996, Legea privind dezvoltarea regională în România, nr. 151/1998, publicată în M. Of. din 15 iulie 1998, Decretul - Lege nr. 8 din ianuarie 1990 privind organizarea şi funcţionarea organelor locale ale administraţiei de stat, O.G. nr. 69/1994 privind unele măsuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicată în M. Of. nr. 20 din 30 ianuarie 1995, aprobată prin Legea nr. 135/1994, publicată în M. Of. nr. 366 din 30 decembrie 1994, O.G. nr. 10/1995 privind creşterea competenţei autorităţilor publice locale pentru aprobarea documentaţiilor tehnice economice ale investitorilor locali şi judeţeni, publicată în M. Of. nr. 22/1995, H.G. nr. 103/1992 pentru aprobarea Regulamentului-cadru orientativ de funcţionare a consiliilor locale, publicată în M. Of. nr. 47 din 23 martie 1992, H.G. nr. 127/1992 pentru aprobarea Statutului-cadru orientativ al comunei şi oraşului, publicată în M. Of. nr. 54 din 31 martie 1992, H.G. nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism, publicată în M. Of. nr. 149/1996. . Legea stabileşte că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de lege. În fiecare judeţ se alege un consiliu judeţean, care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean alege, din rândul membrilor săi, preşedintele şi delegaţia permanentă. Raporturile dintre administraţia publică judeţeană şi cea locală au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune. În relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană nu există raporturi de subordonare. Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, cu respectarea legii, în problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice. Legea face referiri şi la bunurile unităţilor administrativ-teritoriale: constituie patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial. Potrivit art. 76, consiliile locale şi cele judeţene hotărăsc cu privire la concesionarea, închirierea, locaţia de gestiune a bunurilor aparţinând domeniului public sau privat. De asemenea, consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî înfiinţarea, în condiţiile legii, a unor societăţi comerciale, asociaţii, agenţii şi pot organiza alte activităţi, în scopul executării unor lucrări de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor şi al altor persoane juridice şi fizice (art.82). Referirile Legii 69/1991 a administraţiei publice locale cu privire la serviciile publice locale, se completau cu prevederile Legii privatizării societăţilor comerciale nr. 58/1991 Publicată în M. Of. nr. 169 din 16 august 1991. şi ale Legii contractului de management nr. 66/1993 Publicată în M. Of. nr. 244 din 13 octombrie 1993.. Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionată de adoptarea legislaţiei în domeniul finanţelor publice locale. Astfel, considerându-se că normele care asigură autorităţilor locale autonomie în diferite ramuri de activitate (cultură, instituţii sociale, sănătate, agricultură etc.) nu pot produce efectul dorit şi devin formale dacă nu sunt susţinute şi de acte normative adecvate pentru crearea condiţiilor dezvoltării autonomiei şi în domeniul financiar. Pornind de la aceasta constatare a fost adoptata Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 Publicată în M. Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998. Legea 189/1998 avea menirea să asigure o autonomie cât mai largă în domeniul finanţelor publice locale, urmărind să contribuie la soluţionarea următoarelor neajunsuri: • Resurse financiare insuficiente, în raport cu necesităţile de cheltuieli; • Lipsa unui sistem care să stimuleze autorităţile administraţiei publice locale în descoperirea de noi resurse pentru creşterea veniturilor proprii, pe de o parte şi raţionalizarea cheltuielilor, pe de altă parte; • Disfuncţionalităţi în administrarea bugetelor locale, cauzate îndeosebi, de aprobarea cu întârziere a bugetului de stat şi implicit a transferurilor şi a sumelor defalcate din impozitul pe salarii către bugetele locale; • Criterii şi mijloace neadecvate pentru desfăşurarea unui management de calitate, eficient şi operativ în sectorul serviciilor publice; • Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul căruia administraţia publică să-şi îndeplinească sarcinile. Legea îşi propunea să dezvolte rolul autorităţilor administraţiei publice locale în conformitate cu principiile autonomiei locale şi cu mecanismele economiei de piaţă, să stabilească resursele financiare ale administraţiei publice locale în concordanţă cu obligaţiile de administrare. În anul 2001, pornind de la observaţia că Legea 69 a administraţiei publice locale adoptată în anul 1991, nu mai corespunde evoluţiilor administraţiei publice româneşti, a fost adoptată o nouă lege care să reglementeze organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi implicit serviciile publice de la acest nivel Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.. Secţiunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, este intitulată: „Serviciile publice ale comunei, oraşului şi aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale”, iar în cuprinsul articolelor din această secţiune, sunt utilizate sintagmele „servicii publice ale comunei sau oraşului”. Precizarea din titlul secţiunii, ne determină să considerăm că în realitate este vorba despre două categorii de servicii publice locale: - servicii publice organizate de autorităţile administraţiei publice locale; - servicii publice subordonate autorităţilor administraţiei publice locale. Legea amintită, 215/2001, reprezintă cadrul general de reglementare pentru serviciile publice locale. Acest cadru general era completat de Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 În categoria actelor normative ce vizează direct serviciile publice locale, amintim: • Legea 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală; • Ordonanţa Guvernului României 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare; • Ordonanţa Guvernului României 21/2002 privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale; • Ordonanţa Guvernului României nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localităţilor; • Ordonanţa Guvernului României nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă; • Ordonanţa Guvernului României nr. 84/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor; • Ordonanţa Guvernului României nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localităţilor; • Ordonanţa Guvernului României nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de călători; • Ordonanţa Guvernului României nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat.. Rezultat al tendinţelor de descentralizare a serviciilor publice, începând din anul 2000, autorităţile locale au primit noi responsabilităţi în următoarele domenii: - colectarea impozitelor şi taxelor locale; - susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului; - susţinerea sistemului de protecţie a persoanelor cu handicap; - asistenţa socială; - învăţământul preuniversitar de stat; - serviciile de gospodărie comunală; - serviciile comunitare de urgenţă; - serviciile de evidenţă informatizată a persoanei; - serviciile de poliţie comunitară. În 2003, prin revizuirea Constituţiei, au fost aduse unele clarificări, îndeosebi cu privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizându-se următoarele: ARTICOLUL 120 (1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice (2) În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică. ARTICOLUL 121 (1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe. În anul 2004, pornind de la Strategia de reformă a administraţiei publice adoptată în 2001 şi revizuirea Constituţiei, a fost elaborată Strategia de accelerare a reformei în administraţia publică, ce, la nivel formal, este încă în vigoare. Din păcate, se constată că obiectivele ambiţioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizează serviciile publice, au fost doar parţial atinse Cu privire la gradul de atingere a obiectivelor acestei strategii – „Reforma administraţiei publice din perspectiva integrării europene”, studiu de impact realizat în cadrul proiectului PAIS 3, IER, autori Marius Profiroiu, Ion Tudorel, Dragoş Dincă, Radu Carp, Bucureşti, 2005. . Atât autorităţile centrale cât şi cele locale au avut şi au în vedere aplicarea unei strategii de modernizare şi dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la bază următoarele obiective fundamentale: a) descentralizarea serviciilor publice şi creşterea responsabilităţii autorităţilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaţiei; b) extinderea sistemelor pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare) şi creşterea gradului de acces a populaţiei la aceste servicii; c) restructurarea mecanismelor de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale populaţiei şi reconsiderarea raportului preţ/calitate. d) promovarea principiilor economiei de piaţă şi reducerea gradului de monopolizare; e) atragerea capitalului privat în finanţarea investiţiilor în domeniul infrastructurii locale; f) instituţionalizarea creditului local şi extinderea contribuţiei acestuia la finanţarea serviciilor comunale; g) promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă. Anul 2006 reprezintă un moment de cotitură în materie de reformă legislativă a serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale căror prevederi le vom analiza în continuare. A. Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. Secţiunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, modificata prin Legea 286/2006, este intitulată: „Instituţiile, serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate al primarului.” Consiliile locale pot înfiinţa şi organiza instituţii şi servicii publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispun. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din cadrul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se fac de conducătorii acestora, în condiţiile legii. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, în condiţiile legii. Potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, modificata în 2006, consiliile locale şi judeţene pot contracta, în condiţiile legii, lucrări şi servicii de utilitate publică. De asemenea, autorităţile administraţiei publice locale pot hotărî şi asupra darii în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii, vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii; Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001. La art. 38 stabileşte că în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. Educaţia; 2. Serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. Sănătatea; 4. Cultura; 5. Tineretul; 6. Sportul; 7. Ordinea publică; 8. Situaţiile de urgenţă; 9. Protecţia şi refacerea mediului înconjurător; 10. Conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11. Dezvoltarea urbană; 12. Evidenţa persoanelor; 13. Podurile şi drumurile publice; 14. Serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local, după caz; 15. Serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16. activităţile de administraţie social-comunitară; 17. Locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale sau în administrarea sa; 18. Punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale. B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competentele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului funcţionarii serviciilor comunitare de utilităţi publice. Potrivit legii 51/2006, art. 8, 9 autorităţile administraţiei publice locale au competenţa exclusivă, în condiţiile legii, în tot ceea ce priveşte înfiinţarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea şi controlul funcţionarii serviciilor de utilităţi publice, precum şi în aspectele vizând crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea şi exploatarea bunurilor proprietate publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice. În exercitarea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin în sfera serviciilor de utilităţi publice, autorităţile administraţiei publice locale pot adopta hotărâri în legătură cu: a) Elaborarea şi aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a programelor de reabilitare, extindere şi modernizare a sistemelor de utilităţi publice existente, precum şi a programelor de înfiinţare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor; b) Coordonarea proiectării şi execuţiei lucrărilor tehnico-edilitare, în scopul realizării acestora într-o concepţie unitară şi corelata cu programele de dezvoltare economico-socială a localităţilor, de amenajare a teritoriului, urbanism şi mediu; c) Asocierea intercomunitară în vederea înfiinţării, organizării, gestionării şi exploatării în interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanţarea şi realizarea obiectivelor de investiţii specifice sistemelor de utilităţi publice; d) Delegarea gestiunii serviciilor, precum şi darea în administrare sau concesionarea bunurilor proprietate publică şi/sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale, ce constituie infrastructura tehnico-edilitara aferentă serviciilor; e) Participarea unităţilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societăţi comerciale având ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice de interes local, intercomunitar sau judeţean, după caz; f) Contractarea sau garantarea împrumuturilor pentru finanţarea programelor de investiţii în vederea dezvoltării, reabilitării şi modernizării sistemelor existente; g) Garantarea, în condiţiile legii, a împrumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utilităţi publice în vederea înfiinţării sau dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor; h) Elaborarea şi aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelor-cadru ale serviciilor, elaborate şi aprobate de autorităţile de reglementare competente; i) Stabilirea, ajustarea, modificarea şi aprobarea preţurilor, tarifelor şi taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate şi aprobate de autorităţile de reglementare competente; j) Aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării preţurilor şi tarifelor pentru serviciile de utilităţi publice, după caz, pe baza avizului de specialitate emis de autorităţile de reglementare competente; k) Restrângerea ariilor în care se manifesta condiţiile de monopol; l) Protecţia şi conservarea mediului natural şi construit. Raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi utilizatori, sunt raporturi juridice de natura administrativă, supuse normelor juridice de drept public. Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele obligaţii faţă de utilizatorii serviciilor de utilităţi publice: a) să asigure gestionarea şi administrarea serviciilor de utilităţi publice pe criterii de competitivitate şi eficienţă economică şi managerială, având ca obiectiv atingerea şi respectarea indicatorilor de performanţă a serviciului, stabiliţi prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotărârea de dare în administrare, în cazul gestiunii directe; b) să elaboreze şi să aprobe strategii proprii în vederea îmbunătăţirii şi dezvoltării serviciilor de utilităţi publice, utilizând principiul planificării strategice multianuale; c) să promoveze dezvoltarea şi/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente sectorului serviciilor de utilităţi publice şi programe de protecţie a mediului pentru activităţile şi serviciile poluante; d) să adopte măsuri în vederea asigurării finanţării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor; e) să consulte asociaţiile utilizatorilor în vederea stabilirii politicilor şi strategiilor locale şi a modalităţilor de organizare şi funcţionare a serviciilor; f) să informeze periodic utilizatorii asupra stării serviciilor de utilităţi publice şi asupra politicilor de dezvoltare a acestora; g) să medieze şi să soluţioneze conflictele dintre utilizatori şi operatori, la cererea uneia dintre părţi; h) să monitorizeze şi să controleze modul de respectare a obligaţiilor şi responsabilităţilor asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performanţă şi a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodică a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la încheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea <LLNK 11996 21 11 201 0 29>Legii concurentei nr. 21/1996, republicată, exploatarea eficientă şi în condiţii de siguranţă a sistemelor de utilităţi publice sau a altor bunuri aparţinând patrimoniului public şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea protecţiei mediului şi a domeniului public, asigurarea protecţiei utilizatorilor. Raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi operatori sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, după caz, în funcţie de forma de gestiune adoptată. Autorităţile administraţiei publice locale au, în relaţia cu operatorii serviciilor de utilităţi publice, următoarele drepturi: a) să stabilească cerinţele şi criteriile de participare şi selecţie a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii; b) să solicite informaţii cu privire la nivelul şi calitatea serviciului furnizat/prestat şi cu privire la modul de întreţinere, exploatare şi administrare a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale, încredinţate pentru realizarea serviciului; c) să invite operatorul pentru audieri, în vederea concilierii diferendelor apărute în relaţia cu utilizatorii serviciilor; d) să aprobe stabilirea preţurilor şi tarifelor, respectiv ajustarea şi modificarea preţurilor şi tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care funcţionează în condiţii de monopol, aprobarea preţurilor şi tarifelor, după caz, se face pe baza avizului de specialitate emis de autoritatea de reglementare competentă; e) să monitorizeze şi să exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice şi să ia măsurile necesare în cazul în care operatorul nu asigură indicatorii de performanţă şi continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat; f) să sancţioneze operatorul în cazul în care acesta nu operează la nivelul indicatorilor de performanţă şi eficienţă la care s-a obligat şi nu asigură continuitatea serviciilor; g) să refuze, în condiţii justificate, aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării preţurilor şi tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcţionează în condiţii de monopol, să solicite avizul autorităţilor de reglementare competente. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul sa rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor şi să organizeze o nouă procedură pentru delegarea gestiunii acestora, dacă constată şi dovedesc nerespectarea repetată de către operatori a obligaţiilor contractuale şi dacă operatorii nu adoptă programe de măsuri care să respecte condiţiile contractuale şi să asigure atingerea, într-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumaţi. Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele obligaţii faţă de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utilităţi publice: a) să asigure un tratament egal pentru toţi operatorii, indiferent de forma de proprietate, de ţara de origine, de organizarea acestora şi de modul de gestiune adoptat; b) să asigure un mediu de afaceri concurenţial, transparent şi loial; c) să respecte angajamentele asumate faţă de operator prin hotărârea de dare în administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului; d) să asigure resursele necesare finanţării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunzător clauzelor contractuale; e) să păstreze, în condiţiile legii, confidenţialitatea datelor şi informaţiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele decât cele de interes public. C. Ordonanţă de Urgenţă nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în M. Of. nr. 418/15 mai. 2006. Ordonanţa reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică şi a contractului de concesiune de lucrări publice şi de servicii, precum şi modalităţile de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri. D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, publicată în M. Of. nr. 627/20 iul. 2006. Legea stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, precum şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale E. Legea – cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizării, publicată în M. Of. nr. 453/25 mai 2006. Legea stabileşte principiile, regulile şi cadrul instituţional care reglementează procesul de descentralizare administrativă şi financiară. 2.3. DIMENSIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ARIA LOCALĂ 2.3.1. LOCUL DE REALIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE Serviciile publice locale sunt legate de colectivităţile locale şi de nivelul local de administrare. Colectivităţile sociale sunt definite drept ansamblul de persoane reunite pentru a trăi şi/sau acţiona în vederea realizării unui scop comun, indiferent dacă acest scop a fost stabilit în mod voluntar de persoanele respective sau le-a fost impus. Potrivit opiniei specialiştilor „criteriul conştiinţei apartenenţei şi scopul comun reprezintă fundamentul pentru recunoaşterea unei colectivităţi” Zamfir C., L. Vlăsceanu, op. cit. p. 114.. Colectivităţile pot fi clasificate în teritoriale sau geografice, de interese sau contractuale. Cu privire la nivelul local de administrare trebuie precizat că la nivelul unui stat pe lângă interese generale, comune tuturor, există şi interese ale unor colectivităţi specifice. Interesele comune ale unei colectivităţi nu au întotdeauna aceeaşi întindere, întrucât pot exista interese generale ale statului, dar şi interese ale unor judeţe, după cum pot exista interese ale unor comune sau a unei singure comune Paul Negulescu, op. cit. p. 72.. Potrivit acestei opinii Susţinută şi de Anibal Teodorescu în lucrarea Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminesc, 1929, p. 238. nivelul local cuprinde municipiile, oraşele şi comunele, fiind diferit de nivelul judeţean. În doctrina românească colectivităţile locale sunt concepute în două moduri de organizare Manda C., Manda C., Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 40-41.: a) colectivităţile locale sunt desmembrăminte ale statului, creaţii ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscripţii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice şi investite cu anumite drepturi de către puterea centrală; b) colectivităţile locale sunt privite ca societăţi naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucură de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seamă decât le-a atribuit. Unii autori disting între colectivităţile locale şi cele teritoriale, considerând că primele le înglobează pe celelalte Gohin O., Institutions administratives, Paris, 1992, p. 60., dar majoritatea autorilor le consideră sinonime. Aşadar, în contextul acestei lucrări, serviciile publice locale sunt cele de la nivelul colectivităţilor locale din comune, oraşe şi municipii. Aceste colectivităţi locale beneficiază de personalitate juridică, dispun de autorităţi administrative proprii, supravegherea lor se realizează de către autorităţi, prin intermediul unor forme de control stabilite de lege Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 128,. 2.3.2. DEZVOLTAREA LOCALĂ 2.3.2.1. NOŢIUNEA DE DEZVOLTARE LOCALĂ Grand Dictionnaire de la langue française defineşte guvernarea ca fiind „arta sau maniera de a guverna pentru a se asigura dezvoltarea economică, socială şi instituţională, durabilă, menţinându-se echilibrul între stat, societate civilă şi mediul economic”. Guvernarea implică astăzi o filosofie aparte care urmăreşte să transforme cetăţeanul într-un actor important al dezvoltării teritoriului. Statul este văzut drept un „ecosistem cu o pluralitate de dimensiuni – socială, de mediu, urbanistică, economică, politică, culturală etc. şi o pluralitate de actori, care interacţionează” Dossier documentaire, „Gouvernance”, realizat în august 1999 de către Centre de documentation de l'urbanisme (CDU): Nathalie HOLEC, Association 4D – Dossiers et débats pour le développement durable et Geneviève BRUNET-JOLIVALD, Centre de documentation de l'urbanisme.. Sintagma de guvernare are numeroase semnificaţii. Se poate vorbi de o „guvernare mondială” strâns legată de procesele de mondializare şi globalizare, sau de o „guvernare europeană” care are în vedere reforma instituţiilor europene şi relaţiile colectivităţilor locale cu aceste instituţii. Se poate vorbi, de asemenea, de o „guvernare locală” pentru a defini practicile teritoriale ce urmăresc dezvoltarea endogenă şi exogenă şi mobilizarea actorilor dezvoltării locale în acord cu politicile statale sau europene. Din perspectiva dezvoltării, guvernarea reprezintă un proces de decizie colectivă, aşadar presupune cooperarea între instituţii şi diferite părţi interesate care îşi exercită responsabilităţile şi competenţele pentru a realiza o strategie globală, pe termen lung. După cel de al doilea război mondial dezvoltarea a devenit un obiectiv al fiecărei societăţi Dezvoltarea reprezintă derularea şi succesiunea proceselor şi fenomenelor naturale şi/ sau sociale, de-a lungul timpului. Creşterea este dezvoltare în sensul de amplificare, termenul fiind preluat din biologie şi referindu-se la latura cantitativă (Ionaşcu G., Dezvoltarea şi reabilitarea aşezărilor umane din România, Ed. Tempus, Bucureşti, 2003, p. 11, 12.. Provenit dintr-o concepţie pur economică ce viza creşterea producţiei prin industrializare, termenul este definit astăzi ca fiind un proces care conduce la creşterea bunăstării. Activitatea economică şi bunăstarea materială sunt importante, dar dezvoltarea nu se rezumă la creşterea produsului naţional brut. Educaţia, sănătatea, cultura, mediul sunt la fel de importante Glossaire des Outils Economiques de l'Environnement, Rénate Husseini, Christian Brodhag, 'Ecole des Mines, 2002.. Dezvoltarea corespunde unui proces de mobilitate, de schimbare cu caracter deliberativ pentru atingerea obiectivelor economico-sociale. Specialiştii Dumitrescu M., Strategii şi management strategic, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, p. 96. identifică două faze ale dezvoltării – cea virtuală (DV) şi cea reală (DR). Dezvoltarea virtuală presupune parcurgerea ciclului creativitate – idee de proiect – confruntarea cu unele teste de realitate şi definirea suprastructurii şi infrastructurii proiectului, integrarea în alte proiecte şi în mediu şi instituţionalizarea proiectului. Dezvoltarea reală are, este sau ar trebui să fie însoţită de creştere economică şi se obţine din transformarea lui DV în dezvoltare reală, proces mijlocit de management. Dezvoltarea locală reprezintă „procesul de dezvoltare, în principal economică, într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creştere a calităţii vieţii la nivel local” lat. Disolvere – a creşte, a evolua.. Dezvoltarea locală are ca obiectiv „prosperitatea economică şi bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile, folosirea resurselor endogene, dezvoltarea sectorului privat” Parlagi A., Dicţionar de administraţie publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2004, p. 86.. Dezvoltarea economică locală (DEL) este „procesul prin care administraţia locală şi/sau comunitatea, bazată pe grupuri, administrează resursele existente şi intră într-un nou angajament de parteneriat fie cu sectorul privat, fie una cu cealaltă, pentru a crea noi locuri de muncă şi pentru a stimula activităţile economice într-o zonă economică bine definită” Dezvoltare economică – O modalitate strategică pentru administraţia publică locală, Don Morrison, ICMA, citându-l pe Edward J. Blakelz, Planning Local Economic Development: Teory and Practice. Dezvoltarea economică presupune „dezvoltarea capacităţii economice regionale sau locale şi formularea răspunsului la schimbările economice, tehnologice, sociale etc.” Matei L., Strategii de dezvoltare economică locală, Ed. Economică, Bucureşti, 2004, p. 86. Dezvoltarea socio-economică locală (DSEL) reprezintă un proces de dezvoltare într-o anumită regiune sau arie geografică, care are ca efect o îmbunătăţire a calităţii vieţii la nivel local. DSEL se referă la dezvoltarea capacităţii unei economii locale sau regionale de a stimula o creştere economică stabilă şi prin aceasta de a crea locuri de muncă şi condiţii pentru valorificarea oportunităţilor proprii schimbărilor rapide în plan economic, tehnologic şi social. Obiectivele majore ale DSEL sunt de a contribui la prosperitatea economică şi bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile şi promovarea unei atitudini dinamice şi pozitive a populaţiei faţă de problemele dezvoltării propriei regiuni. DSEL ia în considerare aspectele sociale şi culturale ale dezvoltării. Actorii DSEL includ „autorităţile şi organismele administraţiei publice (de la nivel local, judeţean şi central) responsabile de politicile sectoriale (industrie, mediu, muncă, lucrări publice, transporturi etc.), reprezentanţii activităţilor economice şi ai serviciilor publice (întreprinderi, bănci, sindicate etc.), instituţiile de învăţământ, organizaţiile neguvernamentale, mass-media etc.” Participarea cetăţenească în luarea deciziei – Manual de instruire”, USAID-RTI, Bucureşti 2002, Coordonatori Matei L., Dincă D., p. 165.. Ca formă a dezvoltării locale dezvoltarea regională este „un proces desfăşurat pe termen lung, susţinut şi de activităţi concepute pe termen scurt, mediu şi lung” L. Matei, op. cit. p. 86.. Ea reprezintă ansamblul politicilor autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, elaborate în scopul îmbunătăţirii performanţelor economice ale unor arii geografice constituite în „regiuni de dezvoltare” Ibidem, p. 64.. Dezvoltarea care, îndeplinind cerinţele generaţiei actuale, facilitează generaţiilor viitoare îndeplinirea propriilor opţiuni, este dezvoltare durabilă Ionaşcu G., Dezvoltarea şi reabilitarea aşezărilor umane din România, Ed. Tempus, Bucureşti, 2003, p. 12.. Dezvoltarea durabilă urmăreşte reconcilierea între două aspiraţii fundamentale, şi anume necesitatea dezvoltării economice şi sociale, dar şi protecţia şi îmbunătăţirea stării mediului. Potrivit prevederilor stabilite în cadrul Conferinţei de la Rio, fiecare autoritate locală are obligaţia de a elabora propria strategie locală de dezvoltare durabilă. Agenda 21 Locală este procesul prin care autorităţile locale lucrează în parteneriat cu toate sectoarele comunităţii locale, punând accent pe participarea comunităţii şi pe democraţia locală lărgită, oferind o modalitate de integrare a problemelor sociale, economice şi de mediu. Ea trebuie să conducă la definirea de obiective, politici şi acţiuni la nivel local. Aşadar, conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creştere economică ce satisface nevoile societăţii în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu şi mai ales lung. Ea se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor prezente fără să pună în pericol pe cele ale generaţiilor viitoare. În termeni practici, acest lucru înseamnă crearea condiţiilor pentru „dezvoltarea economică pe termen lung, în acelaşi timp protejând mediul înconjurător” Moga A. „Dezvoltarea durabilă–Concept” „Principiile enunţate în Raportul Brundtland”, Forum-supliment Arhitext Design-3/2001.. Dezvoltarea durabilă reprezintă o direcţie de urmat ce încearcă să echilibreze factorii de mediu, sociali şi economici. 2.3.2.2. COMPONENTELE DEZVOLTĂRII LOCALE Dezvoltarea locală diversifică şi îmbogăţeşte activităţile pe un teritoriu dat prin mobilizarea resurselor şi energiilor existente în zonă. Rezultat al eforturilor unei populaţii, dezvoltarea locală înseamnă punerea în aplicare a unui proiect de dezvoltare economică, socială şi culturală. Acestea transformă un spaţiu de vecinătate într-un spaţiu de într-ajutorare activă Frege X., Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureşti 1991, p. 57.. Definirea conceptului de „local” se face nu numai în legătură cu unităţile administrativ teritoriale, ci şi la nivel intercomunal, interregional şi chiar transfrontalier. Este necesar a se înţelege, în contextul dezvoltării regionale, locul şi rolul dezvoltării locale, parteneriatul dezvoltării şi tipologia relaţiilor la diverse niveluri administrative Matei L., Managementul dezvoltării locale, Ed. Economică, Bucureşti, 1998, p. 95.. Dezvoltarea locală presupune existenţa unui cadru normativ-procedural, a unui parteneriat local, a unei strategii de dezvoltare locală şi a unor resurse. Componentele dezvoltării locale (Fig. 6) vizează: cadrul legal, resursele, obiectivele şi strategiile de dezvoltare, partenerii şi rezultatele. Fig. 6. Componentele dezvoltării locale. A. CADRUL LEGAL Dezvoltarea unui teritoriu presupune existenţa unui cadru legal, care o poate încuraja sau stopa prin gradul de autonomie conferit actorilor locali sau prin gradul de implicare al nivelului statal. Cadrul legal – creaţie a nivelului central, dar şi a nivelului local – are în vedere reglementări în următoarele domenii: • Protecţia mediului; • Dezvoltare socială; • Economie şi piaţa; • Guvernare, instituţii; • Amenajarea teritoriului; • Educaţie şi formare; • Ştiinţă şi cercetare. B. PARTENERIAT PENTRU DEZVOLTARE Parteneriatul poate fi definit ca „un acord între două sau mai multe organisme, cu scopul realizării unui obiectiv cu impact pozitiv asupra dezvoltării locale şi asupra pieţei locale a forţei de muncă” Matei L., Strategii ...,op. cit., 2004, p. 89.. Aceste organisme pot fi reprezentante ale sectorului public (nivelul local – primar, consiliul local; nivelul teritorial – prefect, servicii publice deconcentrate; nivelul central – Guvernul, ministerele cu atribuţii în domenii precum economie, protecţie socială etc.), ale sectorului privat (oameni de afaceri, întreprinzători, fonduri de capital de risc, instituţii pentru atragere de investiţii, organizaţii patronale, asociaţii locale, regionale ale întreprinzătorilor, centre şi incubatoare de afaceri, parcuri tehnologice, consultanţi particulari etc.) şi ale societăţii civile (ONG-uri, mass-media, reprezentanţi ai bisericii, sindicate, personalităţi reprezentative ale comunităţii). Dezvoltarea parteneriatelor drept componentă a dezvoltării locale, presupune respectarea a două condiţii: - dezvoltarea unor mecanisme participative de consultare a cetăţenilor pentru realizarea proiectelor importante ale administraţiei locale; - asigurarea transparenţei la nivel de obiective generale şi specifice ale fiecărei entităţi publice. Fig. 7. Actori ai dezvoltării regionale şi locale şi nivelurile de intervenţie. (Raportul Euro – Eurada, nr. 1/29 ian. 1993, Matei L., op.cit.) Nr. Crt. NIVEL DE INTERVENŢIE DENUMIREA ORGANIZAŢIEI I. NIVELUL NAŢIONAL ŞI INTERNAŢIONAL • Ministere Economice. • Ministere Sociale. • Ministerul de Externe. • Institute. • Organizaţie naţionala pentru dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii şi/sau regională. • Fonduri de capital de risc. • Instituţii pentru atragere de investiţii. • Organizaţii patronale. II. NIVELUL REGIONAL • Departamentul autorităţilor regionale . • Camera de Comerţ şi Industrie. • Centrul regional de finanţare şi/sau investiţii. • Asociaţia regională a antreprenorilor. • Asociaţia regională de dezvoltare. • Capital de investiţii/ capital de risc. III. NIVELUL LOCAL • Departamentul autorităţilor locale. • Camera de comerţ. • Parcuri tehnologice. • Centru de afaceri şi inovaţii. • Asociaţia locală a antreprenorilor. • Societate de reconversie. • Consultanţi particulari. • Societate imobiliară. • Incubator de afaceri. • Fond local pentru capital de risc. • Agenţie locală antreprenorială. • Agenţie locală a forţei de muncă. C. OBIECTIVELE ŞI STRATEGIA DEZVOLTĂRII Obiectivele dezvoltării locale, ţinte urmărite de actorii dezvoltării, pot fi formulate de către partenerii locali şi regionali care sunt interesaţi în rezolvarea problemelor proprii ariilor lor de acţiune şi sunt organizaţi în parteneriat al dezvoltării locale. Obiectivele dezvoltării trebuie să îndeplinească o serie de cerinţe: - să fie specifice comunităţii; - să fie măsurabile, în sensul că presupun existenţa unor indicatori calitativi şi cantitativi de măsurare; - să fie adaptabile, adică să ţină cont de schimbările de mediu intern şi extern comunităţii; - să fie realiste în sensul formulării lor pe baza analizei potenţialului local; - să fie temporale, definite în timp. Strategia de dezvoltare locală reprezintă un demers complex, rezultat al colaborării dintre actorii dezvoltării, ce presupune un efort amplu de formulare a obiectivelor, identificare a căilor strategice de atingere a acestora în acord cu resursele ce pot fi antrenate. D. RESURSE PENTRU DEZVOLTARE Aplicarea strategiei de dezvoltare presupune existenţa unor resurse: financiare, umane, materiale, informaţionale. Dezvoltarea trebuie să pornească de la resursele endogene şi să aibă în prim plan resursa umană şi potenţialul creativ al acesteia. Statul şi autorităţile locale sunt responsabili pentru crearea mecanismelor de dezvoltare a resurselor proprii colectivităţilor locale. E. REZULTATE ALE DEZVOLTĂRII Orice demers ce vizează dezvoltarea locală presupune etape de evaluare, ale căror rezultate sunt puncte de plecare pentru etapele următoare. Evaluarea se poate realiza de către fiecare actor implicat în procesele de dezvoltare, dar un rol important trebuie să fie atribuit comunităţii, cetăţenilor. * * * Considerată o temă tradiţională a acţiunilor municipale şi regionale, dezvoltarea locală şi-a pierdut din dinamism după cel de al doilea război mondial, când progresul se identifica cu formularea unor soluţii centrale de dezvoltare economică. Tema a reapărut însă în momentul în care s-a apreciat că schimbările economice internaţionale tind să afecteze stabilitatea internă. Departe de a fi considerată expresie a unor particularisme care ar trebui ţinute la distanţă de orice confruntare sau de orice concurenţă, această temă pune în mişcare strategii de consolidare a bazelor societăţii, situându-se în centrul strategiilor sociale şi culturale, strategiilor economice şi a strategiilor politice. Specialiştii Frege X, op. cit. p. 61-66. identifică următoarele caracteristici ale dezvoltării locale: dezvoltarea locală este deopotrivă economică, socială şi culturală Reconstituirea unei structuri nu se poate face în lipsa unei dimensiuni culturale, a unui proiect care să mobilizeze resursele locale şi care să se bazeze pe capacitate, pe tradiţii, pe experienţe.; dezvoltarea locală pune în discuţie teritoriile ale căror dimensiuni şi statut nu sunt neapărat echivalente; dezvoltarea locală implică asocierea tuturor celor care participă la viaţa economică şi socială în vederea stabilirii proiectelor; dezvoltarea locală diferă de strategiile tradiţionale de dezvoltare prin accentuarea resurselor endogene; reuşita unei politici de dezvoltare locală depinde de rapiditatea cu care sunt asigurate informarea şi specializarea. Aşadar, putem aprecia dezvoltarea locală ca fiind un proces complex de creştere a bunăstării la nivelul unui teritoriu, prin acţiuni concertate ale actorilor locali, regionali şi naţionali, acţiuni ce vizează domeniile protecţia mediului, dezvoltare socială, economie şi piaţa, guvernare, instituţii, informaţii, amenajarea teritoriului, educaţie şi formare, ştiinţă şi cercetare, pornind în primul rând de la potenţialul acelui teritoriu. 2.3.2.3. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII LOCALE ŞI SERVICIILE „CONTRIBUABILE” 2.3.2.3.1. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII LOCALE Aşa cum precizam, dezvoltarea locală reprezintă un fenomen complex ce vizează întreaga viaţă economică, socială, politică şi culturală de la nivelul unui teritoriu. Astfel, dezvoltarea locală trebuie să aibă în vedere elemente precum Aceste domenii au reieşit din studierea unor documente elaborate de ONU ce vor fi menţionate în continuare.: - Protecţia mediului; - Dezvoltare socială; - Economie şi piaţa; - Guvernare şi reglementări; - Amenajarea teritoriului; - Educaţie şi formare; - Ştiinţă şi cercetare. PROTECŢIA MEDIULUI Multă vreme, între procesele de dezvoltare şi protecţia mediului a existat un antagonism, dezvoltarea economică realizându-se prin afectarea mediului înconjurător. Această opoziţie a fost depăşită, apreciindu-se că mediul şi echilibrul natural stau la baza dezvoltării sociale şi umane, indiferent de nivel: mondial, transnaţional, naţional şi local. Dezvoltarea durabilă vizează tocmai conjugarea aspiraţiilor privind dezvoltarea economică cu cele privind protecţia mediului. Protecţia mediului ca şi componentă a dezvoltării locale are în vedere: - resursele locale: biodiversitatea Documente ce vizează protecţia biodiveristăţii ca şi componentă a dezvoltării locale: • Acorduri internaţionale: Convenţia asupra diversităţii biologice (1992) şi rapoartele de la Buenos Aires (1996), Bratislava (1998), Nairobi (2000), La Have (2002), Kuala Lumpur (2004), Protocolul de la Cartagena cu privire la prevenirea riscurilor biotehnologice (2000) şi rapoartele de la Montpellier (2000), Nairobi (2001), Convenţia cu privire la conservarea faunei europene şi a habitatelor naturale de la Atena (1979), Convenţia asupra speciilor migratoare, Bonn (1979), Convenţia asupra comerţului internaţional cu specii pe cale de dispariţie Washington (1973); • Programe internaţionale: Planul mondial de acţiune asupra resurselor fitogenetice (1996), Declaraţia de la Leipzig (1996), Strategia mondială pentru gestiunea resurselor genetice a animalelor de crescătorie. • Alte documente: Agenda 21, cap. 15 – Prezervarea diversităţii biologice, Europa şi pădurea, studio realizat de către grupul EUROFOR pentru Parlamentul European (1996);, vegetaţia (în special cea forestieră) şi apa Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 18 – Protecţia resurselor de apă dulce şi a calităţii acestora, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune extraordinară (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a zecea sesiune din 1994.; - medii specifice: munţi Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 13 – Gestiunea ecosistemelor fragile: punerea în valoare durabilă a munţilor, Adunarea Generală a ONU, a 10-a sesiune extraordinară (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a opta sesiune (2000), a zecea sesiune (2001), Consiliul Economic şi Social., insule, mări şi oceane; - probleme mondiale: stratul de ozon Acorduri internaţionale: Manualul instrumentelor internaţionale pentru protecţia stratului de ozon, Secretariatul Convenţiei de la Viena pentru protejarea stratului de ozon şi a Protocolului de la Montreal cu privire la substanţele care afectează stratul de ozon (martie 2000), Protocolul de la Montreal asupra substanţelor care distrug stratul de ozon şi deciziile reuniunilor părţilor interesate de la Helsinki (1989), Londra (1990), Nairobi (1991), Copenhaga (1992), Beijing (1999), Convenţia de la Viena pentru Protecţia Stratului de Ozon (22 martie 1985) şi deciziile conferinţelor care au urmat (Helsinki, 26-28 aprilie 1989, Nairobi, 17-19 iunie 1991, Bangkok 23 noiembrie 1993, San José, 25-27 noiembrie 1996, Beijing - 3 decembrie 1999), Decizia Comisiei din 26 noiembrie 1996 şi decizia din 16 decembrie 1999., clima Acorduri internaţionale: Convenţia cadru a Naţiunilor Unite asupra schimbărilor climaterice (Rio 1992) şi conferinţele ce au urmat Berlin (1995), Geneva (1996), Kyoto (1997), Buenos Aires (1998), Bonn (1999), Delhi (2002), Milan (2003), Agenda 21 , Capitolul 9 – protecţia atmosferei, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a patra sesiune din 1996, a cincia sesiune (1997), a şasea sesiune (1998). Uniunea Europeană: A doua comunicare a Comunităţii Europene în contextual Convenţiei Cadru a Naţiunilor Unite asupra schimbărilor Climatice (1998). şi energia; - dezechilibre locale: eroziunea solurilor, deşertificare Acorduri internaţionale: Convenţia Naţiunilor Unite asupra luptei împotriva deşertificării şi eroziunii solurilor şi sesiunile ce au urmat (Roma, Dakar, Recife, Bonn), Agenda 21 , Capitolul 12 – gestiunea ecosistemelor fragile, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a zecea sesiune (2001). etc. - poluarea atmosferică transfrontalieră; - poluare locală: deşeuri Acorduri internaţionale: Convenţia Naţiunilor Unite asupra controlului mişcărilor transfrontaliere de deşeuri periculoase şi eliminarea acestora şi sesiunile ce au urmat (Roma, Dakar, Recife, Bonn), Programul pentru Habitat, Istambul 1996, Convenţia de la Stockholm asupra poluării organice consistente (2001), Agenda 21, Capitolul 20 – gestiunea ecologică raţională a deşeurilor periculoase, Capitolul 21 – gestiunea ecologică raţională a deşeurilor solide, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a şasea sesiune din 1994, a zecea sesiune (2001)., produse toxice. DEZVOLTARE SOCIALĂ Componenta socială a dezvoltării are în vedere crearea unui climat de echitate, prin lupta împotriva sărăciei şi promovarea identităţii individuale într-o mare diversitate. De asemenea, dezvoltarea are în vedere eliminarea discriminărilor dintre generaţii, îndeosebi prin atenţia acordată categoriilor defavorizate. La modul general, se poate vorbi de dezvoltarea umană şi întărirea capacităţilor individuale, prin educaţie, aderarea la valorile etice şi dezvoltarea socială care are în vedere relaţii sociale şi culturale, participarea cetăţenilor la procesul decizional din cadrul autorităţilor publice. Prin dezvoltare umană, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare are în vedere: - Cooperarea la diferite niveluri Acorduri internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 2 – cooperarea internaţională cu privire la accelerarea dezvoltării durabile, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001).; - Lupta împotriva sărăciei Acorduri internaţionale: Naţiunile Unite – Samitul Mondial pentru Dezvoltare Socială (Copenhaga, 1995), capitolul II, Eliminarea sărăciei, Habitat II – Reuniunea Internaţională asupra sărăciei urbane (martie 1996). Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 3 – lupta împotriva sărăciei, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001), Comisia pentru dezvoltare socială a 34-a sesiunea (1995), a 37-a sesiune (2002), Comisia pentru populaţie şi dezvoltare a treia sesiune – 1997.; - Demografia Conferinţe internaţionale: Programul de acţiune al Conferinţei Internaţionale asupra Populaţiei şi Dezvoltării (Cairo 1994). Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21, Capitolul 4 – Dinamica demografică şi durabilitatea, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001), Comisia pentru dezvoltare socială a 34-a sesiunea (1995), a 37-a sesiune (2002), Comisia pentru populaţie şi dezvoltare, a treia sesiune – 1997.; - Sănătatea Acorduri internaţionale: Programul de acţiune al Conferinţei Internaţionale pentru Populaţie şi Dezvoltare (Cairo 1994), Samitul Mondial asupra Dezvoltărilor Sociale (Copenhaga 1995), Declaraţia de la Copenhaga asupra dezvoltării sociale – Angajamentul 6. Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 6 – protecţia şi promovarea sănătăţii, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001), Comisia pentru dezvoltare socială, sesiunea 37 (1999).; - Aşezările umane Conferinţe internaţionale: Programul Habitat II, Istambul, 1996, Conferinţa globală privind accesul la securitatea funciară şi condiţiile dezvoltării durabile a oraşelor, New Delhi, ianuarie 1996, International conference on urban poverty Florence, Italy 9-13 november 1997, Programe internaţionale: ONU – programul oraşelor durabile, ONU Community Development Programme (UNCHS).; - Grupurile specifice: tineri Acorduri internaţionale: Convenţia cu privire la drepturile copilului (1999) şi protocoalele facultative la această convenţie, World Declaration on the Survival, Protection and Development of Children, Plan of Action for Implementing the World Declaration on the Survival, Protection and Development of Children in the 1990, Conferinţa mondială asupra drepturilor omului, Viena 1993, Programul de acţiune al Conferinţei Internaţionale asupra Populaţiei şi Dezvoltării (Cairo 1994), Sumitul Mondial pentru Dezvoltare Socială (Copenhaga 1995). Programul Habitat II, Istambul, 1996. Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21, Capitolul 25 Rolul copiilor şi tinerilor în promovarea unei dezvoltări durabile, Adunarea Generală a ONU, a 4a sesiune (1985), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a zecea sesiune din 2001, Comisia pentru drepturile omului, a cincia sesiune, 1994, Comitetul drepturilor copilului, a treia sesiune, 1993, a opta sesiune 1995., femei, populaţie autohtonă. ECONOMIE ŞI PIAŢĂ Procesele privind dezvoltarea locală au în vedere dezvoltarea economică şi pieţele, dar pe termen lung. Această viziune trebuie să includă protecţia mediului, transferul producţiei către servicii, dimensiunea socială şi cea a resurselor umane, precum şi dezvoltarea teritoriului. Modurile de producţie şi impactul acestora asupra resurselor nu pot evolua fără o responsabilizare a consumatorilor. Aceştia, prin cerere, pot determina un comportament durabil al întreprinderilor. Dezvoltarea economică şi a comerţului conduc la creşterea rolului instrumentelor economice care permit internalizarea costurilor privind protecţia mediului şi a celor sociale. Practic toate celelalte componente ale dezvoltării locale sunt influenţate de elementul economic. Aşadar, dimensiunea economică a dezvoltării locale include: - integrarea proceselor economice cu cele privind protecţia mediului Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21 , Capitolul 8 – integrarea proceselor de adoptare a deciziei cu privire la mediu şi dezvoltare, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997), Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001).; - dezvoltarea comerţului şi a industriei Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21, Capitolul 30 – Întărirea rolului comerţului şi a industriei, Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a treia sesiune din 1995, a patra sesiune (1996), a şasea sesiune (1998), a noua sesiune (2001).; - alternative privind finanţarea dezvoltării Documente şi rapoarte internaţionale: Agenda 21, Capitolul 33 – resurse şi mecanisme financiare, Adunarea Generală a ONU, a 19-a sesiune (1997) – Resurse şi mecanisme financiare, Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – Report of the Secretary-General: Initial financial commitments, financial flows and arrangements to give effect to the decisions of the United Nations Conference on Environment and Development from all available funding sources and mechanisms.; - modificarea comportamentului consumatorilor. GUVERNARE ŞI REGLEMENTĂRI Dezvoltarea locală este influenţată de toate nivelurile: internaţional, naţional şi local. Aceasta implică noi mecanisme de decizie politică şi cooperarea între diverşi actori de la diferite niveluri. În procesele de dezvoltare locală, Naţiunile Unite şi componentele acestora Comisia pentru Dezvoltare Durabilă, PNUD, PNUE, joacă un rol major prin numeroasele conferinţe organizate îndeosebi după momentul Rio 1992: Cairo în 1994, Copenhaga în 1995, Pékin în 1995, Istambul în 1996 Habitat II. De asemenea, trebuie avute în vedere reglementările adoptate la nivel european. La nivel naţional, guvernele influenţează politicile de dezvoltare locală. Un rol important îl joacă participarea cetăţenilor şi abordarea raţională a deciziilor pe baza indicatorilor şi a proceselor de evaluare. Informarea şi accesul public la informaţii reprezintă, de asemenea, o componentă importantă a dezvoltării. Astfel, dezvoltarea presupune implicarea tuturor actorilor interesaţi. Din perspectiva guvernării şi reglementărilor, dezvoltarea locală presupune luarea în calcul a următorilor factori: a) Instituţiile internaţionale cu influenţă asupra proceselor de dezvoltare locală; b) Instituţiile naţionale; c) Instituţiile locale Carta autonomiei locale, Agenda 21.; d) Gradul de participare şi accesul public la informaţii Acorduri internaţionale: Convenţia cu privire la accesul al informaţii, participarea publicului la procesul decisional (Aarhus 1998), Documentele celei de a doua reuniuni a semnatarilor Convenţiei (Dubrovbik 2000), Public participation in making local environmental decisions, The Aarhus Convention Implementation Guide.; e) Reglementările existente la nivel internaţional, naţional şi local. AMENAJAREA TERITORIULUI În materie de amenajare a teritoriului, nu se pot separa utilizarea acestuia (spaţiul natural, spaţiul agricol, urban) de repartizarea activităţilor (locuinţe, comerţ, producţie etc.). Mobilitatea actuală în materie de utilizare a teritoriului şi trecerea dintr-o categorie de utilizare în alta, se dovedeşte ca fiind neviabilă pe termen lung. În contextul mondializării, dezvoltarea locală devine din ce în ce mai importantă. Aplicarea procedurilor Agendei 21 locale are în vedere mobilizarea actorilor interesaţi (economici, sociali) către atingerea obiectivelor strategice de dezvoltare, implicit în materie de gestiune a teritoriului. Aceste obiective strategice trebuie să aibă în vedere valorificarea durabilă a patrimoniului şi resurselor unui teritoriu. Utilizarea indicatorilor de dezvoltare locală, adaptaţi fiecărei situaţii, ar trebui să permită evoluţia colectivităţilor către o dezvoltare durabilă. Din perspectiva amenajării teritoriului drept componentă a dezvoltării locale, trebuie avute în vedere următoarele elemente: - Aşezările umane Conferinţe internaţionale: Programul Habitat II, Istambul, 1996, Conferinţa globală privind accesul la securitatea funciară şi condiţiile dezvoltării durabile a oraşelor, New Delhi, ianuarie 1996, International conference on urban poverty Florence, Italy 9-13 november 1997, Intégration sociale et sécurité pour les pauvres des villes vers des villes pour tous Nairobi, Kenya 12-14 octobre 1999, Session Spéciale de l'Assemblée Générale de L'ONU, Istanbul, 2001. Acorduri internaţionale: Convenţia cu privire la drepturile copilului (1999) şi protocoalele facultative la această convenţie, World Declaration on the Survival, Protection and Development of Children, Conferinţa mondială asupra drepturilor omului, Viena 1993, Programul de acţiune al Conferinţei Internaţionale asupra Populaţiei şi Dezvoltării (Cairo 1994), Sumitul Mondial pentru Dezvoltare Socială (Copenhaga 1995), Programul Habitat II, Istambul, 1996.; - Agenda locală 21 Texte de referinţă: - Apelul de la Hanovra, lansat de către primarii europeni (2000); - Declaraţia Conferinţei Euro-mediteraneene a oraşelor durabile, Sevillia, 1999; - Planul de acţiune de la Lisabona; - Carta oraşelor europene pentru durabilitate, Aalborg 1994.; - Proiectele de dezvoltare teritorială; - Amenajarea şi dezvoltarea durabilă a teritoriului Documente şi rapoarte internaţionale: - Agenda 21 , Capitolul 10 – Concepţia integrată a planificării şi gestiunii teritoriului; - Adunarea Generală a ONU, a 19a sesiune (1997); - Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a ONU – a zecea sesiune din 2001.; - Agricultura şi spaţiul rural Documente şi rapoarte internaţionale: - Agenda 21 , Capitolul 14 – Promovarea unei dezvoltări agricole şi rurale durabile; - Adunarea Generală a ONU, a 19a sesiune (1997).; - Turismul şi transporturile. EDUCAŢIE ŞI FORMARE Dezvoltarea se bazează pe resursa umană, astfel că la nivel local trebuie să existe responsabilităţi în materie de calificare a forţei de muncă şi creştere a capacităţii de adaptare la schimbările de mediu. În materie de educaţie şi formare, în procesele de dezvoltare locală trebuie să se ţină cont de şapte elemente ONU pentru educaţie, ştiinţă şi cultură, Les sept saviors nécessaires à ’éducation du future, Edgar Morin, octombrie 1999. : 1. Necesitatea introducerii şi dezvoltării de studii cu caracter aplicat; 2. Promovarea unei cunoaşteri capabile să sesizeze problemele globale, fundamentale, pentru a putea îngloba cunoaşterea locală; 3. Condiţia umană trebuie să fie în centrul proceselor de învăţare; 4. Cunoaşterea identităţii şi a evoluţiei umane; 5. Învăţământul trebuie să elimine incertitudinile; 6. Învăţământul trebuie să dezvolte înţelegerea; 7. Educaţia trebuie să contribuie la realizarea unei legături între individ şi societate. ŞTIINŢĂ ŞI CERCETARE Ştiinţa şi cercetarea trebuie să reprezinte punctul de plecare pentru orice proces de dezvoltare. Acest fapt presupune valorizarea potenţialului uman la nivel local şi a cunoştinţelor şi informaţiilor existente. În cadrul fiecărui domeniu al dezvoltării sunt necesare activităţi de cercetare care să fundamenteze programe de dezvoltare promovate de fiecare actor. Considerăm utilă o prezentare schematică a dezvoltării locale, domeniilor şi subdomeniilor acestora. Fig. 8. Schema structurii dezvoltării locale. DOMENII SUBDOMENII D E Z V O L T A R E L O C A L Ă 1. PROTECŢIA MEDIULUI 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. Resursele locale: biodiversitate, vegetaţia şi apa Medii specifice: munţi, insule, mări şi oceane; Probleme mondiale: stratul de ozon, clima şi energia Dezechilibre locale: eroziunea solurilor, deşertificare etc. Poluarea 2. DEZVOLTARE SOCIALĂ 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Cooperarea Lupta împotriva sărăciei Demografia Sănătatea Aşezări umane 3. ECONOMIE ŞI PIAŢA 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. Integrarea proceselor economice cu cele privind protecţia mediului Dezvoltarea comerţului şi a industriei Finanţarea dezvoltării Modificarea comportamentului consumatorilor Valorificarea resurselor locale 4. GUVERNARE ŞI REGLEMENTĂRI 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Instituţii internaţionale cu influenţă asupra proceselor de dezvoltare locală Instituţii naţionale Instituţii locale Gradul de participare şi accesul public la informaţii Reglementări internaţionale, locale etc. 5. AMENAJAREA TERITORIULUI 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. Aşezările umane Agenda locală 21 Proiectele de dezvoltare teritorială amenajarea şi dezvoltarea durabilă a teritoriului Agricultura şi spaţiul rural Turismul şi transporturile 6. EDUCAŢIE ŞI FORMARE 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. Introducerea şi dezvoltarea de studii cu caracter aplicat; Promovarea unei cunoaşteri capabile să sesizeze problemele globale, fundamentale, pentru a putea îngloba cunoaşterea locală Condiţia umană în centrul proceselor de învăţare Cunoaşterea identităţii şi a evoluţiei umane Eliminarea incertitudinile 7. ŞTIINŢĂ ŞI CERCETARE 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. Teme de cercetare Activităţi de cercetare Programe de cercetare Organisme de cercetare Integrarea cercetării în procesele de dezvoltare Pornind de la aceste elemente, dezvoltarea poate fi privită ca un sistem piramidal, (Fig. 9) având drept bază domeniile economic, social, mediu. Fig. 9. Piramida dezvoltării locale. Între cele trei domenii există importante interferenţe (Fig. 10): economic-mediu, economic-social, mediu-social. Astfel, dezvoltarea economică trebuie să ţină seama de componentele mediu şi social. Fig. 10. Reprezentarea interferenţelor celor trei domenii ale dezvoltării. Un demers privind dezvoltarea locală presupune în prealabil un diagnostic, prin care se plasează colectivitatea în mediul ambient, se anticipează dificultăţile şi se evaluează oportunităţile. În funcţie de aceste aspecte, se poate aborda o dezvoltare defensivă (susţinerea demersurilor actorilor locali existenţi, sprijin punctual pentru întreprinderi) sau ofensivă (realizarea unui proiect global de dezvoltare, în parteneriat cu diverşi actori). În această perioadă este evidentă competiţia între diverse colectivităţi, astfel că sunt necesare eforturi de atragere a populaţiei şi agenţilor economici. Dinamica unei colectivităţi se măsoară şi prin evoluţia demografică, astfel că la nivelul unei colectivităţi trebuie asigurate condiţiile atragerii de noi locuitori, prin cunoaşterea determinanţilor alegerii unui teritoriu. În literatura de specialitate se consideră că aceşti determinanţi sunt Huron D., Spindler J., Le management public local, LGDJ, 1998, p. 44.: - Disponibilitatea locuinţelor; - Calitatea infrastructurii pentru transport, educaţie, etc.; - Fiscalitatea moderată; - Existenţa locurilor de muncă. Cu privire la agenţii economici, se apreciază că aceştia sunt atraşi de: - Infrastructura, îndeosebi cea pentru transport; - Existenţa unor reţele de întreprinderi (furnizori, subcontractanţi, concurenţi etc.); - Fiscalitate redusă. Pentru crearea şi dezvoltarea acestor determinanţi autorităţile publice locale au la dispoziţie instrumente specifice şi anume, servicii publice. Dezvoltarea acestora poate contura cadrul adecvat pentru atragerea populaţiei şi agenţilor economici. În acest context apare întrebarea firească: Ce servicii sunt necesare şi cum trebuie acestea să funcţioneze? Răspunsul la această întrebare presupune conturarea unui sistem ideal al serviciilor publice locale şi identificarea unor indicatori de măsurare a performanţei acestora. Serviciile publice locale astfel identificate trebuie să acţioneze în toate cele şapte domenii ale dezvoltării locale, şi asupra tuturor problemelor locale, aşa cum acestea au fost identificate în capitolele anterioare. 2.3.2.3.2. SERVICIILE „CONTRIBUABILE” A fost avut în vedere sistemul serviciilor publice locale din România şi îmbunătăţirea acestuia. Responsabilităţile autorităţilor locale pe plan european sunt concepute în diferite moduri, în funcţie de politicile ţării, de natura responsabilităţii avute în vedere, de caracteristicile fizice şi condiţiile economice din fiecare colectivitate locală şi de capacitatea efectivă a autorităţilor locale de a-şi asuma o anumită responsabilitate Matei L., Strategii …, op.cit, 2004, p. 107. . Autorităţile publice locale contribuie la dezvoltarea locală prin servicii publice pe care le organizează. Sistemul acestor servicii trebuie să fie astfel constituit încât că acopere toate domeniile dezvoltării. Fiecare serviciu public local influenţează unul sau mai multe domenii ale dezvoltării, după cum se poate observa în tabelul de mai jos. Fig. 11. Domeniile dezvoltării şi serviciile publice corespunzătoare. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare Nr. Crt. Servicii publice corespunzătoare 1. Protecţia mediului x x x x x x x 2. Salubrizarea localităţilor x x x x x x x 3. Protecţia drepturilor copiilor - x x x - x x 4. Poliţia animalelor x x - x - - - 5. Iluminatul public - x x x x - - 6. Transportul public local de călători x x x x x x - 7. Alimentarea cu apă, canalizare şi epurarea apelor uzate x x x x x x x 8. Distribuţia energiei termice x x x x x - - 9. Protecţia persoanelor cu handicap - x x - - x - 10. Control sanitar şi administrarea de instituţii sanitare x x x - x x - 11. Autoritate tutelară - x - x - x - 12. Administrarea spaţiului locativ x x x x x - - 13. Asistenţa persoanelor vârstnice - x x x - - - 14. Protecţia persoanelor fără venituri - x x x - - - 15. Susţinerea activităţilor economice autorizare liberă iniţiativă, privatizare x x x x - - x 16. Organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare x x x - x - - 17. Control comercial x x x - x - - 18. Protecţia civilă şi poliţie comunitară x x x x x - - 19. Colectarea impozitelor şi taxelor locale - x x x x x - 20. Stare civilă şi evidenţă informatizată a persoanei - x x x - - - 21. Autorizare a construirii, disciplina în construcţii x x x x x - - 22. Exploatarea parcajelor publice x - x - x - - 23. Administrarea cimitirelor x x - x - - 24. Administrarea spaţiilor verzi x x x x x x - 25. Întreţinerea, repararea şi exploatarea drumurilor publice x x x - x - - 26. Administrarea domeniului public x x x - x - - 27. Cadastru şi fond funciar x x x - x - - 28. Susţinerea învăţământului preuniversitar de stat, educaţie, formare x x x x x x x 29. Susţinerea activităţilor culturale - x - - - x x 30. Susţinerea activităţilor sportive - x - - x x - 31. Serviciul public pentru ştiinţă şi cercetare x x x x x x x Considerăm ca fiind relevante pentru dezvoltarea locală şi, totodată, unanim acceptate pentru orice mărime a colectivităţii, următoarele servicii: A. Alimentarea cu apa, canalizarea şi epurarea apelor uzate; B. Producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termica în sistem centralizat; C. Salubrizarea localităţilor; D. Iluminatul public; E. Transportul public local. A. ALIMENTAREA CU APĂ, CANALIZAREA ŞI EPURAREA APELOR UZATE. Prin organizarea şi desfăşurarea activităţii serviciilor de apă şi de canalizare autorităţile publice sunt obligate să asigure realizarea următoarelor obiective: 1. Îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor; 2. Realizarea unei infrastructuri edilitare moderne, ca bază a dezvoltării economice şi având scopul atragerii investiţiilor profitabile pentru comunităţile locale; 3. Dezvoltarea durabilă a serviciilor; 4. Protecţia mediului. Serviciile de apă şi de canalizare sunt activităţi de utilitate publică şi de interes economic general, aflate sub autoritatea administraţiei publice locale, care au drept scop asigurarea apei potabile şi a serviciilor de canalizare pentru toţi utilizatorii de pe teritoriul localităţilor. Serviciul public de alimentare cu apă cuprinde, în principal, activităţile de captare, de tratare a apei brute, de transport şi de distribuţie a apei potabile şi industriale la utilizatori. Serviciul public de canalizare cuprinde următoarele activităţi: colectarea şi transportul apelor uzate de la utilizatori la staţiile de epurare, epurarea apelor uzate şi evacuarea apei epurate în emisar, colectarea, evacuarea şi tratarea adecvată a deşeurilor din gurile de scurgere a apelor meteorice şi asigurarea funcţionalităţii acestora, supravegherea evacuării apelor uzate industriale în sistemul de canalizare, evacuarea şi tratarea nămolurilor şi a altor deşeuri similare derivate din activităţile prevăzute mai sus, precum şi depozitarea lor. Sistemul public de alimentare cu apă potabilă reprezintă ansamblul construcţiilor şi terenurilor, instalaţiilor tehnologice, echipamentelor funcţionale şi dotărilor specifice, prin care se realizează serviciul public de alimentare cu apă potabilă. Sistemul public de alimentare cu apă potabilă cuprinde, de regulă, captări, aducţiuni, staţii de tratare a apei brute, staţii de pompare (cu sau fără hidrofor), rezervoare pentru înmagazinarea apei potabile, reţele de distribuţie, branşamente până la punctul de delimitare. Sistemul public de canalizare reprezintă ansamblul construcţiilor şi terenurilor aferente, instalaţiilor tehnologice, echipamentelor funcţionale şi dotărilor specifice, prin care se realizează serviciul public de canalizare. Sistemul public de canalizare cuprinde racorduri de canalizare de la punctul de delimitare, reţele de canalizare, staţii de pompare a apelor uzate, staţii de epurare, colectoare de evacuare spre emisar, guri de vărsare în emisar, depozite de nămol deshidratat. Fig. 12. Influenţa serviciului de alimentare cu apă asupra domeniilor dezvoltării. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare SERVICII PUBLICE CORESPUNZĂTOARE ALIMENTAREA CU APĂ, CANALIZARE ŞI EPURAREA APELOR UZATE m p m m m - - Legendă: • p – puternic; • m – moderat; • s – slab. Analizând serviciul aflat în discuţie am identificat un număr de 18 indicatori În general, evaluarea unui serviciu este o activitate obligatorie. Cel mai adesea, măsurarea eficacităţii şi a eficienţei în acest domeniu este relativ arbitrară, netransparentă şi, în orice caz, dificilă şi neoportună., fiind tratată superficial şi inconsecvent atât de clienţi (contribuabili), cât şi de furnizori (serviciile) şi de guvernanţi. De aceea, considerăm utilă încercarea noastră de a schiţa coordonatele teoretice ale măsurării în acest domeniu. Un astfel de demers presupune, în primul rând, identificarea unui set de parametri definitorii. Apoi, măsurarea cu acurateţe a acestor parametri, prelucrarea rezultatelor şi raportarea acestora la un eventual standard de calitate considerăm că ar fi de natură să reflecte în mod obiectiv gradul în care acest serviciu îşi îndeplineşte menirea.: 1 – Presiunea la branşament; 2 – Furnizarea serviciului; 3 – Aria de acoperire a serviciului; 4 – Alimentare alternativă cu apă; 5 – Apa facturată ca procent din apa produsă; 6 – Facturi emise pe baza citirii contoarelor ca procent din totalul facturilor; 7 – Clienţi contorizaţi ca procentaj din total; 8 – Timpul dintre notificarea exploziei/scurgerii şi reparaţie; 9 – Timpul de realizare de noi branşamente la conductele de apă şi/sau racorduri la canalizare; 10 – Timpul pentru tratarea solicitărilor de informaţii privind facturarea; 11 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise; 12 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice; 13 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe); 14 – Timpul pentru tratarea solicitărilor privind verificarea acurateţei contorizării; 15 – Parteneriate şi solicitări soluţionate prin parteneriate; 16 – Existenţa căilor de receptare a sesizărilor; 17 – Existenţa canalelor de transmitere a informaţiilor către clienţi. 18 – Nivelul efortului mediu necesar unui client pentru achitarea facturii; 19 – Sistem informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului; 20 – Preţul serviciului raportat la venitul mediu. Indicatori ai dezvoltării: - Existenţa serviciului de alimentare cu apă; - Nr. de clienţi,/gradul de acoperire; - Cantitatea de apă consumată pe tipuri de clienţi. B. PRODUCŢIA, TRANSPORTUL, DISTRIBUŢIA ŞI FURNIZAREA DE ENERGIE TERMICĂ ÎN SISTEM CENTRALIZAT. Serviciul public asigurat de administraţia publică locală în vederea furnizării şi utilizării energiei termice de către consumatorii casnici este cunoscut sub numele de termoficare. Pentru a-şi realiza strategia în domeniul serviciului public de termoficare, administraţia locală are următoarele obiective: - asigurarea capacităţilor de producere / preluare a energiei termice de la furnizor; - menţinerea siguranţei de funcţionare a sistemului de termoficare; - asigurarea distribuţiei optime de căldură şi apă caldă menajeră la consumatori; - creşterea calităţii prestaţiei paralel cu reducerea costului. Sistemele energetice de interes local constituie un ansamblu tehnologic şi funcţional unitar, alcătuit din construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente şi dotări specifice, care cuprinde: a) centrale termice şi/sau centrale electrice de termoficare; b) reţele de transport; c) puncte termice/staţii termice; d) reţele de distribuţie; e) construcţii şi instalaţii auxiliare; f) branşamente, până la punctele de delimitare/separare; g) sisteme de măsură, control şi automatizare. Serviciile energetice de interes local se gestionează şi se administrează prin intermediul unor agenţi economici furnizori sau prestatori de servicii energetice de interes local, specializaţi şi licenţiaţi în condiţiile legii. Fig. 13. Influenţa serviciului de distribuţie a energiei termice asupra domeniilor dezvoltării. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare SERVICII PUBLICE CORESPUNZĂTOARE DISTRIBUŢIA ENERGIEI TERMICE m p m m m - - Legendă: • p – puternic; • m – moderat; • s – slab. Indicatori de calitate ai serviciului: 1 – Presiunea la branşament; 2 – Furnizarea serviciului; 3 – Aria de acoperire a serviciului; 4 – Intervalul de timp dintre notificarea exploziei/scurgerii şi reparaţie; 5 – Alimentare alternativă cu apă caldă; 6 – Apa facturată ca procent din apa produsă; 7 – Facturi emise pe baza citirii contoarelor ca procent din totalul facturilor; 8 – Clienţi contorizaţi ca procentaj din total; 9 – Timpul de realizare de noi branşamente la conductele de apă şi/sau racorduri la canalizare; 10 – Timpul de debranşare de la sistemul centralizat de termoficare; 11 – Timpul pentru tratarea solicitărilor de informaţii privind facturarea; 12 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise; 13 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice; 14 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe); 15 – Timpul pentru tratarea solicitărilor privind verificarea acurateţei contorizării; 16 – Parteneriate şi solicitări soluţionate prin parteneriate; 17 – Căi de receptare sesizări; 18 – Canale de transmitere a informaţiilor către clienţi; 19 – Sistem informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului; 20 – Preţul serviciului raportat la venitul mediu. Indicatori ai dezvoltării: - Nr. de abonaţi la sistemul centralizat de termoficare, alimentare cu apă caldă (gradul de acoperire); - Existenţa serviciului de termoficare; - Cantitatea de apă caldă consumată; - Nr. de solicitări de debranşare de la sistemul centralizat fără alternativă; - Nr. de solicitări debranşare de la sistemul centralizat şi de solicitări pentru montarea de centrală individuală/de bloc. C. SALUBRIZAREA LOCALITĂŢILOR. Salubrizarea localităţilor reprezintă un serviciu public local de gospodărie comunală, organizat, coordonat, reglementat, condus, monitorizat şi controlat de autorităţile administraţiei publice locale. Serviciul public de salubrizare, parte componentă a serviciilor publice de gospodărie comunală, este organizat şi funcţionează pe baza următoarelor principii: a) protecţia sănătăţii publice; b) autonomia locală şi descentralizarea; c) responsabilitatea faţă de cetăţeni; d) conservarea şi protecţia mediului înconjurător; e) calitatea şi continuitatea serviciului; f) tarife echitabile şi accesibile tuturor consumatorilor; g) nediscriminarea şi egalitatea tuturor consumatorilor; h) transparenţa, consultarea şi antrenarea în decizii a cetăţenilor; i) administrarea corectă şi eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi a banilor publici; j) securitatea serviciului; k) dezvoltarea durabilă. Activităţile realizate de către autorităţile administraţiei publice locale, în acest domeniu, sunt: - precolectarea, colectarea, transportul şi depozitarea reziduurilor solide, cu excepţia deşeurilor toxice, periculoase şi a celor cu regim special; - înfiinţarea şi administrarea depozitelor ecologice de reziduuri şi producerea de compost; - incinerarea şi producerea de energie termică; - măturatul, spălatul căilor publice, întreţinerea spaţiilor verzi şi a parcurilor; - curăţarea şi transportul zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp de polei sau de îngheţ; - preselectarea şi organizarea reciclării deşeurilor; - dezinsecţia, dezinfecţia şi deratizarea. Fig. 14. Influenţa serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare SERVICII PUBLICE CORESPUNZĂTOARE SALUBRIZAREA LOCALITĂŢILOR p p m m s s s Legendă: • p – puternic; • m – moderat; • s – slab. Indicatori de calitate ai serviciului: 1 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise; 2 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice şi corespondenţa electronică; 3 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe); 4 – Parteneriate şi solicitări soluţionate prin parteneriate; 5 – Căi de receptare sesizări; 6 – Canale de transmitere a informaţiilor către clienţi; 7 – Număr utilaje, pubele, coşuri de gunoi; 8 – Suprafaţa gropilor de gunoi ecologice; 9 – Cantitate de deşeuri colectate; 10 – Interval de colectare a deşeurilor; 11 – Cantitate de deşeuri colectate selectiv; 12 – Cantitate de deşeuri reciclate; 13 – Timp de curăţare a arterelor de zăpadă (de la momentul ninsorii); 14 – Cantitate de deşeuri incinerate; 15 – Interval de spălare şi măturare a arterelor publice; 16 – Furnizarea serviciului; 17 – Sistem informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului; 18 – Preţul serviciului raportat la venitul mediu. Indicatori ai dezvoltării: - Suprafaţa gropilor de gunoi ecologice; - Cantitatea de deşeuri colectate; - Intervalul de timp la care se colectează deşeurile; - Cantitatea de deşeuri colectate selectiv; - Cantitatea de deşeuri reciclate; D. ILUMINATUL PUBLIC. Serviciile de iluminat public se pot organiza la nivelul oricărei localităţi care dispune de un sistem de iluminat public. Operatorii care prestează servicii de iluminat public pot fi: un compartiment de specialitate aparţinând consiliului local, un serviciu public cu personalitate juridică şi buget propriu organizat în subordinea consiliului local sau o societate comercială cu capital public, privat sau mixt. Activităţile prin care administraţia publică locală realizează acest serviciu, sunt: • asigurarea calităţii şi performanţelor sistemelor de iluminat public în conformitate cu standardele Uniunii Europene şi ale Comisiei Internaţionale pentru iluminat; • asigurarea orientării serviciilor de iluminat public către toţi cetăţenii în mod nediscriminatoriu; • reducerea consumurilor specifice prin folosirea unor echipamente performante; • modernizarea permanentă a sistemelor de iluminat public; • asigurarea unui iluminat public care să satisfacă în primul rând nevoile de securitate ale cetăţenilor şi apoi nevoile acestora de confort; • realizarea unui iluminat arhitectural, ornamental şi ornamental festiv adecvat punerii în valoare a edificiilor de importanţă publică sau culturală sau decorării localităţii cu prilejul anumitor sărbători; • verificarea periodică a modului de funcţionare a iluminatului public. Fig. 15. Influenţa serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare SERVICII PUBLICE CORESPUNZĂTOARE ILUMINATUL PUBLIC - P m m s - - Legendă: • p – puternic; • m – moderat; • s – slab. Indicatori de calitate ai serviciului: 1 – Sistem informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului; 2 – Timpul necesar pentru rezolvarea solicitărilor scrise; 3 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice şi corespondenţa electronică; 4 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe); 5 – Parteneriate şi solicitări soluţionate prin parteneriate; 6 – Căi de receptare sesizări; 7 – Canale de transmitere a informaţiilor către clienţi; 8 – Km. de străzi iluminate; 9 – Timpul necesar pentru remedieri/defecţiuni; 10 – Intervalul de timp de verificare a instalaţiilor; 11 – Km. de instalaţii ornamentale 12 – Furnizarea serviciului; 13 – Preţul serviciului raportat la venitul mediu. Indicatori ai dezvoltării: - Nr. de străzi iluminate conform standardelor UE, ca procent din total străzi. E. TRANSPORTUL PUBLIC LOCAL DE CĂLĂTORI. Administraţia publică locală este responsabilă de asigurarea transportului public local de călători, prin operatori de transport public local de călători care sunt societăţi comerciale sau regii autonome deţinătoare de licenţe de transport şi de licenţe de execuţie pentru autovehicule. Transportul public local de călători are la bază următoarele principii: Respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale călătorilor; Asigurarea deplasării în condiţii de siguranţă şi de confort; Protecţia mediului; Dezvoltarea durabilă; Tratament egal şi nediscriminatoriu pentru toţi utilizatorii; Servicii de calitate, în condiţiile unor tarife accesibile pentru călători; Administrarea eficientă a bunurilor proprietate publică şi a fondurilor băneşti. Face parte din categoria transportului public local de călători transportul de persoane care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: este efectuat pe raza administrativ-teritorială a unui oraş sau a unei comune; se execută pe rute şi cu programe de circulaţie prestabilite, iar călătorii sunt îmbarcaţi sau debarcaţi în puncte de oprire fixe; se percepe un tarif de transport, încasat de operatorul de transport. Administraţia publică locală trebuie să organizeze serviciul public de transport în funcţie de cerinţele specifice ale fiecărei localităţi, astfel încât să se asigure: • legăturile dintre zonele rezidenţiale şi cele industriale şi comerciale; • facilitarea legăturilor din interiorul cartierelor pentru transportul optim către pieţe, şcoli, spitale; • realizarea de legături între transportul pe şine şi cel pe carosabil; • reducerea permanentă a numărului de transbordări dintr-un mijloc de transport în altul. Fig. 16. Influenţa serviciului transport public de călători asupra domeniilor dezvoltării. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII Protecţia mediului Dezvoltare socială Economie şi piaţă Guvernare şi reglementări Amenajarea teritoriului Educaţie şi formare Ştiinţă şi cercetare SERVICII PUBLICE CORESPUNZĂTOARE TRANSPORTUL PUBLIC DE CĂLĂTORI - P m s m m - Legendă: • p – puternic; • m – moderat; • s – slab. Indicatori de calitate ai serviciului: 1 – Sistem informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului; 2 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise; 3 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice şi corespondenţa electronică; 4 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe); 5 – Parteneriate şi solicitări soluţionate prin parteneriate; 6 – Căi de receptare a sesizărilor; 7 – Canale de transmitere a informaţiilor către clienţi; 8 – Nr. mijloace de transport în raport cu populaţia şi suprafaţa localităţii; 9 – Categorii de transport în comun; 10 – Nr. trasee; 11 – Nr. pasageri/an; 12 – Nr. abonamente; 13 – Subvenţii; 14 – Linii rapide; 15 – Interval orar de funcţionare; 16 – Puncte de debarcare modernizate; 17 – Furnizarea serviciului; 18 – Preţul serviciului raportat la venitul mediu. Indicatori ai dezvoltării: - Nr. de mijloace de transport; - Nr. de pasageri; - Nr. de trasee. CONCLUZII Din analiza comparativă a indicatorilor de calitate corespunzători celor cinci servicii publice analizate se poate identifica un set comun de indicatori care arată astfel: • Existenţa căilor de receptare a sesizărilor. • Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise. • Timpul pentru tratarea vizitelor clienţilor (audienţe). • Canalele de transmitere a informaţiilor către clienţi. • Timpul necesar pentru a răspunde la apelurile telefonice şi la corespondenţa electronică. • Aria de acoperire a serviciului. • Parteneriatele şi solicitările soluţionate prin parteneriate. • Sistemul informatizat de evidenţă şi urmărire a serviciului. 2.4. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI CETĂŢEANUL 2.4.1. ROLURI ÎN MATERIE DE FURNIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE Rolul primar al instituţiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuţie, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc. Matei L, op. cit, p.169-175. . Serviciile reprezintă o serie de tranzacţii între client şi prestator (Fig. 17), acoperind domenii mai mult sau mai puţin palpabile, servicii şi produse foarte variate cum ar fi: drumuri şi poduri, acordarea de asistenţă persoanelor cu handicap, redistribuirea directă a banilor, prognoza meteo, siguranţa personală etc. Fig. 17. Tipurile de relaţii client – prestator. POZIŢIA CLIENTULUI TIPURI DE SERVICII – POZIŢIA CLIENTULUI ŞI A PRESTATORULUI I. II. 1. Beneficiar Clientul primeşte un beneficiu în bani de exemplu, ajutorul de şomaj, de care este dependent pe o perioadă determinată în timp şi care reprezintă un drept legal al acestuia. Prestatorul deţine monopolul. 2. Consumator De exemplu, ajutorul pentru locuinţă. În acest caz, clientul poate avea posibilitatea de a alege, într-o oarecare măsură, între diferite servicii publice sau private, dar este în mare măsură dependent de acest serviciu, care va fi în general personalizat. 3. Producător şi consumator De exemplu, cazul voluntariatului părinţilor în cadrul şcolilor, când clientul poate fi un consumator care joacă un rol în producerea unui serviciu. 4. Utilizator Este cazul parcurilor publice, în care clientul nu are nici o alternativă în afara serviciului public, dar nici nu este foarte dependent şi nici serviciul nu este personalizat. 5. Cumpărător Clientul achiziţionează un serviciu (de exemplu, poştă, telecomunicaţii, transport) plătind o sumă de bani. Prestatorul adesea deţine monopolul, iar dependenţa de acel serviciu este probabil mare. 6. Contribuabil În relaţiile cu sistemul de taxe şi impozite, contribuabilii (clienţii) au obligaţii clare, dar se aşteaptă ca serviciul sau asistenţa să le dea posibilitatea de a-şi îndeplini aceste obligaţii. 7. Cetăţean supus unor reguli Spre exemplu, reguli privind siguranţa sau mediul. Clientul este supus unor controale, reguli etc., care au un impact semnificativ asupra acţiunilor acestuia. Clientul are obligaţii impuse de lege, dar se aşteaptă ca activitatea reprezentanţilor legii să fie caracterizată de bunăvoinţă şi promptitudine. Una dintre modalităţile de realizare a procesului de reformă este schimbarea modalităţii de finanţare a serviciilor publice – de la finanţare prin impozite şi taxe către servicii publice tarifabile, finanţate prin tarife de utilizator. O componentă a acestui proces o reprezintă şi separarea funcţională a diferitelor activităţi, în special producerea de distribuţia serviciilor publice, ca şi introducerea mecanismelor pieţei competitive acolo unde este posibil. În acest context, rolurile concrete pe care trebuie să le joace administraţia publică locală sunt Samuelson P.A., Nordhaus D, Economie Politică, Ed. Teora, Bucureşti, 2000, p. 142.: a) Rolul de client în toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun un contract direct furnizor – consumator individual; b) Rol de reglementare şi monitorizare a furnizării de serviciilor publice în care există contracte directe furnizor – consumator individual; c) Rol de decizie în domeniul tarifelor de utilizator. Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt: a) să furnizeze serviciile publice la care s-a angajat prin contract; b) să aibă contract cu autoritatea publică; c) să aibă, dacă este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii); d) să participe, dacă este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator. Rolurile concrete ale consumatorului sunt: a) să beneficieze de serviciile publice furnizate; b) să plătească impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor serviciilor publice de care beneficiază; c) să-şi protejeze drepturile de consumator, atunci când este cazul; d) să acţioneze în acelaşi timp şi în calitate de cetăţean, prin manifestarea dreptului său de vot, atunci când este cazul. 2.4.2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA UTILIZATORULUI Pentru utilizatori, noţiunea de serviciu public este foarte extinsă, îndeosebi în ţările care au o puternică tradiţie în acest sens. Foarte mulţi îl asimilează cu noţiunea de serviciu indispensabil vieţii individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul beneficiului direct, al utilităţii şi al implicării într-o formă sau alta în actul prestator, a gradului în care propriile nevoi sunt satisfăcute. Serviciul public influenţează viaţa fiecărui individ şi implicit nivelul de trai al fiecăruia. Aşteptările utilizatorilor de servicii publice sunt în strânsă relaţie cu gradul de civilizaţie. În concepţia tradiţională, noţiunea de utilizator reprezintă un administrat cu drepturi şi obligaţii. Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost „supuşii“ acestuia... Această terminologie a vehiculat competiţia unui public „supus“, pasiv, pentru care prestaţiile sunt concepute într-un mod unilateral şi centralizat. Publicul suportă opţiunile, activităţile, disfuncţionalităţile întreprinderilor publice. De fapt, în sistemul birocratic tradiţional, în cadrul unui stat de drept, puterea publică deţine întreaga ştiinţă şi legitimitate (a căror garanţii este dată de votul democratic): ei îi revine aşadar sarcina de a orienta activităţile publice, în funcţie de nevoile pe care le determină pentru bunăstarea populaţiei. Astfel, sistemul public se află apriori departe de orice dimensiune a pieţei: publicul este un „captiv“ pentru că nu poate alege... În plus, activitatea prestată pentru el se presupune că se realizează „spre binele lui“, ceea ce el însuşi confirmă prin opţiunile sale electorale Matei L., op.cit., p.220. Utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluţia serviciilor publice, revendicând necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare şi pretind, mai mult sau mai puţin explicit, un egalitarism în ceea ce priveşte condiţiile de furnizare. Evoluţia raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezintă centrul modului tradiţional de furnizare a serviciilor. Multă vreme, aceştia nu jucau nici un rol în definirea şi evoluţia serviciilor publice. În Franţa, recunoaşterea drepturilor utilizatorilor a fost marcată de o decizie a Consiliului de Stat din 1906, intitulată Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli Compania de tramvaie electrice din Bordeaux, concesionară a reţelei de transport cu tramvaiul din oraş, a recurs la o reorganizare a traseelor ca urmare a înlocuirii în 1901 a tracţiunii animale cu tracţiune mecanică, prilej cu care a decis încetarea activităţii în cartierul Croix de Seguey-Tivoli. Locuitorii cartierului, grupaţi într-un sindicat al proprietarilor şi contribuabililor, pe baza Legii din l iulie 1901, au cerut prefectului să solicite companiei realizarea serviciului aşa cum era prevăzut în caietul de sarcini. Consiliul de stat a admis recursul pentru exces de putere şi a recunoscut explicit că sindicatul avea calitate procesuală. De altfel, încă din 1901, Consiliul de Stat, prin decizia Casanova (29 martie 1901), a admis că locuitorii unei comune, în calitate de contribuabili, puteau ataca o decizie care avea repercusiuni asupra finanţelor sau patrimoniului acelei colectivităţi. , etapă importantă în atacarea excesului de putere. De asemenea, drepturilor utilizatorilor au reprezentat un element central al Şcolii serviciului public, îndeosebi pentru Pierre Laroque Utilizatorul este cel a cărui satisfacere reprezintă chiar obiectul serviciului public. Beneficiar al serviciului, el ar trebui să exercite nu numai un control general asupra serviciului, ci chiar să solicite funcţionarea în favoarea sa: utilizatorul are un drept la serviciu. Pierre Laroque, 1933, Les usagers des services publics industriels (Transports. Eau. Gaz. Electricité).. Rolul utilizatorilor în definirea serviciilor publice a devenit din ce în ce mai important, punându-se accentul pe cetăţeanul-client, ale cărui nevoi trebuie satisfăcute. Acest fenomen a fost accentual şi de dimensiunea de piaţă a unor servicii, apariţia concurenţei şi posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus şi la o mai mare grijă pentru calitate. O influenţă importantă în acest proces o are Comisia Europeană, în ale cărei documente retorica consumatorului este adesea prezentă. O strictă raportare a serviciului la client, presupune luarea în considerare a următoarelor aspecte Matei L., op. cit., p. 173-175.: • Accesul; • Alegerea (opţiunea); • Informarea; • Corectarea (restabilirea echilibrului); • Reprezentarea. Ideea de parteneriat în guvernare între oficialii aleşi şi cetăţeni, bazat pe onestitate, transparenţă din partea aleşilor şi oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol important în procesul guvernării, şi chiar în activitatea de zi cu zi Participarea cetăţenilor la procesul decizional – manual de instruire, RTI, Bucureşti, 2002, coordonatori Matei L., Dincă D., p. 16., a condus la receptivitatea politicienilor în faţa noilor solicitări de servicii Pe 5 aprilie 2001, cu ocazia inaugurării sediului primăriei din Calvados, Jacques Chirac aprecia: „Avem datoria să facem serviciul public mai performant şi deschis pentru oricine. Calitatea serviciului trebuie să fie constant îmbunătăţită pentru clienţi. Această exigenţă este centrul contractului care uneşte francezii şi serviciile lor publice […] Practica importantă a dialogului social, participarea reprezentanţilor personalului la alegerile strategice, căutarea consensului şi prevenirea conflictelor sunt într-adevăr indispensabile […] Continuitatea serviciului este un imperativ care nu poate fi ignorat.”. În multe ţări a existat un interes crescut faţă de satisfacţia clienţilor în prestarea serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea că, acordând mai multă atenţie dorinţelor clienţilor, serviciile destinate utilizatorilor individuali s-ar putea îmbunătăţi semnificativ fără creşterea costurilor sau cu o creştere redusă a costurilor. Una dintre modalităţile de a acorda mai multă atenţie dorinţelor clienţilor a fost extinderea posibilităţilor clienţilor de a opta Administraţia deschisă – iniţiative privind calitatea serviciilor, Publicaţie realizată cu sprijinul OECD şi NISPAcee, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică 2000, p. 116.. În ţările OCDE există o convenţie referitoare la faptul că administraţia trebuie să fie receptivă la cererile clienţilor săi, receptivitate care se transpune în Guvernarea în tranziţie – Reformele managementului public în ţările OCDE, Publicaţie realizată cu sprijinul OECD şi NISPAcee, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică, 2001, coordonator Matei A., p. 67.: a) Transparenţă – clienţii trebuie să cunoască modul de funcţionare al administraţiei, care sunt constrângerile asupra acţiunii funcţionarilor publici, cine este responsabil şi pentru ce este responsabil şi care sunt remediile dacă lucrurile nu merg bine; b) Participarea clienţilor – clienţii nu trebuie să fie trataţi doar ca beneficiari pasivi ai serviciilor prestate de administraţie. În multe cazuri este necesară implicarea lor, dacă administraţia doreşte să-şi îmbunătăţească activitatea; c) Satisfacerea cerinţelor clienţilor – pe cât posibil, clienţilor trebuie să li se ofere servicii care să corespundă situaţiilor lor specifice. Un serviciu care să se potrivească la toate cerinţele nu mai este adecvat şi nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public permite armonizarea serviciilor cu cerinţele; d) Accesibilitate – clienţilor trebuie să li se ofere un acces facil la instituţiile publice, la ore convenabile precum şi informaţii într-un limbaj adecvat. Practic, aceste idei presupun existenţa unei administraţii care îşi cunoaşte bine clienţii şi doreşte să îi implice în activitatea complexă a procesului de guvernare. Pe de altă parte, sunt necesare un transferul continuu de informaţii de la administraţie la cetăţeni şi modalităţi eficiente prin care administraţia culege informaţii de la cetăţeni. Nu în ultimul rând, cetăţenii-clienţi trebuie să se informeze şi, înţelegând problemele administraţiei, să îşi onoreze obligaţia de a participa ca parteneri egali în activităţile acesteia. Aşadar, încorporarea aşteptărilor utilizatorilor de servicii publice presupune un parteneriat ce are la bază informarea şi consultarea acestora. Toate procesele de reformă a administraţiei publice din România au încorporat într-un fel sau altul aceste idei, numai că realizarea practică a acestora se lasă încă aşteptată. Concluziile nu sunt deloc îmbucurătoare. Administraţia continuă să privească utilizatorii serviciilor pe care le realizează dintr-o poziţie de superioritate şi dispreţ. Cadrul legislativ este util dar nu suficient pentru că o lege nu-l poate schimba peste noapte pe cel care o aplică. Pe de altă parte iniţiativa şi imaginaţia sunt elemente aproape inexistente în administraţia românească, aceasta limitându-se doar la aplicarea legii, încercările de a face mai mult, pe baza competenţelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate. 2.4.3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA ŞI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE – FORME DE APROPIERE A ADMINISTRAŢIEI DE CETĂŢEAN DECONCENTRAREA Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie. Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: „Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării [...] în faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [...] această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor“. Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de a doua aşează aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort. Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială. Constituţia României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare (Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”) cât şi pe cea de descentralizare (Art. 120 (1): „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”). Aşadar, în ceea ce priveşte organizarea serviciilor publice, în România sunt utilizate atât deconcentrarea cât şi descentralizarea, dar inexistenţa unor detalieri suplimentare, a făcut ca în practică să existe numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar îndeosebi în zona deconcentrării. În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii. În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister. Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale. Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa. Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de către colectivitate. DESCENTRALIZAREA ŞI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE După cum am precizat anterior, principiul descentralizării serviciilor publice constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.” În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active – proprietate, gestiune, resurse, control – din sectorul public către sectorul privat Bach S. – Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de lucru nr. 164, Geneva, 2000.. În sensul cel mai strict, reprezintă vânzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivităţilor locale. În unele studii de specialitate Organizaţia Internaţională a Muncii – Raportul discuţiilor Reuniunii paritare privind impactul descentralizării şi privatizării asupra serviciilor municipale, Geneva, 15-19 octombrie 2001., privatizarea este asociată cu o întreagă gamă de măsuri: • Cesiune de active – vânzarea în totalitate sau în parte a unei întreprinderi sau a unor bunuri aparţinând statului sau colectivităţilor locale; • Subcontractarea serviciilor – funcţionarii joacă rolul de administratori de servicii; • Stabilirea de taxe de utilizare – acestea permit statului sau colectivităţilor locale să perceapă redevenţe pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat. • Parteneriat între sectorul public şi privat – pentru finanţarea, gestiunea şi partajarea riscurilor într-un proiect comun; • Liberalizarea – constă în suprimarea dispoziţiilor care împiedică întreprinderile din sectorul privat să pătrundă pe pieţele sectorului public. Varietatea acestor măsuri arată că privatizarea este definită din ce în ce mai larg, într-un mod care urmăreşte să încurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice. În sens larg, privatizarea nu implică neapărat transferul integral al proprietăţii şi controlului serviciilor. Privatizarea reprezintă un curent larg răspândit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendinţa a fost influenţată de o serie de factori precum evoluţia tehnologică, economică, politică, de mediu, socială şi culturală. Integrarea economică internaţională sub forma mondializării şi regionalizării, a fost cea care a influenţat cel mai puternic evoluţia rolului statului şi al pieţei, precum şi relaţia dintre acestea, dar şi evoluţia structurală şi organizaţională a serviciilor publice. Au existat presiuni economice şi sociale cu privire la utilizarea eficace a finanţelor publice şi cu privire la limitarea taxelor şi impozitelor, în paralel cu noi cereri de servicii. Publicul este din ce în ce mai puţin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestaţiilor, cu rigiditatea şi lipsa de reacţie. Privatizarea a fost influenţată de evoluţia tehnologică, insuficienţa investiţiilor în serviciile publice, problemele de finanţa publice, presiunile ecologice şi mondializarea. Deşi există experienţe îndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizării rămâne o problemă foarte controversată. Abordările diferă în funcţie de sectorul de activitate în care se realizează privatizarea. Aşadar, pentru încurajarea privatizării şi apariţia concurenţei în domeniul serviciilor publice, se pot institui cel puţin trei tipuri fundamentale de măsuri: A. OFERTE CONCURENŢIALE Marea Britanie, de exemplu, este singura ţară europeană care a introdus concurenţa pentru serviciile de transport în comun. Diferiţi furnizori sunt în concurenţa pe aceeaşi linie. Există o piaţa liberă pentru transportul în comun şi toţi furnizorii sunt privaţi. B. SUBCONTRACTARE În cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizării a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate că acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA şi Noua Zeelandă, puţine sunt ţările care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metodă rămâne modestă, dorindu-se o sporire a acesteia. C. PARTENERIATE Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investiţiile şi furnizarea de servicii. Descentralizarea şi privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei serviciului public fiind considerate căi de îmbunătăţire a eficacităţii şi eficienţei serviciilor publice. În acest sens, este important ca administraţia publică să creeze un climat favorabil dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială, „dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor şi indivizilor să devină productivi şi, într-o lume a liberalizării şi pieţelor integrate, competitivi” Banca Mondiala – Oraşe în tranziţie, studiu realizat în 2000, p. 48.. Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie să devină un scop în sine Există teorii potrivit cărora „nu există motive să se creadă că alegerea între stat şi piaţă trebuie să fie constantă şi permanentă” – Gordon Tullok – Le marche politique, analyse economique des processus politique, Ed. Economica, Paris, 1978, p. 20.. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate şi trebuie realizată în cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice şi de asemenea a tuturor serviciilor publice de producţie, desfacere sau prestatoare de servicii, în democraţiile occidentale lucrurile nu stau chiar aşa. Dimpotrivă, în special în cazul unor sectoare care evident sunt de interes naţional şi constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public şi privat este de cele mai multe ori în favoarea spaţiului public. Mai mult, „ramuri întregi funcţionează integrat evitându-se atomizarea acestora spre a evita disfuncţiile întregului sistem” Alexandru I., Criza administraţiei, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2001, p. 151.. CAPITOLUL III EXPERIENŢE EUROPENE PRIVIND MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE LOCALE Construcţia europeană a fost marcată încă de la debutul său de o dilemă: Cum se pot armoniza ambiţiile de realizare a unui spaţiu economic comun cu administraţiile naţionale, rod al specificului naţional, istoriei şi tradiţiilor? Actualitatea acestei probleme este determinată de existenţa unei contradicţii aparente între interesul colectiv din interiorul unui stat şi deschiderea faţă de concurenţa europeană. În acest context, apare o nouă întrebare: Este necesară o nouă administraţie sau un mecanism care să asigure cooperarea administraţiilor naţionale? Uniunea Europeană poate interveni direct în viaţa de zi cu zi, atât în viaţa cetăţenilor, a colectivităţilor locale, cât şi în cea a administraţiei publice. Există directive europene care au un efect direct asupra autorităţilor publice, inclusiv cele descentralizate, cum sunt cele din domeniul protecţiei mediului sau al cheltuielilor administraţiei. Astfel, politicile europene nu mai pot fi văzute ca „politici externe”, ci reprezintă o parte a administraţiei fiecărei ţări. Din acest motiv, Europa este numită uneori „cel de al patrulea nivel de administraţie”. Pe de altă parte, cele trei modele administrative dominante din spaţiul european – francez, englez şi german – îşi pun amprenta asupra sistemului instituţional european. Un demers de identificare a unui model european vizând managementul serviciilor publice locale s-ar concretiza, în actuala etapă din evoluţia Europei, în identificarea elementelor comune statelor membre ale Uniunii Europene. Mai departe, aceste elemente de convergenţă ar putea constitui în nucleul dur al unui viitor model european. 3.1. SISTEMUL INSTITUŢIONAL ŞI LEGISLATIV 3.1.1. FRANŢA Potrivit Constituţiei din 1958, Franţa este o republică indivizibilă, laică, democratică şi socială. Puterea legislativă este exercitată de un parlament bicameral format din Senat şi Adunarea Naţionala. Executivul este bicefal: Preşedintele Republicii şi Primul-Ministru. Structura administrativă a Franţei contemporane este rezultatul unei politici teritoriale în care centralizarea a fost elementul definitoriu. Acest sistem dominat de ideea de autoritate, se caracterizează, după cum sublinia Marcel Prelot prin aceea că „puterea administrativă imprimă în toate părţile ţării o direcţie uniformă, nelăsând nici o parte din decizie cetăţenilor”, astfel că dezvoltarea locală şi gestiunea serviciilor publice porneşte în primul rând de la voinţa nivelului central. După secole de centralism, 1982 a reprezentat anul reformelor administrative care încercau să construiască un sistem descentralizat, dar, mai ales, dădeau curs unor evoluţii deja conturate. Afirmarea drepturilor şi libertăţilor unităţilor administrativ-teritoriale, o nouă repartiţie a competenţelor între nivelurile administrative, aplicarea unei planificări regionale în spirit contractual, noi competenţe acordate adunărilor alese ale unităţilor administrativ-teritoriale şi primarului sau preşedintelui acestora, evitarea formării profesionale doar la Paris, reorganizarea sistemului finanţelor publice locale, modificarea statutului funcţionarilor publici, deschiderea de noi sfere de dialog menite să înlăture clientelismul, dinamizarea sistemului economic pornind de la colectivităţile locale şi elaborarea de strategii economice locale, reprezintă elemente ale acestei reforme administrative. Analiza lor permite înţelegerea faptului că factorii politici, sociali, economici şi culturali contribuie la dezvoltare Matei L., Chabrot C., Dincă D., Colectivităţile teritoriale. Experienţa franceză. Ed. Economică, Bucureşti 2000, p.23. Organizarea administrativă franceză din zilele noastre este complexă şi ramificată, implicând un sistem instituţional diversificat şi un personal numeros. Se disting structurile centrale şi organizarea teritorială, fără însă a neglija tutela exercitată asupra colectivităţilor descentralizate. Structurile centrale exercită o influenţă semnificativă asupra funcţionării administraţiei franceze şi implicit asupra proceselor privind dezvoltarea locală şi managementul serviciilor publice. Acestea asigură legătura cu guvernul şi acest fapt nu reprezintă doar transmiterea şi executarea unor ordine, ci şi pregătirea unor decizii. Aceste structuri cuprind serviciile Preşedinţiei, Primului-Ministru, administraţia centrală, Consiliul de Stat sau Curtea de Conturi. Potrivit Titlului XII, art. 72-75 din Constituţia franceză, colectivităţile teritoriale ale republicii sunt comunele, departamentele, regiunile şi „teritoriile de peste mare”. Orice altă colectivitate este creată doar prin lege. Aceste colectivităţi se administrează liber prin consilii alese şi în condiţiile prevăzute de lege. Această prevedere constituţională induce ideea de responsabilitate a colectivităţilor teritoriale în materie de dezvoltare, dar în departamente şi teritorii, delegatul guvernului este însărcinat cu reprezentarea intereselor naţionale, controlul administrativ şi asigurarea respectării legilor. Prin deconcentrare, s-au transferat o parte importantă din sarcinile statului către agenţii din teritoriu şi îndeosebi către prefecţi. Conform Legii nr. 82-213 din 2 martie 1982, prefectul este reprezentantul statului în departamente şi regiuni. El reprezintă fiecare minister, conduce serviciile statului în circumscripţia respectivă şi este garantul interesului naţional, al respectării legilor, ordinii publice şi controlului administrativ. Prefectul, ca agent al statului, are un dublu rol: politic şi administrativ. În calitate de agent politic, prefectul are rolul de a organiza alegerile, iar ca agent administrativ el poate interveni în domenii precum amenajarea teritoriului, urbanism sau industrie. Prin urmare, ne găsim în faţa a două dimensiuni ale administraţiei franceze: a) Dimensiunea teritorială. Aceasta stă la baza împărţirii autorităţilor publice centrale şi locale, în funcţie de raza de acţiune teritorială; b) Dimensiunea funcţională. Aceasta se reflectă în împărţirea autorităţilor administrative în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi de specialitate. Într-o ţară cu tendinţe istorice de centralizare administrativă, conceptul de descentralizare a avut dificultăţi în identificarea elementelor precise ale cadrului său juridic. În cazul Franţei, după cum aprecia Maurice Hauriou „descentralizarea nu este decât o manieră de a fi a statului”, ca şi centralizarea, de altfel, neavând trecere decât faţă de administraţie. 3.1.2. GERMANIA Germania este o republică parlamentară cu un specific aparte sub aspectul dezvoltării: o rată puternică de urbanizare (86%), un PIB ridicat pe cap de locuitor (26.000 Euro) şi un consum public important de 19% din PIB. Aşadar, urbanizarea şi resursele bogate, rezultat al industrializării, sunt elemente ce dinamizează şi orientează strategiile de dezvoltare la nivel local. La acestea se adaugă organizarea federală a statului. Constituţia din 23 mai 1949 fixează trei niveluri autorităţii: 1) Nivelul federal; 2) Landurile; 3) Nivelul local care cuprinde comunele (Gemenide), districtele sau arondismentele (Kreise). Aşadar, structura autorităţilor administrative din Germania apare drept una policentrică. După cum vom arăta în continuare acesta este rezultatul istoriei şi influenţelor politice. La începutul sec. 19, Germania era divizată în mici principate şi domenii, ce aminteau încă de Imperiul Romano-Germanic. Datorită slăbiciunilor din relaţia cu Franţa conducătorii absolutişti ai statului german au încercat să modernizeze structurile depăşite şi să revigoreze societatea şi economia. Instrumentul ales pentru îndeplinirea acestui deziderat a fost autonomia locală. Iniţiativa acestui proces a aparţinut Prusiei, unde reformatorul liberal Freiherr vom Stein a promovat Carta municipală prusiană din 1808. Carta promova un model remarcabil de autonomie locală, în contextul istoric al unui stat mereu centralizat. Pe lângă consiliul municipal ales, un organ colectiv (Magistrat) era însărcinat cu funcţia executivă. Deşi era ales de către consiliu şi format din consilieri şi alţi cetăţeni, Magistratul putea primi sarcini delegate de către stat. Ulterior, au fost adoptate carte şi ordonanţe privind autonomia locală şi în alte landuri, reflectând diversitatea care a caracterizat organizarea locală până în prezent. Evoluţia autonomiei locale în secolul 19 a fost influenţată decisiv de Revoluţia din 1848, eveniment după care a intervenit o stare de „compromis constituţional” Wollmann H., La decentralisation en Angleterre, en France et en Allemagne. De la divergence historique a la convergence?, Revue francaise d'administration publique, no.90, avril-juin 2003, p. 313.: (în care) statul, birocraţia şi armata au rămas în mâinile autorităţii monarhice, în timp ce pe plan local, puterea aparţinea proprietarilor şi antreprenorilor Heffter, Kommunale Selbstverwaltung, tratează pe larg în 1950 dezvoltarea administraţiei locale din Germania sec. 19.. Distincţia dintre stat şi societate devenea în acest mod un concept cheie al gândirii politice germane în sec. 19, idee transpusă filosofic de către Hegel. Această stare a fost menţinută până la începutul sec. 20, statul abţinându-se să se amestece în probleme de infrastructură şi cele sociale, sarcini care reveneau colectivităţilor locale. Pentru liberalii conservatori reconciliaţi cu statul monarhic, autonomia locală nu reprezenta altceva decât o formă descentralizată de administrare a statului ale cărui funcţii trebuiau realizate de către cetăţeni. Acest concept de guvernare locală, în forma sa ne-politică de auto-administrare locală, a influenţat sistemul administrativ până în zilele noastre. Urmând acest model, municipalităţile, în plină creştere demografică datorită industrializării şi urbanizării rapide, au cunoscut o multiplicare a activităţilor lor (urbanism, tratarea apei, instalaţii sanitare, transport, facilităţi culturale), dar şi a celor delegate de către stat. Oraşele îşi acopereau cheltuielile din veniturile proprii, în primul rând prin aplicarea unei taxe locale asupra întreprinderilor şi proprietăţii şi, după 1893, dintr-o suprataxă locală (impozitul suplimentar pe salariu) Înaintea primului război mondial, veniturile locale se constituiau în proporţie de 45% din suprataxa locală, 35% – taxa asupra proprietăţii şi 20% împrumuturi locale., fapt ce demonstrează remarcabilul grad de independenţă financiară a municipalităţilor în perioada anterioară primului război mondial. Ca urmare a poziţiei pe care vechea aristocraţie feudală o păstra în mediul rural, introducerea principiului liberei administrări locale a avut un curs diferit. În Prusia, spre exemplu, abia în jurul anului 1872 au apărut arondismentele rurale (Kreise). Pe de o parte, consiliile alese în Kreise, au fost abilitate cu rezolvarea problemelor din circumscripţia respectivă, pe de altă parte Landrat-ul, şeful administraţiei dintr-un Kreise, era numit de către guvernul Landului şi îndeplinea funcţii delegate, ca un agent al statului. Acest sistem a cunoscut o largă utilizare Wolllmann H., Le systeme local en Allemagne en route vers un nouveau modele de la democratie locale?, in CURAPP, Democratie locale, Paris, 2000, p. 200. şi, cu toate că era francez la origine, a devenit o caracteristică a tradiţiei administrative locale din Germania. Acest sistem a fost adoptat ulterior în alte ţări europene. După Revoluţia din 1918 şi trecerea la Republica democratică de la Weimar, cadrul instituţional local a fost puternic modificat. Constituţia Weimer din 1919 garanta comunelor şi pentru Kreise dreptul de „autoadministrare în limitele legii” (art.127) şi consacra principiul sufragiului universal pentru alegerile locale. Prin adoptarea de legi electorale şi „reintegrarea autonomiei locale” Hesse Joachim Jens, Local Government in a Federal State: The Case of West Germany, Baden Baden, Nomos, 1990, p. 357., distincţia tradiţională dintre stat şi societate şi-a pierdut din semnificaţiile avute în secolul 19. Autorităţile locale au fost asociate politicilor sociale promovate de către Reich şi de către guvernele landurilor. După reforma fiscală din 1920, care priva autorităţile locale de suprataxa locală, acestea au devenit dependente de subvenţiile Reich-ului şi ale landurilor. Marea criză economică a trimis municipalităţile într-un dezastru financiar şi a condus la conflicte cu Reich-ul şi landurile, conflicte la care acestea din urmă au răspuns prin înfiinţarea comisarilor de stat. După acapararea puterii de către nazişti prin Gleichschaltung, municipalităţile au fost supuse principiilor dictatoriale ale Fuhrer-ului. Ulterior pierderii războiului de către Germania, voinţa aliaţilor occidentali de a restaura rapid în zonele de ocupaţie structuri democratice, descentralizate a făcut ca autorităţile locale să fie primele reinstalate, înaintea landurilor şi înfiinţarea Republicii Federale Germane în 1949. Astfel, autorităţile locale şi-au reluat activitatea imediat după armistiţiu şi acest fapt a jucat un rol considerabil în reconstrucţia ţării Importanţa pe care comunele (municipalităţile şi arondismentele) au avut-o în perioada de după război este ilustrată de faptul că în 1950 angajaţii de la nivel local reprezentau 40% din sectorul public, cifră ce a scăzut anii următori la 30%.. Legea fundamentală din 1949 prevedea că Gemeinden (comunele) şi, într-o măsură apropiată, Kreise (arondismentele), au dreptul „de a realiza pe propria responsabilitate, toate afacerile comunităţii locale, în limitele legii”(art.28). Landurile au adoptat Carte municipale a căror formă diferea în funcţie de tradiţiile regionale şi influenţa forţei de ocupaţie Anumite Landuri, din zona de ocupaţie britanică (Rhenania de Nord) au ales formula unui consiliu asistat de un director municipal. În Bade-Westphalie şi Bavaria, situate în zona americană de ocupaţie, s-a optat pentru formula unui primar ales direct. Landurile din zona de ocupaţie franceză, precum Rhenania-Palatinat, au introdus alegerea primarului de către consiliu.. Dezvoltarea Statului-Providenţă în anii 50-60 a avut repercusiuni semnificative asupra autorităţilor locale. Mai întâi, în perioada 1968-1977, au fost realizate importante reforme teritoriale în Landuri, reforme ce vizau întărirea capacităţii administrative a colectivităţilor locale a căror reconstrucţie a semănat adesea cu forma din secolul 19. Pe fondul antagonismului dintre obiectivul de a creşte eficacitatea administrativă şi acela de a întări democraţia locală, Landurile au pus în practică strategii diferite în funcţie de cultura politică zonală şi de forţa opoziţiei de la nivel local. În Landul Rhenania de Nord – Westphalia, municipalităţile au o medie de 43.000 de locuitori; în alte landuri, mai ales în sud, politica de regrupare a fost nesemnificativă, permiţând micilor localităţi să-şi păstreze personalitatea juridică şi propriile organe alese şi obligându-le, în cele din urmă, să-şi execute sarcinile administrative în comun cu alte autorităţi locale. Acum, cele 24.000 de comune au fost reduse la 8.400, iar Kreise de la 425 la 237, dar a fost adăugat un nou nivel între Kreise şi comune, ceea ce a complicat structura administrativă Laux Eberhart, Erfahrungen und Perspektiven der kommunalen Gebiets – und Functionalreform, în Wollmann Hellmut şi Roth Roland, Komunalpolitik, Neuauflage, Opladen, Leske şi Budrich, p. 175.. În consecinţă, în anii ’60-’70, multe municipalităţi au început modernizarea, reformă foarte puternică în comparaţie cu cele similare din alte ţări europene. Începutul anilor ’90 a fost marcat pentru municipalităţi şi Kreise, de o criză bugetară În măsura în care Noua gestiune publică ataca monopolul autorităţilor locale în materie de furnizare a serviciilor publice, potrivit principiului subsidiarităţii, serviciile sociale au fost încredinţate unor organisme ne-statale, fără scop lucrativ. Astfel, după profesionalizarea sa la sfârşitul sec. 20, administraţia publică locală din Germania are o reputaţie bună. şi de influenţele tardive ale Noului Management Public. Până în prezent, autorităţile publice locale au introdus noile concepte materializate în noi proceduri bugetare, cu scopul de a reduce costurile. La fel ca în multe alte ţări europene, democraţia locală din Germania, începând din 1945 şi până astăzi, a fost dominată de principiul democraţiei reprezentative indirecte Anumite Landuri (mai ales din Germania de est) au prevăzut revocarea primarilor şi a Landrat-ului prin referendum local. Landul Bade-Wurtemberg reprezintă o excepţie a acestei reguli, existând o procedură de referendum local încă din anii 50.. De la începutul anilor ’90, situaţia s-a schimbat, landurile adoptând legi privind referendumul local, ca urmare a unei iniţiative asemănătoare a Parlamentului Federal din mai 1990. Un alt element privind dezvoltarea instituţională, este reprezentat de generalizarea alegerii directe a primarilor. Parlamentele Landurilor din Germania de est au făcut aceste lucruri fie pentru a da populaţiei o pârghie de control asupra administraţiei, fie (sau) din considerente manageriale (ca în landurile din Germania de Vest). 3.1.3. MAREA BRITANIE Sistemul administrativ britanic se deosebeşte fundamental de cele ale ţărilor continentale datorită evoluţiilor istorice specifice şi a relaţiilor particulare care decurg din înglobarea diferitelor naţiuni: engleză, galeză, scoţiană, nord-irlandeză. În Marea Britanie nu există conceptul de stat, referirile făcându-se la Coroană, care exprimă puterea executivă Vasile A., op. cit, p. 105. astfel că, spre deosebire de stat, Coroana nu presupune existenţa unor diviziuni teritoriale comparabile cu regiunile, judeţele sau comunele, identificându-se cu puterea centrală. Guvernul este condus de primul-ministru. Miniştrii nu au veritabile cabinete, ci numai un secretariat particular şi totdeauna funcţionari permanenţi. În fiecare minister britanic există un secretar permanent – secretarul general; el este cel mai înalt funcţionar din minister şi rămâne în post oricare ar fi schimbările politice Alexandru I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 341.. Guvernarea locală reprezintă unul din cele trei elemente ale administraţiei teritoriale din Marea Britanie, alături de structurile administrative deconcentrate sau cu statut specific şi de instituţiile particulare – recent întărite – din Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord. Marea Britanie nu are o constituţie scrisă, iar cadrul legal în care funcţionează colectivităţile teritoriale descentralizate a evoluat în timp. Un element particular este reprezentat de absenţa garanţiei constituţionale în favoarea colectivităţilor teritoriale: Parlamentul este liber să realizeze orice schimbare doreşte în organizarea administraţiei descentralizate. Susţinătorii sistemului britanic apreciază că tradiţiile şi cutuma sunt suficiente pentru a păstra autonomia şi independenţa administraţiei locale, dar este clar că acestea nu sunt decât argumente nesemnificative. Nu există curţi constituţionale sau administrative specializate pentru a trata conflictele dintre deciziile guvernului central şi deciziile administraţiei locale descentralizate. Această competenţă revine tribunalelor civile ordinare şi jurisprudenţei care realizează un efort major pentru a adapta legea ordinară în circumstanţele particulare ale administraţiei locale. Colectivităţile teritoriale descentralizate britanice nu au competenţe generale. În aplicarea principiului ultra vires dezvoltat de tribunale în sec. 19, fiecare act al guvernului trebuie să aibă la bază o abilitare legală, conferită printr-o lege sau o cutumă (common law). Prin urmare, colectivităţile teritoriale şi reprezentanţii lor nu pot acţiona decât în cadrul puterilor conferite de Parlament. În Marea Britanie existau comitate şi parohii încă înainte de cucerirea normandă. Burgurile (boroughts) aveau un drept de autoadministrare a propriilor afaceri încă din evul mediu, drept ce era stabilit prin carte regale. Comitatele au fost administrate până la sfârşitul secolului 19 de către „judecători de pace” numiţi. Anumite servicii, cum ar fi drumurile sau amenajarea apelor, la origini, erau asigurate de către persoane administrative specializate. Urbanizarea rapidă şi dezvoltarea industrială din secolul 19 au avut ca efect creşterea numărului persoanelor administrative specializate, unele fiind desemnate să răspundă nevoilor în materie de sănătate publică, igienă, educaţie, menţinerea ordinii publice şi alte domenii considerate importante pentru fiecare individ. De asemenea, s-a remarcat o creştere semnificativă a serviciilor industriale şi comerciale ale municipalităţilor cum ar fi pieţe, abatoare, băi publice, gestiunea deşeurilor, furnizarea de apă, gaz, electricitate, reţele de transport în comun cu trenul sau autobuzul. Marea Britanie a fost întotdeauna guvernată de convenţii şi practici constituţionale care au moderat şi contrabalansat tendinţele unitare şi centralizatoare. Acest fapt este atestat de dezvoltarea şi autonomia locală din secolul 19, (ceea) premiză ce a contribuit la edificarea a ceea ce numim „un sistem dual” Jim Bulpitt, Territory and Power in the United Kingdom, Dover, NH, 1983. caracterizat printr-o divizare a puterii: guvernul central şi elita sa (Oxbridge) Absolvenţi ai univesităţilor Oxford şi Cambridge., gestionari ai „politicilor înalte”, în timp ce „politica de bază” şi punerea sa în aplicare era lăsată în sarcina autorităţilor locale (infrastructură, servicii sociale dezvoltate datorită urbanizării şi industrializării rapide). Acest sistem a condus la abilitarea de către Parlament a autorităţilor locale cu un număr mare de sarcini, dar fără a stabili strict şi modul de punere în aplicare. În al doilea rând, guvernul central nu a stabilit niciodată unităţi care să dispună de o capacitate de execuţie pe plan regional sau local, fapt ce era în contradicţie cu ceea ce se întâmpla în Europa continentală. Astfel, s-a ajuns la un paradox: guvernul central dispunea de o putere aproape nelimitată, dar manifesta o indiferenţă faţă de nivelul local, situaţie ce a permis autorităţilor locale să beneficieze de un grad de autonomie fără echivalent în Europa acelor vremuri. Un pas important către autonomia locală l-a reprezentat legea din 1835 (Municipal Corporation Act). Acest act suprima regimul medieval de drepturi şi privilegii acordate oraşelor şi stabilea un model uniform. Responsabilităţile locale au fost încredinţate unor consilii locale alese prin sufragiu universal (masculin). Instaurând autorităţi pluri-funcţionale şi acordându-le dreptul de a stabili impozite locale („rate” sau impozitul funciar), s-au stabilit principiile de bază ale autonomiei locale Wollmann H., La decentralization en Angleterre, en France et en Allemangne. De la divergence historique a la convergence?, Revue francaise d'administration publique, nr. 90, avril-juin 1999, p. 313.. În perioada 1880 – 1890, guvernul central a reorganizat sistemul autorităţilor locale creând o structură pe două niveluri care a rămas în vigoare timp îndelungat În 1888, înlocuind regimul medieval al judecătorilor de pace, dar păstrând frontierele istorice ale Shires, au fost instauraţi „contabili” la nivelul superior. În 1894, 535 de districte urbane, 472 de districte rurale şi 270 de burguri (county boroughs) au fost stabilite la nivelul inferior.. Aceste reforme au pus bazele a ceea ce regăsim sub denumirea de „perioada de aur a autonomiei locale” Allen Norton, International Handbook of Local and Regional Government, Aldershot, 1994, p. 352.. Consiliile locale îşi exercitau sarcinile politice şi administrative dispunând de o mare putere de apreciere şi fără a exista o veritabilă tutelă a guvernului central, autonomie garantată şi de resursele financiare care le acopereau cheltuielile. La sfârşitul secolului 19, s-a pus în aplicare un sistem de organizare comun, prin raţionalizarea furnizării diferitelor servicii, sistem care s-a menţinut până în anii ’60 ai secolului trecut. În oraşele importante exista o singură autoritate – consiliul (county borough council) – ce era responsabilă cu furnizarea tuturor serviciilor. În unele arii urbane, competenţele erau repartizate între comitate şi districtele urbane (urban district council) sau municipalităţi (municipal borough). În toate zonele urbane nivelul inferior al parohiilor (parishes) nu dispunea de consilii alese şi nu asigura nici un serviciu. Existau însă consilii de district rural iar parohiile cuprinse în teritoriul acestor districte aveau uneori consilii ce asigurau un număr redus de funcţii locale. De la începutul secolului 20, modelul victorian de autonomie locală a suferit schimbări continue. Până în anii ’30, nivelul şi numărul serviciilor furnizate de autorităţile locale a continuat să crească. Administraţia locală a primit responsabilităţi în materie de planificare urbană şi politica de locuire înţeleasă într-un sens foarte larg (planificare, construcţie şi gestiune) – housing provision – şi juca un rol din ce în ce mai important în materie de educaţie. Numeroase autorităţi urbane se ocupau de transportul local de călători, drumuri, aprovizionare cu apă, gaz, electricitate şi unele chiar cu telefonia. De asemenea, jucau un rol important în serviciile de sănătate ca şi în organizarea băilor publice, bibliotecilor şi a unor activităţi de divertisment. După anii ’30, aria de intervenţie a colectivităţilor locale s-a diminuat semnificativ. Furnizarea de ajutoare financiare către cei săraci care fusese mult timp în competenţa parohiilor, a fost transferată către guvernul central între 1934 şi 1948, ajungându-se la o egalitate de tratament şi armonizare a responsabilităţilor financiare între diferite regiuni. Responsabilitatea amenajării drumurilor principale revenea în 1936 guvernului central; furnizarea de gaz şi electricitate a fost naţionalizată în 1947 – 1948. Crearea în 1946 a Serviciului Naţional de Sănătate (Naţional Health Service – NHS) priva autorităţile locale de competenţe în materie de spitale, iar celelalte competenţe în materie de protecţie a persoanelor au fost transferate către NHS în 1974. Aşadar, schimbările au atins apogeul în anii ’40 şi ’60, printr-o serie de măsuri ce au schimbat radical responsabilităţile locale: pe de o parte, autorităţile locale au fost private de sarcinile lor tradiţionale (furnizarea de gaz şi electricitate, servicii medicale), pe de altă parte, responsabilităţile locale au fost dezvoltate îndeosebi în materie de educaţie şi serviciile sociale Autorităţile locale au devenit principalul furnizor de servicii sociale, cheltuielile în acest sens crescând de la 5,1% din PNB în 1900 la 18% în 1975.. În acelaşi timp, se remarcă o creştere constantă a dependenţei financiare faţă de guvern. Creşterea progresivă a responsabilităţilor autorităţilor locale a fost însoţită de o extensie concomitentă a efectivelor agenţilor publici, îndeosebi în comitate care totalizau 75% din cheltuielile locale. Această sporire a fost însoţită, îndeosebi în anii ’60, de profesionalizarea agenţilor şi de sectorializarea politicii locale, creând tensiuni între modul tradiţional de exercitare a autonomiei locale (rolul preponderent al comitetelor formate din consilieri aleşi , „amatori”) şi nevoile de profesionalizare. În 1972 a avut loc o altă schimbare semnificativă a sistemului realizat în anii 1880-1890 prin adoptarea Local Government Act Reforma din 1972 a fost precedată de lucrările comisiei Redclife-Maude şi prin două rapoarte guvernamentale.. Numărul comitatelor s-a redus de la 62 la 47 (cu o medie de 730.000 de locuitori), numărul districtelor a fost, de asemenea, diminuat (având o medie de 125.000 de locuitori), iar nivelul inferior al oraşelor şi parohiilor (ce dispuneau de consilii alese şi atribuţii nesemnificative) a rămas neschimbat. Distribuţia apei şi colectarea apelor uzate au fost naţionalizate în Anglia şi în Ţara Galilor în 1974. Începând cu 1989 au fost privatizate, ca şi gazul şi electricitatea (1990 şi 1991). In 1995, responsabilitatea poliţiei a fost transferată de la consiliile comitatelor la autorităţi de poliţie specifice, controlate de membrii aleşi de către comitat, în paralel cu judecătorii de pace, numiţi de către ministrul de interne. Evoluţia instituţională se caracterizează deci prin diversitatea iniţiativelor locale şi printr-o amprentă mai puternică a autorităţilor naţionale. Prin aceste reforme guvernul central a manifestat aceeaşi determinare vizând întărirea eficacităţii autorităţilor locale ca şi la sfârşitul secolului 19. Dacă am compara cu ceea ce s-a întâmplat în alte ţări europene, modificările teritoriale realizate sunt cele mai radicale şi constituie un caz extrem a ceea ce numim „tipul nord-european” de structuri locale. Gerard Marcou şi Imre Verebelyi, Trends in Local Government in Western and Eastern Europe, Bruxelles, 1993, p. 382. În anii ’80, după victoria conservatorilor, noul guvern a iniţiat o amplă serie de măsuri care au restructurat profund statutul autorităţilor locale, criticate îndeosebi datorită puterii excesive a funcţionarilor. O măsură importantă a vizat limitarea puterilor financiare, îndeosebi iniţiativa de a plafona impozitul funciar (rate) tradiţional şi de a-l înlocui cu alt impozit local bazat pe taxa forfetară pe persoană (poll tax). Această reformă reducea libertatea de acţiune a autorităţilor locale în materie de impozite locale. Guvernul, bazându-se pe principiile Noului Management Public, a încercat să reducă decisiv puterea autorităţilor locale, atacând „imperiile municipale” şi cvasi-monopolul acestora în furnizarea directă de servicii sociale. În cadrul „ofensivei” împotriva autorităţilor locale, guvernul a utilizat şi alte instrumente: • obligaţia legală de a se vinde aşezările sociale (locatarilor); • deschiderea către concurenţă în furnizarea serviciilor publice (colectivităţile trebuiau să joace un rol de garant şi nu de furnizor direct al serviciilor); • desfiinţarea prin Local Government Act din 1985 a Marelui Consiliu al Londrei şi a celor şase consilii metropolitane. Unele texte ce restructurau autorităţile locale nu au fost niciodată aplicate sau „au fost explicit revocate” Stoker G., British Local Government. Under New Management?, 2001, p. 372.. Dar, în ansamblu, acestea au pus guvernul într-o postură mult mai puternică în raport cu autorităţile locale. În paralel, guvernul a pus capăt în 1998 celor 400 de ani de guvernare directă de către Westminster atribuind numeroase responsabilităţi legislative şi executive unor adunări alese direct în Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord. Fiecare dintre aceste adunări a realizat un program de modernizare a guvernelor locale similar celor din Anglia. În anul 2000, au avut loc noi schimbări privind sistemul local de guvernare prin adoptarea legii asupra dezvoltării locale La decentralization dans les Etats de l'Union européenne, Paris, La documentation française, 2002, p. 283.: • desfiinţarea sistemului de comisii, utilizate de către municipalităţi, ce existau de peste un secol, cerându-se consilierilor municipali să consulte populaţia cu privire la posibilitatea alegerii directe a primarului; • creşterea libertăţii de acţiune a municipalităţilor prin introducerea unei competenţe generale pentru a promova bunăstarea economică, socială sau de mediu a comunităţii; • noi dispoziţii pentru o gestiune de calitate (best value), ce îndemnau municipalităţile să găsească cele mai bune opţiuni pentru fiecare serviciu public, recurgând în acest sens la întreprinderi private dacă acestea erau mai eficace Această „agendă pentru modernizare” reprezintă programul cel mai radical din ultimul secol în materie de schimbări pentru guvernele locale.. 3.2. NIVELURI DE RESPONSABILITATE ÎN FURNIZAREA SERVICIILOR PUBLICE 3.2.1. FRANŢA Stadiul actual al împărţirii administrativ-teritoriale se explică prin factorul istoric, în sensul persistenţei anumitor structuri tradiţionale şi prin grija de raţionalizare şi uniformizare care a caracterizat întotdeauna acţiunea normativă în Franţa. Aşa cum precizam, teritoriul actual al Franţei este divizat într-o mare varietate de circumscripţii, pe trei niveluri fundamentale ale colectivităţilor locale, la care se adaugă colectivităţile „de peste mare”. COMUNA FRANCEZĂ Comuna nu este doar o treaptă în organizarea politică şi administrativă a Franţei, ea reprezintă de mai multe secole elementul esenţial şi ilustrarea democraţiei „a la francaise”. Cei însărcinaţi să o administreze sunt aleşi în mod direct de concetăţenii lor şi au puteri foarte însemnate astfel încât deciziile pe care le iau influenţează viaţa curentă mai mult decât cele ale organismelor centrale. Codul general al colectivităţilor teritoriale realizează o grupare a atribuţiilor comunei în obligatorii şi facultative: a) Atribuţii obligatorii; Acestea sunt igiena şi salubrizarea, starea civilă, verificarea listelor electorale şi organizarea materială a alegerilor, înhumările şi gestiunea cimitirelor etc. În această categorie intră şi atribuţii în raport cu patrimoniul comunal şi cu reţetele comunale: construirea de şcoli, întreţinerea acestora, realizarea de drumuri şi reglementarea circulaţiei, asigurarea epurării apelor uzate, organizarea colectării şi tratării resturilor menajere, etc. Ajutorul social reprezintă un domeniu important de acţiune, dar această competenţă este împărţită cu statul şi, mai ales, cu departamentul. În ceea ce priveşte copii, atribuţiile comunei constau în construirea de creşe, cămine pentru copii, centre pentru petrecerea timpului liber în vacanţele şcolare, cluburi pentru tineri, etc. La fel stau lucrurile pentru persoanele în vârstă care beneficiază de servicii – livrarea meselor la domiciliul, activităţi menajere, asistenţă medicale etc. – ce au ca obiectiv menţinerea acestora pe o durată cât mai îndelungată în locuinţele lor şi de a întârzia astfel, pentru cei care doresc, găzduirea într-o casă pentru pensionari. b) Atribuţii facultative; Această categorie corespunde unor servicii pe care comunele doresc în mod liber să le ofere locuitorilor, cum ar fi crearea de poliţii municipale care completează acţiunea Poliţiei sau a Jandarmeriei Naţionale. Cea mai mare parte a comunelor importante participă la construirea şi la gestionarea locuinţelor cu chirii accesibile familiilor de condiţie modestă. Unele cumpără terenuri şi le amenajează în scopul constituirii de parcele pentru case individuale. Un alt exemplu îl reprezintă ajutoarele şi subvenţiile oferite asociaţilor de proprietari care se grupează pentru a se consacra unor activităţi sportive, culturale, sociale. Fig. 18. Principalele competenţe exercitate de stat şi de către colectivităţile teritoriale. NIVELURILE DE COMPETENŢĂ PLANIFICARE, AMENAJARE A TERITORIULUI URBANISM ŞI AUTORIZARE A CONSTRUIRII POLIŢIE, SECURITATE AJUTOR SOCIAL, SOLIDARITATE SPAŢII DE ÎNVĂŢĂMÂNT CULTURĂ ŞI SPORT STATUL X - X - UNIVERSITĂŢI X REGIUNEA X X - - LICEE X DEPARTAMENTUL - - - X COLEGII X COMUNA - X X X ŞCOLI PRIMARE GRADINIŢE X Fig. 19. Piramida nivelurilor administrative. Fig. 20. Organizarea administrativă şi politică a Franţei şi cele patru niveluri ale piramidei pe care o formează. D E C O N C E N T R A R E Preşedinte, Guvern şi administraţia centrală STATUL Colectivitate naţională D E S C E N T R A L I Z A R E Prefectul şi serviciile regionale dependente de stat NIVELUL REGIONAL REGIUNEA: Colectivitate teritorială Prefectul şi serviciile departamentelor dependente de stat NIVELUL DEPARTAMENTAL DEPARTAMENTUL: Colectivitate teritorială Anumite servicii locale ale statului (ex. Poşta, Poliţia, Trezoreria statului) NIVELUL COMUNAL COMUNA: Colectivitate teritorială DEPARTAMENTELE Există astăzi 96 de departamente metropolitane, la care se adaugă patru departamente „peste mare”. Dimensiunea acestora este relativ omogenă. Teritoriul Belfort, cel mai mic dintre ele, corespunde unei supravieţuiri istorice. El a fost recunoscut târziu ca departament, până în 1922 având un administrator şi nu un prefect. Nivelul populaţiei din departamente este divers pentru că variază de la 70.000 de locuitori pentru Lozere până la 2,5 milioane pentru Nord. Responsabilităţile departamentului se manifestă îndeosebi în materie de ajutor social, cultură, sport, educaţie la nivel de colegiu. REGIUNILE Există 26 de regiuni, 22 în zona metropolitană şi 4 „peste mare”. Toate regiunile au statut de colectivităţi teritoriale din 1982, Corsa din 1983 iar „teritoriile de peste mare”, din 1986. Cele 26 de regiuni şi cele 100 de departamente sunt colectivităţi teritoriale cărora, cu câteva diferenţe, Constituţia le acordă drepturi, mijloace şi o organizare identice cu cele ale comunelor, astfel că se utilizează termenul de „supercomună” pentru a ilustra diferenţa de suprafaţă, dar şi de rol a acestor două niveluri de colectivităţi teritoriale. Regiunile şi departamentele sunt administrate de adunări formate din persoane alese prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat. Ele au la nivel executiv un preşedinte şi vicepreşedinţi – cu puteri diferite, dar la fel de însemnate precum cele ale primarilor şi adjuncţilor acestora. Resursele cele mai importante provin din donaţii, subvenţii şi alocaţii ale statului, precum şi din încasări diverse. Regiunile şi departamentele pot contracta liber împrumuturi. Responsabilităţile regiunilor se manifestă îndeosebi în materie de planificare, amenajare a teritoriului, urbanism şi amenajarea teritoriului, licee, cultură şi sport. * * * În Franţa dezvoltarea locală şi managementul serviciilor publice poartă o puternică amprentă a nivelului central care se implică şi stabileşte liniile directoare în diverse forme. Pornind de la această constatare, deşi comunele, departamentele şi regiunile au responsabilităţi proprii importante, centralismul administrativ şi-a păstrat numeroase forme de existenţă. Pe lângă aceste aspecte care au în vedere în primul rând relaţia dintre nivelul central şi cel local, trebuie să menţionăm că există numeroase obstacole privind dezvoltarea. Acestea provin din dispersia comunală, din limitarea resurselor la dispoziţia autorităţilor locale sau din capacitatea redusă de gestiune a problemelor. 3.2.2. GERMANIA Comuna reprezintă unitatea de bază a colectivităţilor locale germane. Statutul şi structura internă diferă de la un land la altul. Constituţia din 23 mai 1949 garantează autonomia comunelor, dreptul de a soluţiona, sub propria responsabilitate şi în cadrul legilor toate problemele comunităţilor locale. Numeroase texte constituţionale ale landurilor stabilesc atribuţii exclusive pentru acestea, texte aflate sub controlul Curţii Constituţionale Federale. Comunele pot interveni asupra textelor care le-ar schimba statutul, îndeosebi în materie financiară. Asupra arondismentelor şi comunelor se exercită tutela landurilor în condiţiile stabilite de legislaţie, dar şi un control de legalitate al actelor comunei numit „control statal general”, control ce poate duce la revocarea unor decizii sau la dizolvarea organelor alese. ARONDISMENTELE (KREISE) Arondismentul reprezintă o circumscripţie inferioară a administraţiei deconcentrate a statului La decentralisation dans les Etats de l'Union europeenne, Paris, La documentation francaise, 2002, p. 32.. În general, un arondisment cuprinde între 100.000 şi 300.000 de locuitori. La nivelul fiecărui Kreise există un Landrat, autoritate care exercită toate funcţiile etatice sau ale landului asupra populaţiei locale. Aşadar, arondismentul reprezintă o circumscripţie administrativă statală cu personalitate juridică şi competenţe proprii Denumirea utilizată nu este aceeaşi pentru toată Germania. Sintagmele de Lamkreise şi Landratsamt sunt utilizate mai ales în partea de sud a Germaniei. În partea de nord regăsim denumirile de Kreis şi Kreisverwaltung. De asemenea, Stadtkreise (oraşele asimilate cu un arondisment în Germania de sud) se numesc kreisfreie Stadte în landurile din nord.. Marile metropole sunt asimilate unui arondisment. Astfel, neexistând un Landrat la acest nivel, municipalitatea exercită prin delegare din partea statului competenţele acestuia. Aşadar, arondismentele reprezintă un nivel supracomunal care grupează mai multe comune de dimensiuni diferite, dar nu şi marile metropole care ele însele sunt asimilate unui arondisment Pentru ca un oraş să fie asimilat unui arondisment, trebuie să aibă cel puţin 50.000 de locuitori în Bavaria sau cel puţin 100.000 în Hesse sau Rhenania de Nord – Westphalia).. Existenţa, dreptul de autogestiune şi de reprezentare pe baza sufragiului universal, direct, liber, egal şi secret (art. 28, alin. 2 din Constituţie) sunt garantate de Constituţia federală şi de cele ale landurilor De exemplu, art. 71, alin 1 din Constituţia landului Bade-Wurtemberg.. În acest moment există în partea vestică a Germaniei 323 de arondismente şi 112 oraşe asimilate acestora, structură la care s-a ajuns în urma reformelor din anii ’60, perioadă în care numărul acestora a scăzut considerabil. Arondismentele, în calitate de colectivitate teritorială, îndeplinesc competenţe care depăşesc mijloacele financiare şi capacitatea de gestiune a comunelor, îndeosebi cele rurale. Astfel, le putem privi ca o formă de cooperare intercomunală obligatorie. Principalele competenţe cu care sunt înzestrate arondismentele Aceste competenţe se regăsesc în coduri ale arondismentelor, legislaţia landurilor sau cea federală. sunt următoarele: - Puterea proprie de organizare; - Puterea de recrutare şi gestiune a personalului; - Puterea financiară şi bugetară; - Puterea de a adopta norme juridice. Arondismentele au, de asemenea, dreptul la un nume, o emblemă şi un drapel. În raport cu nivelul comunal, arondismentele au competenţe supracomunale, în sensul că îndeplinesc sarcini ce nu pot fi realizate de către comune. Aşadar, în Germania, autonomia administrativă comunală are şi un caracter complementar şi unul compensator prin această formă de intervenţie a arondismentului. Aceste competenţe supracomunale, încredinţate prin lege arondismentelor, sunt următoarele: - Construirea şi întreţinerea drumurilor intercomunale; - Amenajarea teritoriului la nivel de arondisment; - Întreţinerea parcurilor naturale; - Ajutor social şi sprijin pentru tineri; - Construirea şi întreţinerea spitalelor; - Construirea şi întreţinerea liceelor şi a şcolilor profesionale; - Colectarea şi gestiunea deşeurilor menajere. Anumite sarcini pot fi transferate comunelor suficient de mari, dar cu susţinerea parţială sau totală a costurilor, astfel că există o împărţire echitabilă între comune şi arondisment. Pe de altă parte, funcţionează principiul subsidiarităţii, care stabileşte autorităţile competente, în caz de conflict. Pe lângă competenţele obligatorii, există şi unele facultative, în funcţie de capacitatea financiară şi voinţa politică. Printre aceste competenţe facultative regăsim anumite activităţi culturale, construirea de artere pietonale şi pentru biciclişti, construirea şi întreţinerea bibliotecilor publice, promovarea economică şi a turismului, universităţi populare, spaţii de sport şi agrement etc. COMUNA Termenul de Gemeinde are în vedere atât marile metropole, cât şi mici aşezări din mediul rural Constituirea guvernelor locale se realizează după legislaţia fiecărui land, astfel că apare o mare diversitate de situaţii. Totuşi există şi puncte de convergenţă: organul ales prin vot direct este consiliul, format din 5-59 membri, în funcţie de populaţie. Diferenţe semnificative apar însă, în ceea ce priveşte executivul. Astfel, funcţia executivă este încredinţată primarului în Baden-Wurttemberg, Hesse, Rhineland-Palatinate, Schleswig-Holstein. În unele oraşe din acest din urmă land şi din Hesse există un executiv de tip colegial, iar în Rhenania de Nord, Westfalia şi Saxonia Inferioară, o adunare condusă de primar încredinţează administrarea unui director municipal, asistat de o comisie municipală. Există şi situaţii în care primarul este ales direct de către populaţie (Bavaria, Baden-Wurtemberg) sau este un funcţionar cu titlu benevol (Saxonia Inferioară) sau poate avea un vot în deliberările din cadrul consiliului. În Saxonia, primarul prezidează reuniunile consiliului, fără a avea însă drept de vot.. O primă distincţie între comune se poate face pornind de la statut, competenţe şi organizarea internă, în funcţie de dimensiune. Astfel, există marile metropole asimilate arondismentului (Stadtkreise) care au mai mult de 100000 de locuitori, oraşe medii cu mai mult de 20.000 de locuitori (groβe Kreisstadte) care fac parte dintr-un arondisment (Kreis) şi mici oraşe sau sate din mediul rural, pentru care multe din competenţe sunt realizate de către eşalonul superior (Kreis). Capacitatea administrativă şi financiară a comunelor din fosta Republică Federală Germană a sporit prin reformele din anii 1965-1975. După unificare, comunele din vechea Republică Democrată Germană au constituit obiect de reformă deoarece erau mult prea mici şi numeroase în raport cu populaţia şi suprafaţa. Cu toate acestea, acum există în Germania 14.865 Comitetul Regiunilor, Regional and Local Government in the European Union. Responsabilities and Resources, OPOCE, Luxembourg, 2001, p. 114. de comune, 7500 în partea de est şi 7.365 în vest, cu toate că landurile din est au o populaţie de doar 16.4 milioane de oameni, dintr-un total de 82.2 milioane. STATUTUL COMUNELOR Statutul comunelor este definit în mod decisiv de principiul autonomiei locale, altfel spus dreptul comunelor de autogestiune (Selbsverwaltung), care se poate traduce prin autoadministrare, aşa cum este stabilit în art. 28, alin.2 din Constituţie, ca şi în Constituţiile landurilor (de exemplu, art. 71-76 din Constituţia landului Bade-Wurtemberg). Existenţa unei garanţii constituţionale a principiului liberei administrări a comunelor are drept consecinţă gestionarea tuturor problemelor locale de către aceasta, sub propria sa responsabilitate (Allzustandigkeit). Această universalitate a domeniilor de acţiune ale comunei este însoţită de o serie de prerogative, adevărate „drepturi regaliene”: - Puterea teritorială; - Puterea financiară; - Puterea generală de planificare a dezvoltării; - Puterea de planificare a amenajării teritoriului; - Puterea de a stabili anumite reguli; - Puterea de a recruta şi gestiona personalul; - Puterea în materie de cultură. Trebuie subliniat faptul că, deşi există această recunoaştere constituţională, definirea detaliată a statutului comunei este de competenţa legislativă a landurilor. Astfel, în Bade-Wurtemberg există Gemeindeordnung (Codul municipal) din 25 iulie 1955, actualizat în 2000, care reglementează statutul, structura internă şi mijloacele de acţiune ale comunei. Acest cod a fost completat printr-un decret de aplicare (Durchfuhrungsverordnung zur Gemeindeordnung), o ordonanţă cu privire la bugetul municipal (Gemeindehaushaltsverordnung) şi o ordonanţă asupra trezoreriei municipale (Gemeindekass enverordnung), toate elaborarate de către Ministerul de Interne al landului. Comunele sunt abilitate să edicteze reglementări în calitate de unităţi descentralizate (Satzungsrecht) în domeniile lor de competenţă. În măsura în care landul le permite, pot edicta şi alte reglementări. COMPETENŢE ŞI CONDIŢII DE EXERCITARE Pe lângă atribuţii proprii exclusive, care derivă din dreptul de auto-administrare, consfinţite în textele constituţionale ale Landurilor, comunele au şi funcţii delegate de către stat Acest lucru este posibil doar pentru un Stadtkreis, adică o mare metropolă asimilată unui arondisment. Gunter Seele, L'administration en zone rurale, Revue francaise d'administration publique, no. 78, 1996, p. 322. În această lucrare se vorbeşte despre competenţele „polimorfe” ale comunelor germane.. Principiul care guvernează însă funcţionarea acestora este acela potrivit căruia comunele pot gestiona toate problemele colectivităţii locale, dacă acestea nu au fost expres încredinţate prin lege altui nivel administrativ. Ca şi în sistemul francez, se face o distincţie importantă între competenţele În ceea ce priveşte competenţa, aceasta are următoarele trăsături (Iovănaş, Ilie – Drept administrativ, Ed. Servo Sat, Arad, 1997, p.32): a) un caracter legal, fiind prevăzută de lege sau de acte normative inferioare; b) un caracter propriu, numit şi autonom sau personal, deoarece aparţine numai autorităţii căreia i-a fost conferită, neputând fi transmisă altei autorităţi, după cum un organ nu se poate substitui în competenţa altuia, decât în cazuri expres prevăzute de lege şi în mod excepţional (de pildă, în ipoteza delegării de atribuţii sau a înlocuirii în funcţie); c) un caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că, de regulă, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autorităţii faţă de celălalt subiect al raportului juridic sunt adevărate îndatoriri faţă de lege, autoritatea trebuind să-şi manifeste competenţa, într-un fel sau altul (chiar în cazul în care i-a fost adresată o solicitare faţă de care ar avea, de pildă, un drept de apreciere legal recunoscut); d) un caracter permanent, în sensul că o dată încredinţată, este exercitată în mod continuu şi necondiţionat. obligatorii şi cele facultative La decentralisation dans les Etats de l'Union europeenne, Paris, La documentation francaise, 2002, p. 34. pe care trebuie să le asigure o comună, aplicându-se pe deplin principiul autonomiei locale, dar şi cel al autonomiei de organizare a acestor servicii. Competenţele facultative sunt cele care derivă din principiul competenţei generale şi se caracterizează prin aceea că sunt asumate de comună cu titlu voluntar. Competenţele obligatorii sunt cele stabilite de către lege iar comunele sunt obligate să le realizeze, beneficiind totuşi de o putere de apreciere în îndeplinirea lor. Există aşadar, trei categorii de competenţe: proprii, ce derivă din principiul competenţei generale, proprii, stabilite prin lege şi competenţe etatice asumate de comune prin delegare. În ceea ce priveşte competenţele proprii, comunele nu sunt supuse în nici un fel autorităţilor etatice cu atribuţii de control. Aceste autorităţi nu pot exercita decât un control de legalitate. În ceea ce priveşte competenţele delegate de către stat, comunele se supun unui „drept de instrucţie”, suplimentar controlului de legalitate. Ca exemple de competenţe facultative ale comunelor, se pot menţiona: - promovarea economiei locale; - gestiunea întreprinderilor de producţie şi distribuţie a energiei (gaz, electricitate etc.); - crearea şi întreţinerea infrastructurii de transport public; - instituţii cu caracter social; - afaceri culturale; - promovarea construcţiei de locuinţe; - promovarea sportului; - înfrăţirea cu alte comune. Printre competenţele obligatorii, proprii, stabilite prin legi federale sau ale landurilor, se pot aminti: - Urbanismul (planificarea şi amenajarea teritoriului comunei); - Construirea şi întreţinerea arterelor rutiere; - Construirea şi întreţinerea anumitor categorii de şcoli (îndeosebi cele primare); - Ansamblul de măsuri de prevenire a sinistrelor; - Întreţinerea şi gestiunea alimentării cu apă; - Ajutor social şi sprijin pentru tineri; - Construirea spaţiilor de agrement; - Amenajarea şi întreţinerea cimitirelor; - Elaborarea planurilor de ocupare a solului şi scheme directoare de amenajare şi urbanism; - Gestiunea apelor reziduale. Competenţele etatice sau ale landului sunt asumate prin delegare de către comune (oraşele asimilate arondismentelor şi cele medii) şi se află în domeniul a ceea ce numim în Franţa poliţia administrativă – securitate şi igienă. Ca exemple se pot aminti: - Starea civilă; - Acte de identitate; - Controlul locuirii; - Evoluţii demografice; - Organizarea alegerilor; - Poliţia străinilor; - Reglementarea traficului urban; - Igienă şi control sanitar-veterinar; - Supravegherea produselor alimentare; - Supravegherea producătorilor de alcool. Contrar sistemului francez, eliberarea autorizaţiei de construire nu se consideră a fi de competenţa comunei, ci a statului. Această sarcină este realizată în marile oraşe prin delegare a statului sau landului, iar în comunele rurale, revine autorităţilor etatice de la nivel local – Landratsamt. Principiul liberei administrări a comunelor cuprinde de asemenea, dreptul comunelor de a acţiona, în limitele legii, ca agent economic. Astfel, comunele pot crea întreprinderi cu condiţia ca ele să corespundă unei nevoi publice iar dimensiunea acestora să fie în raport cu capacitatea financiară a comunei (art. 102 alin. 1 din codul municipal al landului Bade-Wurtemberg). Aceste întreprinderi trebuie să fie rentabile, iar profitul reprezintă venit la bugetul local. Pentru crearea unei întreprinderi, comunele pot recurge fie la dreptul public, fie la dreptul privat. În primul caz, este vorba de un stabiliment public, în cel de-al doilea caz este vorba de o societate de drept privat al cărei proprietar este comuna. Aşadar, autorităţile de la nivel local reprezintă primul nivel de responsabilitate în materie de servicii sociale, baze sportive şi de agrement, alimentare cu apă, epurarea apelor uzate, canalizare, alimentare cu gaze, teatre, muzee, asigurarea transportului public local de călători. Resursele necesare pentru realizarea acestor sarcini sunt de natură fiscală, subvenţii şi împrumuturi. În ceea ce priveşte încasările fiscale, 50% dintre acestea sunt impozite reale (taxa funciară şi taxa profesională), comunele având un grad însemnat de libertate în a stabili nivelul acestora. Există, de asemenea, o serie de impozite locale precum impozitul asupra proprietăţii construite sau neconstruite şi impozitul asupra întreprinderilor industriale şi comerciale, al căror nivel este, de asemenea, fixat de către comună. Comunele au un drept suveran în a stabili, urmări şi încasa aceste impozite, astfel că dispun de un puternic aparat de specialitate şi de propria trezorerie. O parte însemnată din veniturile comunei (20-25%) provine din subvenţii globale, prin redistribuirea unei cote din impozitul pe venit şi subvenţii specifice pentru atingerea unor obiective precis stabilite. În realizarea sarcinilor, comunele pot apela şi la împrumuturi, dar acestea sunt strict reglementate de o lege federală. În general, dobânda unor astfel de credite este inferioară celei pentru creditele imobiliare, comunele având libertatea de a-şi alege partenerii pentru astfel de operaţiuni. * * * Aşadar, în Germania, impresionează forţa de aplicare a principiului subsidiarităţii. Deşi există opinii (deja menţionate) cu privire la caracterul deconcentrat şi nu descentralizat al arondismentului, care ar conduce la concluzia că acesta este instrumentul prin care statul îşi păstrează forme de control şi constrângere asupra nivelului local, trebuie să remarcăm că acesta are un rol în primul rând complementar şi anume de a interveni acolo unde comunele nu pot acţiona şi de a suplini activitatea acestora. Trebuie să remarcăm, de asemenea, extraordinara forţă a comunelor în a-şi asigura propria dezvoltare, statul punând la dispoziţia acestora suficiente mijloace materiale, financiare etc. ca şi responsabilităţi prin care acest deziderat să fie realizat. 3.2.3. MAREA BRITANIE Sistemul actual de guvernare locală este rezultatul legii asupra guvernării locale din 1972, modificata în anii ’90. Aceasta pune în aplicare un sistem cu două niveluri: a) nivelul superior al comitatelor şi b) nivelul inferior al districtelor. ANGLIA În Anglia, repartizarea competenţelor între cele două niveluri era diferită în cadrul celor şase comitate metropolitane (Grand Manchester, Merseyside, East Yorkshire, South Yorkshire, Tyne and Wear, East Midlands) faţă de cele 39 de comitate non-metropolitane Warburton M., Delcamp A., Loughlin J., Les transformations du gouvernement local, AJDA, 2002.. În acestea din urmă, consiliile de comitate sunt responsabile de educaţie, organizarea transportului, amenajarea arterelor mari de circulaţie, servicii sociale, tratarea deşeurilor, biblioteci, protecţia consumatorului, lupta împotriva incendiilor şi ordinea publică. Consiliile de district sunt competente în materie de locuinţe, prevenire a epidemiilor, lupta împotriva poluării, reglementarea construirii şi colectarea gunoaielor. Funcţiile de amenajare urbană sunt repartizate între comitate şi districte şi cele două niveluri au competenţe egale în ceea ce priveşte muzeele, parcurile şi amenajări pentru divertisment. Comitatele metropolitane dispuneau de competenţe mai reduse, unele fiind atribuite consiliilor districtelor metropolitane: educaţie, serviciile sociale şi biblioteci. Atribuţiile în materie de poliţie, stingerea incendiilor, transportul şi, în cele mai multe cazuri tratarea deşeurilor, sunt exercitate de către comisii comune ale districtelor din vechile comitate. La începutul sec. 21, până la jumătatea Angliei, adică în regiunile urbane cele mai importante, există un regim de guvernare locală cu un nivel unic. În marile aglomerări urbane Acestea formau înainte de reforma din 1972 comitatele metropolitane., funcţiile descentralizate sunt realizate doar de 36 de districte metropolitane. În cursul anilor ’90, crearea a 46 de noi unităţi administrativ-teritoriale, prin regrupare, a permis practic, integrarea tuturor oraşelor într-un regim de guvernare locală. În Anglia există şi arii importante în care funcţionează sistemul cu două niveluri stabilit prin Local Government Act din 1972: un nivel superior format din 34 de consilii de comitate şi un nivel inferior format din 238 de consilii de district. În unele regiuni există încă un nivel, cel al parohiilor (parishes) sau consilii ale oraşelor În Anglia, există mai mult de 10.000 de parohii, din care circa 8.000 au consilii de parohie sau de oraş, dar care, după caz, au competenţe pentru una sau mai multe parohii. Consiliile de parohii au mai puţină importanţă în aglomeraţiile urbane şi sunt inexistente la Londra. (town councils) responsabile cu sarcini de o importanţă redusă privind viaţa de zi cu zi (minor environmental responsibilies). În perioada anilor ’90, au fost desfiinţate patru comitate non-metropolitane: Avon, Cleveland, Humberside şi Berkshire iar puterea lor a fost transferată către 18 autorităţi unice. LONDRA Londra reprezintă o excepţie în ceea ce priveşte organizarea teritorială. Legea din 1963 a stabilit competenţe identice cu cele existente în marile comitate metropolitane, competenţe partajate între Consiliul Marii Londre (Greater London Council – GLC) şi cele 36 de boroughs. În perioada guvernării Thatcher, legea asupra administraţiei locale din 1985, desfiinţa GLC şi transferă atribuţiile acestuia către boroughs şi către „City of London”, care avea aceleaşi puteri ca un bourg. Legea asupra guvernării locale din 2000 a creat o autoritate a Marii Londre Ken Livingstone a fost ales primar prin sufragiu direct. (Greater London Authority). Greater London Authority are competenţe în materie de transport, poliţie şi numeroase funcţii strategice, dar mai puţine responsabilităţi decât vechiul GLC. SCOŢIA ŞI ŢARA GALILOR Cele două niveluri tradiţionale, comitate şi districte 8 consilii de comitate şi 37 de consilii de district în Ţara Galilor, 9 consilii regionale divizate în 53 de consilii de district în Scoţia., au fost înlocuite în 1996 cu un nivel unic de guvernare locală – 22 de autorităţi locale în Ţara Galilor şi 32 în Scoţia. Fiecare district galez este divizat în una sau mai multe circumscripţii numite „comunităţi” (communities) dotate cu consilii care exercită funcţii asemănătoare cu cele ale consiliilor de parohii engleze. Consilii de comunităţi se regăsesc şi în cadrul fiecărui district sau arhipelag (Orcades, Shetland şi insulele occidentale), dar este vorba mai degrabă de o formă de coordonare administrativă şi de participare a cetăţenilor decât de un nivel descentralizat. Acestor două naţiuni li s-a acordat o autonomie politică prin legea devoluţiei din 1998 – Scotland Act şi Wales Act, document care s-a concretizat în alegerea adunărilor din 6 mai 1999. Competenţele transferate vizează sănătatea, serviciile sociale, educaţia şi formarea profesională, locuinţele, o parte din economie, agricultura, mediul, pescuitul, alimentaţia, pădurile, sportul şi artele. Devoluţia a fost ceva mai însemnată pentru Scoţia unde adunarea locală exercită puteri legislative şi executive în domeniile de mai sus; în Ţara Galilor, adunarea aleasă nu are decât o putere de execuţie a legilor. IRLANDA DE NORD Cele mai importante atribuţii ale nivelului administrativ local descentralizat din Irlanda de Nord au fost retrase în 1973 iar cele 26 de consilii de district care au subzistat nu exercitau decât într-o manieră foarte generală competenţele încredinţate autorităţilor descentralizate din Marea Britanie. Unele competenţe (locuinţe, planificare teritorială, drumurile principale, furnizarea de apă, educaţia, serviciile sociale şi sănătatea) au fost încredinţate celor 9 consilii de circumscripţie (area boards) ai căror membri erau numiţi de către guvernul central. Acordul de pace Vendredi-Saint din 11 aprilie 1998, aprobat prin referendum (22 mai 1998), a permis alegerea unei Adunări a Irlandei de Nord (25 iunie 1998). Noile instituţii Consiliul Nord-Sud de cooperare între Irlanda şi Irlanda de Nord şi Consiliul irlando-britanic. au modificat raporturile între comunităţile catolică şi protestantă. Buna funcţionare a diverselor instituţii depinde de cea a Adunării, în care sunt reprezentanţi ai celor două comunităţi Pe 14 octombrie 2002 instituţiile semi-autonome din Irlanda de Nord au fost suspendate ca urmare a unor acţiuni ale IRA.. * * * În acest moment, colectivităţile locale îşi gestionează propriul destin, fiind principalele responsabile de dezvoltarea lor. Acestea, prin autorităţile publice locale, exercită o serie de funcţii: - Stingerea incendiilor şi protecţie civilă; - Transportul public; - Planurile de ocupare a solului şi dezvoltare economică; - Căile rutiere locale şi reglementarea traficului; - Prevenirea epidemiilor; - Furnizarea apei şi colectarea apelor uzate (Scoţia); - Reglementarea comerţului; - Colectarea deşeurilor solide; - Tratarea deşeurilor; - Locuinţele; - Serviciile sociale; - Educaţia; - Bibliotecile, muzeele şi alte activităţi culturale; - Sportul şi amenajările pentru relaxare. Repartizarea detaliată a acestor competenţe diferite este realizată în Fig. 21, unde se prezintă diferenţa de organizare între zona urbană aglomerată şi cea mai puţin aglomerată, în care există o administraţie locală cu două niveluri (comitate şi districte). Fig. 21. Responsabilităţile locale repartizate pe cele două niveluri de organizare. ARII NONMETROPOLITANE LONDRA ŞI TERITORIILE VECHILOR COMITATE METROPOLITANE Consiliile de district Autorităţile unice Arhive (1) Arheologie (comitatele metropolitane ) (4) Arte frumoase (1) Arhive Reglementarea construirii Arte frumoase Remunerarea concesionarilor Reglementarea construirii Dezvoltare economică Serviciul de personal Prevenire sanitară şi protecţia publicului Protecţia falezelor Locuinţe Remunerarea concesionarilor (5) Planificarea ocupării solurilor (planuri locale şi controlul dezvoltării, cu excepţia domeniului mineral şi al tratării deşeurilor) Coroners (6) Dezvoltare economică Educaţie Muzee şi galerii de artă locale (1) Prevenire sanitară şi protecţia publicului Parcări (1) Locuinţe Parcuri şi spaţii de agrement Planificarea şi ocuparea solurilor (planuri de dezvoltare comună şi controlul dezvoltării) (7) Stadioane şi instalaţii sportive Salubrizarea străzilor Biblioteci Turism (1) Căi publice de interes local şi reglementarea circulaţiei Consiliile de comitat Muzee şi galerii de artă locale Subvenţii pentru voluntari (1) „Judecăţi de pace” (8) (cu excepţia Londrei intra-muros) Colectarea impozitelor locale Parcări Evidenţă electorală Parcuri şi locuri de divertisment Arheologie Servicii sociale Arhive (1) Stadioane şi amenajări sportive Arte frumoase (1) Curăţarea străzilor Servicii de personal (gestiunea carierei) Turism Apărare civilă Reglementarea pieţelor Protecţia coastelor Tratarea şi reglementarea resturilor menajere Remunerarea concesionarilor (1) Subvenţii pentru voluntari Coroners (6) Colectarea de impozite locale Dezvoltare economică (1) Evidenţa electorală Educaţie Acorduri de cooperare obligatorie Planificarea ocupării şi utilizării solurilor (planuri structurale de dezvoltare şi controlul materiilor minerale şi a tratării deşeurilor) (2) Apărare civilă Remunerarea concesionarilor (5) (comitatele metropolitane) Biblioteci Incendii Căi publice de interes local şi reglementarea circulaţiei Poliţie (5) (comitatele metropolitane) Muzee şi galerii de artă locale Serviciul de probaţiune (cu excepţia Londrei intra-muros) Administraţia muzeelor Transport public (comitatele metropolitane) Justiţie de pace Tratarea deşeurilor şi reglementarea (Londra şi câteva comitate metropolitane) Parcări (1) Servicii sociale Poliţie (3) Serviciul de probaţiune Transport public Turism (1) Reglementarea pieţelor Tratarea şi reglementarea resturilor menajere Subvenţii către voluntari LEGENDĂ: (1) Competenţe concurente pentru comitate şi districte; (2) În cea mai mare parte a parcurilor naţionale controlul dezvoltării este repartizat între Comisiile pentru parcuri naţionale, în care sunt şi reprezentanţi ai comitatului de care depind şi consiliile de district; (3) Serviciul este administrat de către autorităţile de poliţie competente pentru mai multe comitate şi include membrii numiţi de către ministrul de Interne, ca şi consilieri numiţi de către comitatul responsabil sau consiliile unitare; (4) La Londra, această competenţă revine instituţiei numite „English Heritage” (Patrimoniul naţional englez) ; (5) Această funcţie este exercitată, în comitatele metropolitane, de către autorităţile însărcinate cu transportul pasagerilor şi de către consiliile de district; (6) Ofiţer de poliţie judiciară însărcinat cu anchetarea morţilor suspecte; (7) Comisia consultativă pentru dezvoltarea Londrei este însărcinată cu asistarea secretarului de stat în ceea ce priveşte organizarea şi dezvoltarea Londrei; (8) Secretarul de stat de Interne are responsabilităţi particulare pentru poliţia metropolitană, serviciul judecătorilor de pace din Londra şi serviciul de probaţiune (libertate supravegheată) în Londra intra-muros. Sursa: „La decentralization dans les Etats de l'Union européenne, Paris, La documentation française, 2002, p. 291”. Londra şi vechile comitate metropolitane sunt administrate de către o autoritate unică ce exercită ansamblul competenţelor locale. Aceste autorităţi sunt obligate prin lege să coopereze pentru exercitarea anumitor competenţe (poliţie, incendii, transport) şi să recurgă la voluntariat pentru altele (colectarea deşeurilor). Districtele şi comitatele au un statut egal în faţa legii. În cea mai mare parte a domeniilor nu există relaţii ierarhice între acestea. Consiliile de comitate nu exercită nici o formă de control asupra celor de district. Unele funcţii sunt doar în aria de responsabilitate a districtului (locuinţe, prevenire sanitară) sau a comitatului (educaţie, servicii sociale), iar nevoia de cooperare se limitează la coordonarea între aceste competenţe diverse (cum ar fi cazul realizării unor cămine de bătrâni). În câteva cazuri, subzistă forme ale unei relaţii ierarhice. Astfel, comitatele posedă puterea de a interveni în competenţele districtelor atunci când acestea au ales să nu le exercite sau când consiliile de district sunt chemate să acţioneze ca agent de execuţie a comitatelor în îndeplinirea anumitor funcţii – spre exemplu, în materie de întreţinere a marilor căi rutiere. Toate colectivităţile au o competenţă generală pentru a autoriza o altă colectivitate să exercite una din competenţe, dar se recurge destul de rar la această posibilitate. Principalul exemplu al unei competenţe partajate între niveluri, este planificarea. Comitatele sunt responsabile cu marile orientări strategice de dezvoltare iar districtele pentru planurile locale şi controlul dezvoltării. Legea în materie a fost realizată astfel încât să precizeze competenţele fiecărui nivel şi să evite suprapunerile, lucru care nu a fost pe deplin realizat. Consiliile de parohii şi de oraşe (consiliile comunităţilor din Ţara Galilor) au puteri de decizie în ceea ce priveşte parcelarea, construirea de stabilimente publice locale, amenajarea terenurilor neocupate de construcţii, instalaţii sportive, cimitire, construirea de parcări, curăţirea şi întreţinerea trotuarelor. Toate aceste responsabilităţi sunt partajate cu consiliile de district, mai puţin parcelarea. Exercitarea responsabilităţilor autorităţilor locale Rolul jucat de autorităţile locale în exercitarea competenţelor diferă foarte mult de la o competenţă la alta, dar şi în materie de principii de gestiune pe care guvernările succesive au încercat să le promoveze. În anumite cazuri, cum ar fi pieţele, rolul autorităţilor locale este în primul rând de reglementare. În alte domenii, cum sunt planificarea urbană şi dezvoltarea economică, autoritatea locală acţionează parţial ca autoritate de reglementare şi parţial ca un organism de încurajarea a altor organisme locale, întreprinderi şi persoane private. În alte cazuri precum colectarea deşeurilor şi salubrizarea străzilor, autoritatea locală acţionează ca un prestator de servicii pentru ansamblul circumscripţiei şi se găseşte în situaţie de monopol. Principiul solicitării obligatorii de oferte În ultimii ani, guvernul central, a dezvoltat ideea potrivit căreia autorităţile locale trebuie să evolueze de la statutul de furnizor primar de servicii la cel de încurajator. Această filosofie a avut consecinţe profunde asupra funcţionării practice a guvernului local britanic în diverse domenii: locuinţe, transporturi, educaţie. Locuinţe Din anii ’20 până în anii ’70, autorităţile locale erau singurele organisme autorizate să construiască locuinţe subvenţionate, pe care tot acestea le gestionau şi întreţineau. În numeroase cazuri, construirea şi întreţinerea erau asigurate de către persoane angajate direct de către autoritatea locală (direct labour organization). Numeroase autorităţi au recurs la acest tip de organizare (regie) pentru întreţinerea drumurilor, a stabilimentelor publice ca şi pentru parcuri sau spaţii de agrement. După 1974, guvernul a promovat subvenţii pentru „asociaţii de construire”, organisme cu scop nelucrativ însărcinate cu realizarea de locuinţe sociale, înlocuind realizarea directă de către autorităţile locale. Din 1987, aceste asociaţii de construire erau singurele ce puteau construi noile locuinţe sociale. În aceeaşi perioadă, mai mult de o treime din consiliile cu responsabilităţi în materie de locuinţe le-au cedat unor astfel de asociaţii. Din 1981, autorităţile locale au recurs la concurenţă pentru noile construcţii şi întreţinerea imobilelor şi nu au fost autorizate să-şi utilizeze propriile servicii în regie decât dacă acestea nu erau într-o poziţie de monopol. Serviciile în regie trebuiau să atingă o rentabilitate de 5%, în caz contrar fiind desfiinţate, astfel că anii ’80 multe astfel de servicii au dispărut. Alte servicii În 1988, principiul concurenţei obligatorii a fost promovat pentru colectarea deşeurilor şi salubrizarea străzilor, cantine şcolare, întreţinerea străzilor, parcuri şi spaţii de agrement şi, din 1990, pentru centrele de agrement. O mare parte a contractelor de furnizare a acestor servicii au fost înlocuite ca urmare a aplicării principiului concurenţei iar regiile proprii au fost supuse unui proces de reorganizare în ceea ce priveşte angajarea şi condiţiile de muncă. În anii 90 principiul concurenţei a fost şi mai puternic promovat şi în ceea ce priveşte competenţele juridice, financiare, tehnice şi de comunicare. În ceea ce priveşte responsabilitatea căminelor de bătrâni, guvernul a luat o decizie directă cu privire la implicarea sectorului privat, cerând autorităţilor locale să se asigure că instituţiile private asigură un minim de servicii. Transporturi În materie de transporturi, încă din sec. 19, autorităţile locale urbane au abilitat companii private cu responsabilităţi în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea reţelei de tramvaie şi autobuze locale. Serviciile de autobuze interurbane şi transportul pe calea ferată au fost în cea mai mare parte naţionalizate în anii ’40. Reorganizarea guvernului local la începutul anilor ’70 a avut ca efect transferul către consiliile de comitat a organizării transportului public din cadrul comitatelor metropolitane. Acestea aveau obligaţia de a coordona furnizarea transportului public de călători din cadrul lor de acţiune. La Londra, Consiliul Marii Londre, a primit responsabilitatea gestionării reţelei de autobuze şi metrou în locul Biroului londonez pentru transportul de pasageri (London Passenger Transport Board). După 1985, responsabilităţile guvernului local în materie de transport public au fost reduse. Ca urmare a desfiinţării GLC, controlul transportului public din Londra a fost încredinţat unui birou de către guvernul central (în 2000 responsabilitatea în materie de transport a revenit Autorităţii Marii Londre). În afara Londrei, obligaţia de a coordona transportul public de pasageri a fost înlăturată şi înlocuită cu o simplă obligaţie de a identifica şi a acoperi golurile din serviciile furnizate de sectorul privat. Atunci când autorităţile decid să subvenţioneze servicii, ele sunt obligate să apeleze la principiul concurenţei. În comitatele în care existau comisii de transport în comun care coordonau companiile de transport în comun, acestea au fost invitate să-şi transfere aceste atribuţii către societăţi private. Educaţie În domeniul educaţiei, o serie de decizii au redus puterile autorităţilor locale. În perioada anilor ’80 – ’90, unele atribuţii au revenit guvernului central, iar altele au fost transferate stabilimentelor şcolare. Directorii şi administratorii au beneficiat de o autonomie accentuată în ceea ce priveşte şcolile. Programul de predare însă, a fost pentru prima dată stabilit de către guvernul central. Rolul autorităţii locale s-a redus la asistarea şi finanţarea şcolilor mai degrabă decât a le conduce. Best value Al doilea element important din agenda de modernizare a fost de a înlocui cererea obligatorie de oferte (CCT) cu o nouă cerinţă pentru fiecare municipalitate: căutarea best value în domeniul serviciilor. Regimul best value funcţionează din 2000 şi presupune ca fiecare autoritate să caute o îmbunătăţire continuă a eficacităţii şi a impactului funcţiilor sale. În particular, aceasta implică faptul ca fiecare municipalitate să revizuiască modul în care îşi exercită funcţiile şi să realizeze îmbunătăţiri prin alegerea celei mai bune opţiuni posibile de realizare a funcţiei. Analiza celei mai bune opţiuni posibile trebuie să cuprindă cei „patru C”: Challenge (provocare), Consultare, Comparare şi Concurenţă. Challenge reprezintă ceea ce se aşteaptă de la municipalităţi; ele trebuie să se întrebe cum şi de ce furnizează un serviciu şi nu ameliorează modul lor de a acţiona. Totodată, ele trebuie să consulte utilizatorii serviciului ca şi utilizatorii potenţiali, să observe dacă serviciul corespunde cererii şi să compare costurile şi performanţele cu alte autorităţi locale şi acolo unde este posibil, cu furnizorii privaţi de servicii similare. Municipalităţile trebuie să aleagă cea mai bună soluţie de furnizare a serviciului în condiţii de competitivitate. Best value este mai puţin normativ şi mai radical în implicaţii decât cererea obligatorie de oferte. Nu se pot analiza încă efectele pe termen lung ale best value, dar se constată că în anumite municipalităţi, aceasta a schimbat puţine lucruri până acum. Alte municipalităţi au cunoscut o bulversare, realizând acorduri pe termen lung cu întreprinderi private înainte de a furniza o gamă amplă de servicii în regie. 3.3. DEZVOLTAREA LOCALĂ ŞI ROLUL SERVICIILOR PUBLICE ÎN CADRUL ACESTUI PROCES ÎN TĂRI ALE UNIUNII EUROPENE Aşa cum precizam la începutul acestei lucrări, dezvoltare locală reprezintă procesul de dezvoltare într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creştere a calităţii vieţii la nivel local. Astfel, fiind vorba de nivelul local, care, după cum am văzut, în fiecare ţară poartă o puternică amprentă naţională, va fi dificil să identificăm puncte de convergenţă. Totuşi, se poate constata că satisfacerea nevoilor colectivităţilor are la bază libertatea acordată acestora de a-şi gestiona destinul. Este vorba de un drept de liberă administrare pe care îl regăsim în toate ţările europene, dar în forme diverse determinate de influenţe economice, demografice, istorice şi instituţionale. Asemănarea structurilor publice trebuie abordată cu multă prudenţă. Structurile fiind variabile, ar fi zadarnic să căutăm instituţii absolut comune în diferite ţări europene. Dar se pot sublinia, totuşi, câteva tendinţe de apropiere. Pornind de la această constatare vom încerca o abordare comparativă, urmărind următoarele puncte de referinţă: A. Rolul autorităţilor locale şi construcţia instituţională privind dezvoltarea locală; B. Democraţia locală şi participarea cetăţenilor; C. Competenţe efective în materie de dezvoltare locală. A. Rolul autorităţilor locale şi construcţia instituţională privind dezvoltarea locală Într-un grad mai mare sau mai mic, în toate ţările analizate, se poate vorbi de existenţa unui drept de liberă administrare la nivel local, dar cu nuanţări specifice. În Germania este vorba, de Selbstverwaltung, definit în Constituţie ca fiind „dreptul de a realize, sub propria responsabilitate, toate afacerile comunităţii locale”, ceea ce corespunde noţiunii „libre administration”, din constituţia franceză sau cu noţiunea self-government Breuillard M., L’administration locale en Grande-Bretagne, entre centralisation et regionalisation, Paris, Harmattan, 2000.. Cu alte cuvinte, responsabilitatea în ceea ce priveşte dezvoltarea locală revine în primul rând colectivităţilor locale, prin utilizarea dreptului de autoadministrare. Deşi la nivel doctrinar a jucat un rol major în construirea administraţiilor europene, Franţa apare cu o structură administrativă complexă şi greoaie şi, cu toate că există o orientare generală către deconcentrare şi descentralizare, se apreciază că reformele iniţiate în anii ’80 nu au schimbat prea mult faptul că Franţa este administrată mai ales de la Paris. Împărţirea administrativ-teritorială este controversată. Acesteia i se reproşează complexitatea, faptul că nu reuşeşte să situeze competenţele locale la nivelul problemelor colectivităţilor. Există două critici majore la care până în prezent nu s-au găsit soluţii reale de rezolvare: problema dispersiei comunale şi cea a colectivităţilor intermediare. Pe de altă parte, există o neîncredere destul de puternică în actualele reforme de descentralizare. Astfel, Conform unui sondaj BVA realizat între 4 şi 7 octombrie 2002 pe un eşantion de 1067 persoane, opt francezi din zece considerau repartizarea competenţelor dintre stat şi colectivităţile locale „foarte” (22 %) sau „desul de” (56 %) confuză. Relansarea descentralizării de către guvernul lui Jean-Pierre Rafarrin şi organizarea Curţii libertăţilor locale pe tot teritoriul ţării, la sfârşitul anului 2002, toate acestea au permis ca mizele să devină mai concrete, dar ele au relansat şi dezbaterea şi neliniştile asupra subiectului „un concept anxiogen”. În octombrie 2003, un sondaj Ipsos indica o dezaprobare a francezilor faţă de procesul în curs. Conform acestui sondaj realizat pentru „Curierul primarilor” pe un eşantion de 936 persoane, un sfert dintre francezi considerau că „descentralizarea a mers prea departe” şi că „trebuie să revenim la ce a fost”. Nu erau decât 13 la sută în 1999, tot conform Ipsos. Pentru Brice Teinturier, director al departamentului de politici de opinie al TNS-Sofres, „cu cât descentralizarea este un concept mai îndepărtat, cu atât, francezii se simt mai legaţi de el; cu cât se intră mai mult în detalii, cu atât ei sunt mai neîncrezători”. Această labilitate a opiniei se explică prin slaba cunoaştere a mizelor. În opinia directorului OPI, Dominique Rene, conceptul de descentralizare a devenit anxiogen căci el evocă dezangajarea statului faţă de care francezii sunt foarte sensibili în perioada de criză şi la ceasul descentralizării. Dar, „dacă termenul îi înspăimântă, practica îi atrage în continuare.” Acesta este paradoxul: în ceea ce priveşte transferurile de competenţă, francezii aprobă procesul care devine sinonim cu mai multă democraţie şi mai multă proximitate. Conform anchetei OPI din septembrie 2003, peste 70% dintre persoanele chestionate sunt în favoarea întăririi competenţelor regiunii în materie de formare, de orientare a tinerilor, de ajutoare acordate firmelor, de definire a cartei asistenţei sanitare. Acelaşi sondaj arată că muncitorii, persoanele în vârstă şi femeile preferă centrele decizionale licenţiaţilor şi tinerilor. Ca şi cum categoriile cele mai expuse ale populaţiei ar avea din ce în ce mai multe îndoieli asupra capacităţii statului de a-şi asigura misiunile şi rolul de protecţie (Francezii rămân neîncrezători în faţa descentralizării – Le Monde). Dezvoltarea locală în Germania, stat federal, stă sub semnul câtorva principii fundamentale: autonomia locală, autonomia de organizare, subsidiaritatea şi complementaritatea prin care responsabile de acest proces sunt în primul rând autorităţile şi colectivităţile locale. Libertatea şi diversitatea modelelor acestor autorităţi locale, în funcţie de tradiţie, istorie şi mai ales necesităţile din interiorul unui land, constituie o formă originală de aplicare a acestor principii, o mare libertate acordată colectivităţilor în a-şi gestiona destinul. Nu întâmplător, Germania este un exemplu de democraţie, în care toate puterile suverane revin cetăţenilor. Impresionează forţa aplicării principiului subsidiarităţii, ca element de rezolvare a problemelor locale de către nivelul de autoritate cel mai apropiat, în strânsă legătură cu principiul complementarităţii potrivit căruia autorităţile de nivel superior pot interveni pentru soluţionarea unei probleme locale numai în caz de incapacitate a autorităţilor comunale. Autonomia locală îmbracă o formă originală, fiecare nivel de autoritate având sarcini obligatorii şi libertatea de a îndeplini, în funcţie de capacitatea financiară, şi alte sarcini care corespund unor nevoi ale colectivităţii reprezentate. Construcţia statală a Germaniei, nivelurile administrative şi relaţiile dintre acestea fac ca orice decizie adoptată la un anumit nivel să poată fi influenţată de nivelurile inferioare prin mecanisme clare şi transparente. Astfel, guvernarea se realizează mai degrabă de jos în sus, pornind de la nevoile individului, colectivităţii şi nu de sus în jos, precum în modelul francez. Din punct de vedere istoric este de remarcat că sistemul local englez din sec. 19 (modelul victorian) poate fi văzut ca un caz excepţional, atât din punct de vedere funcţional, cât şi politic, acest echilibru reprezentând cheia a ceea de denumim tipul „anglo” Jens Hesse, Laurance Sharpe, Local Government in International perspective, Some Comparative Observations, Baden-Baden, Nomos, 1990, p. 606. . Observarea sistemului de guvernare locală din Marea Britanie conduce la concluzia că acesta pare un sistem în criză pentru că în ultimele două decenii au fost reduse puterile autorităţilor locale şi autonomia locală. Autonomia decizională şi cea financiară au fost limitate, dar structura de organizare la nivel local a făcut obiectul unei evaluări în vederea unei reforme radicale. Marea Britanie pare a oscila între modelul tradiţional, bazat pe cutumă şi încercarea de a împrumuta forme de administraţie locală provenite de pe continent, rezultând de multe ori un hibrid incapabil să funcţioneze. După 1997, odată cu desemnarea lui Tony Blair drept prim-ministru, raporturile dintre administraţia locală şi cea centrală s-au schimbat în sens pozitiv şi un vast program de reformă a încercat să întărească democraţia locală şi regională într-un stat ce devenise printre cele mai centraliste din Europa. Cu toate acestea, deşi Marea Britanie a fost considerată mult timp o campioana a dezvoltării locale prin autonomia colectivităţilor, există astăzi un puternic control al centrului în primul rând faţă de resursele financiare ale colectivităţilor locale astfel că dezvoltarea este, deşi nu direct, una impusă de centru. Modelul britanic actual pare că împrumută elemente ale modelului francez şi se îndepărtează din ce în ce mai mult de valorile tradiţionale. Cu toate acestea, este de remarcat faptul că Marea Britanie a fost cea care a dat tonul puternicelor schimbări din anii ’80, Noul Management Public, prin care abordarea sectorului public şi a serviciilor oferite de acesta s-au schimbat semnificativ. Privatizarea, performanţa au fost temele schimbării: privatizare aproape completă a serviciilor de utilitate publică (cu excepţia poştei), subcontractare generalizată pentru serviciile locale şi obligaţia pentru autorităţile locale de a realiza cel mai bun raport cost/beneficiu. Din acest punct de vedere Marea Britanie a fost o inovatoare principalele critici ale sistemului de guvernare locală vizează relaţia cu nivelul central şi structurarea acestuia. După anul 1997 întărirea autonomiei autorităţilor locale a devenit incertă. Un raport din 1998 Modern Local Government in Touch with the People, White Paper, 1998. a anunţat discutarea anumitor măsuri introduse de către guvernul conservator; una dintre acestea este obligativitatea de a face apel la concurenţă. Este probabil că actualul guvern să dorească continuarea modernizării autorităţilor locale menţinând un control ridicat asupra autorităţilor locale, ilustrând astfel principiul „consensului în mişcare” (moving consensus) care, în politica engleză, caracterizează legătura dintre guvernările succesive. Pentru moment sunt de semnalat două lucruri importante ale noilor tendinţe. Mai întâi, Marea Britanie s-a lansat într-o mişcare de regionalizare. Pornind de la promisiunile electorale, guvernul a supus unor referendumuri regionale stabilitatea Parlamentului scoţian şi a Adunării Ţării Galilor. Primul a fost adoptat de o majoritate clară, dar al doilea cu o majoritate strânsă. În cazul Scoţiei dezvoltarea este imprevizibilă. Problema de a şti dacă Anglia va cunoaşte o regionalizare rămâne deschisă. A doua schimbare vizează relansarea democraţiei locale. Alertată de slaba participare electorală locală (mai puţin de 40%, în comparaţie cu 72% în Germania şi 68% în Franţa) guvernul a propus mai multe măsuri, cum ar fi introducerea referendumului Această procedură a fost utilizată prima dată la 7 mai 1998, când populaţia Londrei a fost consultată cu privire la alegerea directă a primarului şi a restabilirii unui Consiliu al Londrei. şi revitalizarea consiliilor de parohii. Elementul cheie tradiţional al sistemului local este că poziţia dominantă revine doar consiliului ales şi în mod particular comisiilor sale şi că aceasta trebuie exercitată într-o manieră colegială şi voluntară. Este evident însă că acest sistem a devenit inapt pentru rezolvarea problemelor complexe ale administraţiei moderne. Pentru a remedia această problemă au fost avansate mai multe opţiuni care au ca punct comun ideea unei anumite separări a puterilor sau o separare a rolurilor – funcţia deliberativă a consiliului de cea executivă. Una din opţiuni este de a alege direct primarul. O altă opţiune este de a crea un cabinet având în fruntea sa un şef de cabinet ales de către consiliu (cea mai mare parte a autorităţilor locale din Anglia par sa tindă către acest model). Din punct de vedere al construcţiei instituţionale, România este apropiată de modelul francez. Criticile sunt apropiate, dar sunt vizate în plus alte aspecte cum sunt: • Menţinerea unui nivel important al corupţiei; • Supradimensionarea aparatului guvernamental; • Implicarea politicului prea mult în actul de administraţie; • Transformarea administraţiei într-un duşman al sectorului privat; • Distribuirea discreţionară de resurse către comunităţile locale; • Încălcarea sistematică şi modificarea statutului funcţionarilor publici; • Transferul masiv de responsabilităţi către autorităţile locale fără asigurarea resurselor necesare; B. Democraţia locală şi participarea cetăţenilor În cele patru ţări, democraţia locală a fost dominată de principiul democraţiei reprezentative, cu câteva diferenţe importante însă de-a lungul timpului. În Anglia, sufragiul universal (masculin) a fost pentru prima dată instaurat în 1835 (pentru consiliile municipale) şi în 1884-1894 (pentru consiliile comitatelor şi districtelor). În Franţa, dreptul de vot (masculin cenzitar), instaurat la nivel local în anul 1789 a fost abolit de Napoleon în 1800; sufragiul masculin a fost reinstaurat în 1848. În statele germane, dreptul la vot (bazat pe sufragiul cenzitar masculin) a fost acordat la începutul secolului al XIX-lea şi a fost transformat în drept de vot puternic restrâns din 1848 până în 1919. Abia după 1919 sufragiul universal (masculin şi feminin) a fost pus în aplicare la nivel local. Începând cu 1984, în cadrul unui elan în favoarea procedurilor democratice directe, referendumurile locale ca şi alegerea directă a primarilor (şi în parte şi pentru procedura de revocare a primarului) au fost introduse în cea mai mare parte a landurilor germane făcând din Germania, alături de regimul tradiţional elveţian bazat pe democraţia directă, un reprezentant al avangardismului european. Organizarea constituţională engleză a păstrat în mod tradiţional conceptul „monist” punând în practică consilii alese care îndeplineau atât funcţii legislative, cât şi executive potrivit principiului colegialităţii şi a bunei-credinţe. Recent, au existat tentative, faţă de complexitatea şi profesionalizarea crescută a administraţiei locale, de creare a unei forme dualiste de leadership administrativ monocratic, din care tendinţa cea mai pronunţată este aceea de alegere directă a executivului H. Wollmann, op. cit., p. 328.. În Franţa, încă din 1789, funcţionarea autorităţilor locale a fost, conform unui model dualist de separare a puterilor, divizată între funcţia deliberativă a consiliului ales şi funcţia executivă care trebuia să fie îndeplinită de către primar, acesta din urmă fiind ales de consiliu. Această organizare instituţională, amintind de un „sistem parlamentar local”, a persistat, chiar dacă o anumită formă de „preşedinţie locală” a fost integrată în practică politică locală franceză. De-a lungul istoriei instituţionale germane, statele federale au dezvoltat o pleiadă de opţiuni instituţionale, care au evoluat de la organizaţiile municipale moniste (conform modelului englez) la organizaţiile dualiste – cu un primar ales de către consiliu (corespunzător modelului francez ) sau cu un primar ales de populaţia locală (asemănător modelului practicat în Statele Unite). Recent, aproape toate landurile au adoptat diferite Carte care instituie un primar (puternic) direct ales, şi în anumite cazuri în acelaşi moment, integrând procedurile de revocare cu scopul de a contrabalansa puterea în creştere a primarului. Acest ultim punct de vedere poate fi văzut ca o ilustrare a tendinţei actuale de întărire a democraţiei actuale. În toate ţările europene, instituţiile locale se constituie pe baza principiului reprezentativităţii. Diversitatea şi complexitatea serviciilor publice, nevoia de a stabili legături între aleşi şi cetăţeni, au condus la căutarea de noi mijloace de participare a cetăţenilor şi de implicare în controlul gestiunii problemelor locale. În Franţa, de exemplu, a fost introdus referendumul consultativ şi iniţiativa cetăţenească în materie de amenajare, precum şi obligaţia de informare exactă cu privire la obligaţiile locale. Căile prin care se asigură aceste lucruri pot fi grupate în trei categorii: proceduri ale democraţiei directe, tehnici de participare şi informare a utilizatorilor, descentralizare internă Marcou G., L’autonomie communale. Etude comparative, Pouvoirs, nr. 95, 2000, p. 80.. Prima categorie este una foarte răspândită, regăsindu-se în majoritatea constituţiilor. În Germania, referendumul şi iniţiativa locală apar în legile comunale ale landurilor începând cu anii 90, în paralel cu alegerea directă a primarului În Brandeburg, între 1994-1996, au fost destituiţi prin referendum 10 primari.. În unele ţări, mai ales în cele din nordul Europei, participarea este dezvoltată prin asociaţii. Astfel, în comunităţile mari, care gestionează importante servicii publice, au fost constituite consilii ale utilizatorilor, care au un rol important în evaluarea calităţii serviciilor. Pe de altă parte, introducerea noilor metode de inspiraţie neoliberală (Noul Management Public) a condus la redefinirea participării, drept una a clienţilor. Un exemplu în acest sens este reprezentat de Local Government Act din 1999 potrivit căruia raportul optim între eficienţă, eficacitate şi economicitate trebuie determinat după consultări cu cetăţenii, cu cei care au un interes în demersurile administraţiei publice locale. Participarea cetăţenilor, este reprezentată şi la nivel de cartier. Această cale a fost aleasă în ţările unde există comunităţi cu dimensiuni foarte mari (Marea Britanie). C. Competenţe în materie de dezvoltare locală Toate statele europene admit azi prin constituţii sau prin lege, competenţele generale ale comunelor. Excepţia o reprezintă Marea Britanie, unde autorităţile locale nu exercitau decât acele competenţe atribuite expres prin lege, excepţie care a fost înlăturată prin Local Government Bill din 2000, act care recunoaşte autorităţilor locale o competenţă generală pentru dezvoltarea economică, socială şi de mediu a comunităţii. Această competenţe generală nu se opune acelor sarcini expres încredinţate prin lege şi autorizează autorităţile locale să intervină în orice problemă de interes local, dacă aceasta nu a fost încredinţată expres unei alte autorităţi locale, teritoriale sau naţionale. În toate cazurile, se face o distincţie între competenţele proprii şi cele delegate de către stat. În cel de al doilea caz, controlul exercitat de către stat este unul foarte puternic şi de obicei, sunt finanţate din resurse centrale. Volumul acestora diferă în cazul celor patru ţări analizate, în funcţie de volumul competenţelor care sunt delegate fără a fi transferate. În ceea ce priveşte competenţele proprii, unele sunt obligatorii pentru nivelul local, altele sunt facultative, în numele interesului general şi în funcţie de resurse, autorităţile locale putând să le realizeze sau nu. În partea de nord a Europei, cea mai mare parte din sectorul public se regăseşte la nivel local. În Marea Britanie, cu toate că autorităţile locale nu au foarte multe competenţe, statul nu asigură direct decât puţine funcţii, unele dintre acestea fiind atribuite prin lege autorităţilor locale. Astfel, statul a reglementat şi controlat întotdeauna funcţiile încredinţate comunelor, ca şi organizarea locală, astfel încât aceasta să corespundă nevoilor sale. Din aceste precizări, devine evidentă o concluzie: descentralizarea şi rolul colectivităţilor locale în gestionarea propriului destin nu se rezumă doar la numărul de competenţe încredinţate. Trebuie avute în vedere şi condiţiile în care sunt exercitate aceste competenţe, ca şi resursele de care dispun colectivităţile. Astfel, în Marea Britanie resursele de care dispune nivelul local sunt puternic influenţate de nivelul statal, iar în Franţa apare frecvent o critică ce vizează repartizarea neclară a competenţelor. * * * Concluzionând, putem aprecia că dezvoltarea locală în Europa porneşte de la potenţialul local, acordându-se colectivităţilor locale competenţe şi resurse pentru a-şi gestiona destinul. Măsura în care statul păstrează un control asupra dezvoltării diferă şi se manifestă în grade diferite, dar trebuie remarcată voinţa unanimă de a aplica descentralizarea administrativă şi principiul subsidiarităţii, modalităţile concrete fiind în mod evident elaborate cu nuanţări ce ţin de tradiţie, istorie şi cultură. În linii mari, competenţele acordate nivelurilor locale de administrare se aseamănă, diferind mecanismele de funcţionare şi cooperare între acestea. Se remarcă de asemenea, tendinţa de a implica o gamă largă de actori în procesele de dezvoltare: participarea cetăţenilor la procesele decizionale şi încurajarea sectorului privat în a se implica în furnizarea diferitelor servicii publice. De asemenea, este de remarcat faptul că, în pofida retoricii generale cu privire la descentralizare, autoadministrare, sunt numeroase zone ale dezvoltării locale în care statul intervine, fie în numele interesului general, fie justificând incapacitatea nivelului local de administrare. Capitolul IV „Mecanismul” dezvoltării locale Administraţia publică, prin serviciile pe care le oferă, condiţionează puternic existenţa fiecărui individ uman atât din perspectiva formării personalităţii, cât şi a evoluţiei/exprimării sale în calitate de cetăţean. Consecinţele acestui fapt obiectiv sunt profunde şi vizează deopotrivă partea (individul) şi întregul (colectivitatea, societatea), starea şi evoluţia acestora. „Nivelul de trai” este doar o măsură, un indicator care adesea pare golit de conţinut atunci când guvernanţii îl utilizează doar pentru a-şi justifica în faţa celor ale căror interese generale le gestionează modul în care au gestionat interesul public. Mult mai potrivită pare a fi corelarea directă, tranşantă a calităţii prestaţiei (eficacitatea şi eficienţa) unei administraţii, adică a aşteptărilor celor administraţi, cu nivelul de civilizaţie. O asemenea înţelegere a fenomenelor sociale impune trecerea de la o abordare cvasidemagogică, uneori arbitrară, la una ştiinţifică, conştientă. Acesta presupune existenţa unei evaluări riguroase a stării şi evoluţiei unei comunităţi locale. Dacă dezvoltarea locală exprimă finalitatea unui asemenea demers, o adevărată ecuaţie de stare a colectivităţii locale şi, totodată, cadrul general de analiză, atunci domeniile dezvoltării locale sunt perspectivele esenţiale de măsurare şi de acţiune strategică. Ceea ce rămâne de stabilit este doar definirea conceptelor şi identificarea parametrilor (variabilelor) (serviciu public, administraţie publică locală, descentralizare, deconcentrare, privatizare, dezvoltare locală, domenii ale dezvoltării, factori interesaţi etc.) şi a relaţiilor dintre aceştia. Fig. 22. „Mecanismul” dezvoltării locale. Ipotezele avute în vedere evocă următoarele: a) Serviciile publice determină dezvoltarea locală, ele fiind mijloacele prin care se realizează dezvoltarea. b) Existenţa şi managementul (eficacitatea şi eficienţa) serviciilor publice sunt condiţionate de: 1) Modul în care ele acoperă domeniile dezvoltării; 2) Gradul de descentralizare a lor; 3) Adecvarea regimului de proprietate la specificul serviciului; 4) Implicarea directă a cetăţenilor în adoptarea deciziilor relevante pentru comunitatea locală. Reprezentarea schematică a ipotezelor investigaţiei poate fi următoarea: Fig. 23. Structura ipotezelor. Reformarea serviciilor publice este mai mult decât necesară în orice sistem administrativ. În cadrul procesului de reformare sunt necesare anumite etape, cum sunt: stabilirea unei viziuni unitare în concordanţă cu situaţia, cu tradiţiile şi mentalităţile; definirea sectorului public, inclusiv tipologia serviciilor publice; încredinţarea responsabilităţilor pe niveluri de administraţie publică; stabilirea surselor de venit pe niveluri de administraţie; partajarea funcţiei de reglementare pe nivelurile administraţiei; elaborarea legislaţiei în domeniul furnizării serviciilor publice; deschiderea accesului administraţiei la piaţa de capital şi adoptarea unor măsuri privind îmbunătăţirea cadrului de finanţare a serviciilor publice; adoptarea unei legislaţii foarte stricte privind conflictul de interese; crearea cadrului pentru perfecţionarea profesională reală a funcţionarilor publici şi îmbunătăţirea managementului public. Sub aspectul implicării utilizatorilor în prestarea serviciilor publice este de menţionat faptul că utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluţia serviciilor publice, revendicând necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare şi pretind, mai mult sau mai puţin explicit, un egalitarism în ceea ce priveşte condiţiile de furnizare. În România, de mulţi ani, reforma serviciilor publice constituie o preocupare constantă, fiind legată de redefinirea rolului statului. Dezvoltarea serviciilor publice locale şi aplicarea principiului descentralizării au fost impulsionate de adoptarea legislaţiei în domeniul finanţelor publice locale, apreciindu-se că normele care asigură autorităţilor locale autonomie în diferite ramuri de activitate (cultură, instituţii sociale, sănătate, agricultură etc.) nu pot produce efectul dorit şi devin formale dacă nu sunt susţinute şi de acte normative adecvate pentru crearea condiţiilor dezvoltării autonomiei şi în domeniul financiar. Pornind de la această constatare a fost adoptată Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998. Un rol important l-a jucat adoptarea actelor normative în domeniul concesionării sau reglementării proprietăţii publice. Începând din 2001, după adoptarea Strategiei de reformă a administraţiei publice, a avut un loc un amplu proces de reglementare a serviciilor publice locale, adoptându-se Legea 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală şi o serie de acte normative ce vizează organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare, gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, serviciile publice de salubrizare a localităţilor, serviciile de transport public local de călători, etc. Rezultat al tendinţelor de descentralizare a serviciilor publice, începând din anul 2000, autorităţile locale au primit noi responsabilităţi în domenii precum: - Colectarea impozitelor şi taxelor locale; - Susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului; - Susţinerea sistemului de protecţie a persoanelor cu handicap; - Asistenţa socială; - Învăţământul preuniversitar de stat; - Serviciile de gospodărie comunală; - Serviciile comunitare de urgenţă; - Serviciile de evidenţă informatizată a persoanei; - Serviciile de poliţie comunitară. Astfel, am asistat la un transfer continuu de noi atribuţii către autorităţile locale şi la un amplu proces de reglementare. Astăzi, analizând acest proces şi rezultatele obţinute, se impune cu necesitate o întrebare firească: Au autorităţile locale capacitatea să gestioneze noi probleme, ca o continuare a procesului de descentralizare? Răspunsul presupune o atentă observare a modalităţilor în care administraţia publică locală asigură diferite prestaţii şi subsumează răspunsurile la o serie de alte întrebări corelate cu nivele corespunzătoare de analiză: 1. La nivelul obiectivelor (misiune, politici şi strategii): • Există la nivelul autorităţilor locale capacitatea strategică de a face alegeri şi de definire a priorităţilor? • Există o viziune clară asupra responsabilităţilor care în finalul procesului de descentralizare vor fi transferate către administraţia publică locală şi o separare clară a responsabilităţilor între administraţia locală şi cea centrală? • Sunt promovate principiilor economiei de piaţă şi reducerea gradului de monopolizare în prestarea serviciilor publice? • Există responsabilităţi ale autorităţilor locale cu privire la definirea calităţii serviciilor asigurate populaţiei? 2. La nivel organizatoric (proiectare, operaţiuni, roluri): • Există flexibilitate şi adaptabilitate la noi sarcini? • Există suficiente resurse pentru a fi realizate noi sarcini? • Sunt definite clar rolurile şi responsabilităţile în cadrul aparatului de specialitate al autorităţilor locale? • Responsabilităţile sunt distribuite uniform? • Există colaborare între componentele structurii? 3. La nivelul tehnologiei (procesarea informaţiilor, echipamente): • Sunt utilizate noi tehnologii pentru a creşte calitatea serviciilor publice? • Există un potenţial de inovare şi creativitate adaptate noilor condiţii? • Există capacitatea de a utiliza noile tehnologii? 4. În relaţia cu utilizatorii: • Se aplică principiul transparenţei? • Sunt încorporate aşteptările utilizatorilor de servicii publice? • Gradul de acces la aceste servicii este satisfăcător? • Utilizatorilor li se oferă un acces facil la servicii publice, sunt trataţi corespunzător? 5. La nivelul resurselor umane: • Există manageri profesionişti? • Angajaţii publici sunt motivaţi? • Se promovează meritul în recrutare, se dezvoltă cariera? • Se încurajează iniţiativa? • Angajaţii dispun de informaţiile necesare pentru a-şi îndeplini sarcinile? • Angajaţii participă la adoptarea deciziilor? • Există personal de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul căruia administraţia publică să-şi îndeplinească sarcinile? • Angajaţii sunt evaluaţi în funcţie de rezultate? • Angajaţii sunt pregătiţi să răspundă la schimbare? 6. La nivelul resurselor financiare: • Transferul de responsabilităţi către administraţia publică locală este însoţit de resursele financiare adecvate? • Este atras capitalului privat în finanţarea investiţiilor? • Este promovat creditului local pentru finanţarea serviciilor comunale? • Există un sistem care să stimuleze autorităţile administraţiei publice locale în identificarea de noi resurse, pe de o parte şi raţionalizarea cheltuielilor, pe de altă parte? • Există standarde de evaluare a costurilor diferitelor responsabilităţi ale administraţiei publice locale? • Există criterii clare de echilibrare a bugetelor locale? • Există un echilibru de resurse între mediul urban (în special municipiile reşedinţă de judeţ) şi cel rural? • Există un sistem adecvat de control asupra gestiunii publice? Analizând cu atenţie aceste întrebările, fiecare utilizator-cetăţean-client de serviciilor publice poate formula răspunsuri şi, din păcate, acestea nu sunt deloc încurajatoare pentru stadiul procesului de reformă a serviciilor publice locale. Rigiditatea şi incapacitatea de adaptare la noi cerinţe, lipsa de responsabilitate, inexistenţa competiţiei loiale şi lipsa de transparenţă reprezintă aspecte frecvent aduse în discuţie în criticile specialiştilor, politicienilor şi reprezentanţilor mass-media asupra administraţiei. Autorităţile publice locale au încă dificultăţi în a asigura serviciile existente, problema unor noi servicii de calitate fiind deja o perspectivă mult prea îndepărtată. Cauzele acestui fenomen sunt multiple şi dificil de înlăturat. De aceea, considerăm că rezolvarea nu poate veni decât printr-o veritabilă reformă a serviciilor publice menită să ar trebui să deplaseze accentul de pe tratarea de tip avarie, ameliorativă pe o abordare de perspectivă, strategică, profesionistă în care actorii politici să nu se mai substituie specialiştilor în administraţie. În acest mod obiectivele pot fi materializate prin dezvoltarea potenţialului creativ al resursele umane, schimbarea raporturilor cu utilizatorii, încorporarea noilor tehnologii, în paralel cu creşterea capacităţii de atragere a resurselor financiare şi, în final, putem avea garanţia că aceste măsuri vor conduce la creşterea performanţelor serviciilor publice. BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. A.J. Ruige, P.G. Castenmiller, M. Corvers, A.J.H. Smallenbroek, W. Vos, Europa la nivel local, publicaţia a fost realizată de SGBO (Biroul de Cercetare şi Consultanţă al Asociaţiei Municipalităţilor Olandeze, 2002); 2. Administration as Service, The Public as Client, OCDE, 1987; 3. Agenda Locală 21, 1992; 4. Alexandru I. şi colectivul, Drept administrativ, Ed. Economică, Bucureşti, 2003; 5. Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ed. Lumina Lex, ediţia a III-a, Bucureşti, 2002; 6. Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2000; 7. Alexandru I., Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996; 8. Alexandru I., Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999; 9. Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999; 10. Angelescu C. (coordonator), Dicţionar de economie, Ed. Economică, Bucureşti, 2001; 11. Apelul de la Hanovra al primarilor de municipii din 36 de ţări europene, adoptat la cea de a treia Conferinţă a oraşelor şi aşezărilor durabile, Hanovra, Germania, 2000; 12. Asociaţia Română a Apei – Strategia de dezvoltare durabilă a serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare România 2025; 13. Baltă I., Robu T., Cerinţe privind calitatea serviciilor publice, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Bucureşti, 1999; 14. Bălan E., Drept financiar şi fiscal, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2003; 15. Bălan E., Domeniul administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998; 16. Beguin H. şi Thisse J.-F, Une introduction dans la localisation optimale des services publics, Louvain, Paris, 1982; 17. Boulescu M., Administrarea impozitelor şi taxelor, Ed. Economică, Bucureşti, 2003; 18. Buletin informativ RGAB 1995-1999; 19. Carta Aalborg (Charter of European Cities & Towns Towards Sustainability), aprobată de către participanţii la Conferinţa Europeană cu privire la oraşe şi aşezări durabile la Aalborg, Danemarca, 1994; 20. Cernea E., Molcuţ E., Istoria statului şi dreptului românesc, Casa de editură şi presă Şansa S.R.L., Bucureşti, 1996; 21. Chamoux Jean–Pierre, Services publics en concurence, Le Communicateur, Paris, 1997; 22. Chevallier J., Le service public. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987; 23. Comisia Europeana DG XI (1997) Agenda 21 – the first five years. Implementation of Agenda 21 în the European Community (Agenda 21 – primii cinci ani de aplicare a Agendei 21 în Comunitatea Europeană); 24. Comitetul Regiunilor, Regional and Local Government in the European Union. Responsabilities and Resources, OPOCE, Luxembourg, 2001; 25. Commission des Communautés Européennes, Bruxelles, le 9.2.2005 sec(2005) 161 final, communication de M. Almunia aux membres de la commission, Indicateurs de développement durable pour suivre la mise en oeuvre de la stratégie de développement durable de l'UE; 26. Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu 1999; 27. Crozier M., Ou va l'administration francaise?, Paris, Ed. d'Organisation, 1974; 28. Debbasch C., Intitutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972; 29. Declaraţia de la Bremen din 1997, prin care s-au stabilit principiile parteneriatului între sectorul privat şi municipalitãţi privind dezvoltarea durabilã a oraşelor; 30. Décret n°94-841 du 26 septembre 1994 relatif aux conditions d'information sur la qualité cc de l'eau distribuée en vue de la consommation humaine; 31. Denieuil P.N., Création d'entreprise et développement local, Harmatan, Paris, 2003; 32. Dezvoltarea managementului în contextul schimbării naturii serviciului public, Organizaţia pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare Paris 1993; 33. Dicţionar Macmillan de Economie Mondială, Ed. Codecs, Bucureşti, 1999; 34. Dicţionarul Explicativ al limbii române, Editura Academiei RSR, Bucureşti, Institutul de Lingvistică din Bucureşti, 1975; 35. Dincă D. „Autorităţile locale şi descentralizarea serviciilor publice”, Cadran Politic, 2004; 36. Dincă D. „Consideraţii privind serviciile publice locale”, Revista Aspro, Ghid pentru asociaţiile de proprietari, aprilie 2004; 37. Dincă D. „Construirea noţiunii de serviciu public”, Revista „Economie şi administraţie locală”, martie 2005; 38. Dincă D. „Deconcentrarea serviciilor publice”, Cadran Politic, mai 2005; 39. Dincă D. „Finantarea serviciilor publice locale”, Revista Aspro, Ghid pentru asociaţiile de proprietari, mai 2004; 40. Dincă D. „Serviciile publice locale – studii de caz şi exerciţii”, Ed. Politeia, Bucureşti, 2004; 41. Dincă D., „Componentele dezvoltării locale”, Revista „Economie şi administraţie locală”, mai 2005; 42. Dincă D., „Componentele dezvoltării locale II”, Revista „Economie şi administraţie locală”, iunie 2005; 43. Dincă D., „Modele europene de administraţie publică – Franţa”, Cadran Politic, octombrie 2004; 44. Dincă D., „Modele europene de administraţie publică – Germania”, Cadran Politic, decembrie 2004; 45. Dincă D., „Modele europene de administraţie publică – Marea Britanie”, Cadran Politic, martie 2005; 46. Dincă D., „Serviciul public între stat, piaţa şi democraţie”, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr.1/2003; 47. Dincă D., „Tendinţe privind descentralizarea şi privatizarea serviciilor publice”, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr.4/2003; 48. Dobrotă N., Dicţionar de economie, Ed. Economică, Bucureşti, 1999; 49. Documentation Francaise, Grandes entreprises et appui au développement économique local, 1997; 50. Dossier documentaire, „Gouvernance”, realizat în august 1999 de către Centre de documentation de l'urbanisme (CDU): Nathalie HOLEC, Association 4D – Dossiers et débats pour le développement durable et Geneviève BRUNET-JOLIVALD, Centre de documentation de l'urbanisme; 51. Enătescu A.M., Enătescu M.A., Calitate. Terminologie comentată, Ed. Tehnică, Bucureşti, 2000; 52. European Commission DG XI (1996) The European Sustainable Cities Report (Comisia Europeana DG XI. Raport cu privire la Orasele Durabile Europene); 53. European Good Practice Information Systems – Local sustainability (Sistemele Europene de buna practica a informatiei – Durabilitatea locala;); 54. European Sustainable Cities & Towns Campaign (1994) Aalborg Charter (Campania europeana pentru municipii si orase durabile. Carta de la Aalborg); 55. European Sustainable Cities & Towns Campaign (1996) Lisboa Action Plan (Campania europeana pentru municipii si orase durabile. Planul de Actiune de la Lisabona); 56. Eurostat -Indicators of Sustainable Development (Indicatorii Dezvoltarii Durabile); 57. Evaluarea concesionării serviciului de apă şi canalizare în Bucureşti, FASEP, PriceWaterHouse Coopers, 2003; 58. Robert Wood şi Verena Marshall, Evaluarea performanţei: concepte, practici, probleme, Universitatea « Western Australia » OECD, 1993; 59. Fievet G., Définitions du développement local, Artois Presses Universite, 2002; 60. Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991; 61. Frege Xavier, Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureşti 1991; 62. Gabor Peteri&Tamas M. Horvath (editors) – Navigation to the Market, Regulation and Competition in Local Utilities in Central and Eastern Europe, LGI OSI Budapest 2001; 63. Gerard Marcou, L’autonomie communale. Etude comparative, Pouvoirs, nr. 95, 2000; 64. Ghidul „Ce este managementul calităţii serviciilor?”, elaborat de Fundaţia Română pentru Promovarea Calităţii; 65. Ghidul indicatorilor economici – traducere The Economist Newspaper Ltd., Ed. Teora, Bucureşti 2001; 66. Glossaire des Outils Economiques de l'Environnement, Rénate Husseini, Christian Brodhag, Ecole des Mines, 2002; 67. Greffe Xavier, Le développement local, L'aube Eds De, Paris, 2002; 68. Grigorescu M., Ştefan M., Dezvoltarea şi specializarea serviciilor, ed.. Academiei Române, Bucureşti 1992; 69. Grozelier B., La rente dans les services publics industriels et commerciaux, Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, 1995; 70. Gunter Seele, L'administration en zone rurale, Revue francaise d'administration publique, no. 78, 1996; 71. Hauriou M., Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927; 72. Hellmut Wollmann, La decentralisation en Angleterre, en France et en Allemgne. De la divergence historique a la convergence?, Revue francaise d'administration publique, no. 90, avril-juin 2003; 73. Hesse Joachim Jens, Local Government in a Federal State: The Case of West Germany, Baden Baden, Nomos, 1990; 74. Hoanţă N., Economie şi finanţe publice, Ed. Polirom, Iaşi, 2000; 75. Ionaşcu G., Dezvoltarea şi reabilitarea aşezărilor umane din România, Ed. Tempus, Bucureşti 2003; 76. Ioncică M. s.a., Economia Serviciilor, Ed. Uranus, Bucureşti, 1997; 77. Ionescu C., Instituţii politice şi Drept constituţional, Ed. Economică, Bucureşti, 2002; 78. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ED. Nemira, Bucureşti, 1996; 79. Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediţia a III-a, Ed. Teora, Bucureşti, 2003; 80. La decentralisation dans les Etats de l'Union europeenne, Paris, La documentation francaise, 2002; 81. Laubadere A., J.C. Venezia şi Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris, 1996; 82. Le Monde, 25 mai 1995; 83. Le Petit Larousse, Paris, 1993, p. 934; 84. Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal officiel des Communautes europeennes N. 281/3; 85. LGA, Descentralizare fiscală, creditare municipală şi furnizarea serviciilor publice în România: strategii pentru integrarea politicilor de reformă, aprilie 2002; 86. LGA, Serviciile municipale: sectoare prioritare ale politicii in domeniu, aprilie 2002; 87. Livre vert sur les services d'intérêt général Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final; 88. Mabille François, Politique démocratie et développement du local au global, Harmattan, Paris, 2003; 89. Manda C., Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999; 90. Maniu Isaic Alexandru (coordonator), Dicţionar de statistică generală, Ed. Economică, Bucureşti, 2003; 91. Marcel Boyer, Michel Patry, Pierre J. Tremblay - La gestion déléguée de l'eau: les options, Montréal Juillet 2001; 92. Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the American Marketing Association, 1960; 93. Matei L., Strategii de dezvoltare economică locală, Ed. Economică, Bucureşti, 2004; 94. Matei A. (coordonator), Administraţia deschisă – iniţiative privind calitatea serviciilor, Publicaţie realizată cu sprijinul OECD şi NISPAcee, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică, 2000; 95. Matei A. (coordonator), Guvernarea în tranziţie. Reformele managementului public în ţările OCDE, Ed. Economică, Bucureşti 2001; 96. Matei A., Economie publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2003; 97. Matei A., Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2000; 98. Matei L., C. Chabrot, D. Dincă, Colectivităţile teritoriale. Experienţa franceză, Ed. Economică, Bucureşti 2000; 99. Matei L., Dincă D. (coordonatori), Participarea cetăţenilor la procesul decizional – manual de instruire, RTI, Bucureşti, 2002; 100. Matei L., Management public, Ed. Economică. Bucureşti, 2001; 101. Matei L., coordonator, Guvernarea în tranziţie. Reformele managementului public în ţările OCDE, Ed. Global Lex, 2001; 102. Matei L, Managementul dezvoltării locale, Ed. Economică, 1998; 103. Matei L., Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2004; 104. Matei L., Matei A., Specific Aspects of the Public-Privat Partnership in Romania, Conferinţa EGPA, Leuven, Belgia, 1-3 iunie 2006; 105. Matheu M., Services publics. Question d’ avenir, Odile Jacob, Paris 1995; 106. Matichescu O., Istoria administraţiei publice româneşti, Ed. Economică, Bucureşti, 2000; 107. Matthew Warburton, Alain Delcamp, John Loughlin – Les transformations du gouvernement local, AJDA, 2002; 108. Mengin J., Guide developpement local, Harmattan, Paris, 1989; 109. Mic dicţionar enciclopedic, ediţia a III-a, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986; 110. Michelle Breuillard, L’administration locale en Grande-Bretagne, entre entralisation et regionalisation, Paris, Harmattan, 2000; 111. Mihail Dumitrescu, Strategii şi management strategic, Ed. Economică, Bucureşti, 2002; 112. Millon-Delson Ch., L'Etat subsidiaire, Paris, P.U.F., 1992; 113. Moga A., Dezvoltarea durabilă – concept, Principiile enunţate în Raportul Brundtland, Forum-supliment Arhitext Design-3/2001; 114. Muraru I., Iancu G., Constituţia României. Texte, Note, Prezentare comparativă, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Ed. a III-a, Bucureşti, 1995; 115. Najim Annie  F. Vedelago, L'agent de developpement local, La Lauze Eds De, Paris, 2001; 116. Negoiţă Al., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1997; 117. Negulescu P., Constituţia României. Enciclopedia României, vol. I, Imprimeria Naţională, Bucureşti, 1938; 118. Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, Bucureşti, 1934; 119. Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2003; 120. Nicolescu, O. ,Verboncu I. , Management, Editura Economică, Bucureşti, 1996; 121. Olteanu V, Cetină I., Marketingul serviciilor, Ed. Expert, Bucureşti, 1994; 122. Oroveanu M., Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureşti 1994; 123. Parlagi A., Dicţionar de administraţie publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2004; 124. Parlagi Anton, Managementul administraţiei publice locale. Serviciile publice, Ed. Economică, 1999; 125. Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed. Economică, Bucureşti 2001; 126. Pecqueur Bernard, Le développement local, Syros, Paris, 2000; 127. Philipps Ch.F., The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities Reports, 1993; 128. Pollit Christopher, Bouckaert Geer – „Reforma managementului public – Analiză comparată”, Ed. Epigraf, Chişinău, 2004; 129. Popa E., Autonomia locală în România, Ed. All Beck, 1999; 130. Popa V., Munteanu I., Mocanu V., De la centralism spre descentralizare, Ed. Cartier, 1998; 131. Popescu N., Finanţe publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2002; 132. Preda D., Ocuparea forţei de muncă şi dezvoltarea durabilă, Ed. Economică, Bucureşti, 2002; 133. Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, Bucureşti, 2001; 134. Programul de Reorganizare, Restructurare şi Privatizare a RGAB (Programul RRP); 135. Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare – The UNDP role in decentralization and local governance, New York, 2000; 136. Proiect de tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2003; 137. Rapoarte anuale APA Nova, 2003, 2004; 138. Rapoarte anuale ARBAC 2003, 2004; 139. Raport al Comisiei Europene asupra progresului spre aderare de fiecare ţară candidată 2003, 2004, 2005; 140. Raportul „Oraşe Europene Durabile” (European Sustainable Cities, Bruselles, 1996); 141. Rapport de la Commission relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'état liées aux services d'intérêt économique général Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final; 142. Hamel P., Sterck A, Groupe de recherche sur les infrastructures et les équipements urbains (GRIEU), analyse comparative de la gestion de l’eau dans divers pays, INRS-Urbanisation mars 2003; 143. Rivero J., Droit administratif, Dalloz, Paris, 1987; 144. Ruige A.J. , P.G. Castenmiller, M. Corvers, A.J.H. Smallenbroek, W. Vos, Europa la nivel local, VNG, 2001; 145. Russu C., Management, Editura Expert, Bucureşti, 1996; 146. Santo V. M., Verrier P.E., Le management public, colecţia „Que sais-je”, PUF 1993; 147. Simon J.P., L'esprit des regles, reseaux et reglementation aux Etats-Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991; 148. Statutory Instrument 2005 No. 598 , The Local Government (Best Value) Performance Indicators and Performance Standards, 2005; 149. Stein E., Fiscal decentralisation and government în Latin America, Paris, OCDE, 1998; 150. Stephen J. Bailey – Local Government Economics, Principles and Practice, London 1999; 151. Stirn B., L’evolution juridique de la notion de service public, editura ASPE/Europe, 1996; 152. Strategia de dezvoltare a serviciului de alimentare cu apă şi canalizare, elaborată cu concursul consultantului SAFEGE – LOTTI, 1995, reactualizată în 1997; 153. Studii individuale ale OECD. http://www.oecd.org/puma/sigmaweb; 154. Sursa internet : europa.eu.int/public-services; 155. Sursă internet: www.apabucur.ro; 156. Tarangul E. D., Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 15; 157. Tămaş S., Dicţionar politic, Casa de editură şi presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1997; 158. Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a III-a Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Eminescu”, 1929; 159. The Concise Oxford Dictionary of Law, Oxford, Oxford University Press, 1983; 160. The Economist, 14 ianuarie 1995; 161. The Economist, 19 august 1995; 162. The Oxford Companion to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980; 163. Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management science, n. 5, 1974; 164. Theveniaut-Muller M., Developpement local, Desclée De Brouwer, Paris, 1999; 165. Vasile A., Prestarea serviciilor publice prin agenţi privaţi, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2003; 166. Văcărel I., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000; 167. Văraru M., Tratat de drept administrativ român, Ed. Socec, Bucureşti 1928; 168. Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris 1982; 169. Vereijen, T., (Ed.), Sistemele Serviciului Public în Europa Centrală şi de Vest, Elgar Publishing, Cheltenham/Massachussets, UK/USA, 1999; 170. Vermeulen J.H., Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1943; 171. Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. Monitorul Oficial, 1994; 172. Wolllmann Hellmut, Le systeme local en Allemagne en route vers un nouveau modele de la democratie locale?, in CURAPP, Democratie locale, Paris, 2000; 173. Zamfir C., Vlăsceanu L. (coordonatori), Dicţionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureşti, 1998; 174. Zlătescu I, Demetrescu R.C., Prolegomene la un drept instituţional comunitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2003. LEGISLAŢIE 1. Legea 286/2006 publicată în M. Of., Partea I nr. 621 din 18/07/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001; 2. ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, M. Of. nr. 418/15 mai. 2006; 3. Legea nr.273 din 29.06.2006 privind finanţele publice locale, M. Of. nr. 627/20/07/2006; 4. Legea – Cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizării, M. Of. nr. 453/25/05/ 2006; 5. Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală, publicată în M. Of. nr. 359 din 4 iulie 2001; 7. Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, publicată în M. Of. nr. 92/1990 din 20.08.1990; 8. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în M. Of. nr. 122/08/11/1990; 9. Legea contenciosului administrativ 554/2004, publicată în M. Of. nr. 1.154 din 7 decembrie 2004; 10. Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă, publicată în M. Of. nr. 125 din 16 noiembrie 1990; 11. Legea nr. 18/1991 a fondului funciar republicată în temeiul art. VII din Legea 169/1997, publicată în M. Of. nr. 299 din 4.11.1997; 12. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, publicata în M.O. nr. 163 din 7 august 1991; 13. Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, publicată în M. Of. nr. 152/1991; 14. Legea nr. 27/1994 privind impozitele şi taxele locale, publicată în M. Of. nr. 127/24.05.1994; 15. Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în M. Of. nr. 139/1994; 16. Legea nr. 137/1995 privind protecţia mediului, publicată în M. Of. nr. 304 din 30.12.1995; O.U.G. nr. 91/20.06.2002 – privind modificarea şi completarea legii protecţiei mediului 137/1995, publicată în M. Of. nr. 465 din 28.06.2002; 17. Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social, publicată în M. Of. nr. 131 din 29 iunie 1995; 18. Legea finanţelor publice nr. 72/1996, publicată în M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996; 19. Legea protecţiei civile nr. 106/1996, publicată în M. Of. nr. 241/1996; 20. Legea locuinţei nr. 114/1996, publicată în M. Of. nr.254 din 21 octombrie 1996; 21. Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996, publicată în M. Of. nr. 282/11/11 /1996; 22. Legea apelor nr. 107/1996 publicată în M. Of. nr.224 din 8 octombrie 1996; 23. Legea îmbunătăţirilor funciare nr. 84/1996, publicată în M. Of. nr.159 din 24 iulie 1996; 24. Legea privind evidenţa populaţiei şi cartea de identitate nr. 105/1996, publicată în M. Of. nr. 237 din 30 septembrie 1996; 25. Legea privind dezvoltarea regională în România, nr. 151/1998, publicată în M. Of. din 15 iulie 1998; 26. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în M. Of. nr. 373 din 10.07.2001; 27. Legea nr. 215/2001, privind administraţia publică locală, publicată în M. Of. nr. 204 din 23. 04.2001; 28. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în M. Of., partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999; 29. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în M. Of. partea I nr. 663 din 23 octombrie 2001; 30. Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală, publicată în M. Of., partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001; 31. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în M. Of., partea I, nr. 293 din 25 aprilie 2003; 32. Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, publicată în M. Of., partea I nr. 70 din 3 februarie 2003; 33. Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicată în M. Of., partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998; 34. Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, publicată în M. Of., partea I, nr. 331/26.11.1997; 35. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, publicată în M. Of., partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998; 36. Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi publicităţii imobiliare publicată în M. Of. nr. 61 din 23.03.1996; 37. Legea 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi forestiere, publicată în M. Of. nr. 8 din 12.01.2000; 38. Decretul – Lege nr. 8 din ianuarie 1990 privind organizarea şi funcţionarea organelor locale ale administraţiei de stat; 39. Ordonanţa Guvernului României nr. 69/1994 privind unele măsuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicată în M. Of. nr. 20 din 30 ianuarie 1995, aprobată prin Legea nr. 135/1994, publicată în M. Of. nr. 366 din 30 decembrie 1994; 40. Ordonanţa Guvernului României nr. 10/1995 privind creşterea competenţei autorităţilor publice locale pentru aprobarea documentaţiilor tehnice economice ale investitorilor locali şi judeţeni, publicată în M. Of. nr. 22/1995; 41. Hotărârea Guvernului României nr. 103/1992 pentru aprobarea Regulamentului-cadru orientativ de funcţionare a consiliilor locale, publicată în M. Of. nr. 47 din 23.03.1992; 42. Hotărârea Guvernului României nr. 127/1992 pentru aprobarea Statutului-cadru orientativ al comunei şi oraşului, publicată în M. Of. nr. 54 din 31 martie 1992; 43. Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism, publicată în M. Of. nr. 149/1996; 44. Hotărârea Guvernului nr. 1087/2001 privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor şi examenelor pentru ocuparea funcţiilor publice, publicată în M. Of., partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001; 45. Hotărârea Guvernului nr. 1209/14.10.2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici publicată în M. Of., partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003; 46. Hotărârea Guvernului nr. 1210/14.10.2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, publicată în M. Of. nr. 757, din 29 octombrie 2003; 47. Ordonanţa Guvernului României nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului – Cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, publicată în M. Of., partea I, nr. 90 din 2 februarie 2002; 48. Ordonanţa Guvernului României nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile şi instituţiile publice, publicată în M. Of., partea I, nr. 542 din 1 septembrie 2001; 49. Ordonanţa Guvernului României nr. 36/2002 privind impozitele şi taxele locale, publicată în M. Of., partea I, nr. 92 din 2 februarie 2002; 50. Ordonanţa Guvernului României nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, publicată în M. Of., partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002; 51. Ordonanţa Guvernului României nr. 21/2002 privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, publicată în M. Of., partea I, nr. 86 din 1 februarie 2002; 52. Ordonanţa Guvernului României nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, publicată în M. Of., partea I, nr. 544 din 1 septembrie 2001; 53. Ordonanţa Guvernului României nr. 84/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, publicată în M. Of., partea I, nr. 544 din 1 septembrie 2001; 54. Ordonanţa Guvernului României nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare, publicată în M. Of., partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002; 55. Ordonanţa Guvernului României nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de călători, publicată în M. Of., partea I, nr. 544 din 1 septembrie 2001; 56. Ordonanţa Guvernului României nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în M. Of., partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001; 57. Ordonanţa Guvernului României nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, publicată în M. Of., partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002; 58. Ordonanţa Guvernului României nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public – privat, publicată în M. Of., partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002; 59. Ordonanţa Guvernului României nr.32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciului public de apă şi canalizare, publicată în M. Of. nr. 94 din 2 februarie 2002; 60. Hotărârea de Guvern nr.373/2002 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare a Serviciilor Publice de Gospodărire Comunală, publicată în M. Of. nr. 272 din 23 aprilie 2002; 61. Ordonanţa Guvernului României nr.34/2004 privind modificarea şi completarea unor dispoziţii legale privind serviciile publice comunale publicată în M. Of. nr. 91 din 31 ianuarie 2004; 62. Hotărârea de Guvern nr.1353/2003 privind aprobarea Contractului – Cadru pentru delegarea serviciilor publice de apă şi canalizare publicată în M. Of. 903 din 17 decembrie 2003; 63. Ordonanţa Guvernului României nr.71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice pentru managementul domeniului public şi privat de interes local publicată în M. Of. 648 din 31 august 2002; 64. HCGMB nr. 271/1999, prin care s-a hotărât înfiinţarea Agenţiei de reglementare a serviciilor de alimentare cu apă şi de canalizare din municipiul Bucureşti, denumită ARBAC, statutul său devenind parte integrantă a Contractului de Concesiune (anexa C); 65. HCGMB nr. 295/1999 şi HCGMB nr. 296/1999 privind aprobarea procedurilor de selecţie şi a documentelor privind acordarea concesiunii serviciilor publice de alimentare cu apa şi canalizare pentru Municipiul Bucureşti şi a bunurilor publice afectate acestor servicii, precum şi contribuţia de capital a Municipiului Bucureşti la „Societatea Comerciala desemnata drept concesionar”, în urma licitaţiei publice internaţionale cu preselecţie; 66. HCGMB nr. 15/20 ianuarie 2000, prin care s-a redefinit modul de finanţare a ARBAC; 66. HCGMB. nr. 85/2000 cu privire la validarea rezultatelor licitaţiei pentru acordarea concesiunii; 67. HGCMB nr. 153 din 23 august 2001, prin care s-au aprobat o serie de adaptări ale procedurilor de finanţare a ARBAC, funcţie de valoarea actualizata a facturilor ANB, precum şi unele modificări ale statutului ARBAC; 68. HCGMB nr. 155 din 20 iunie 2002 şi HCGMB nr. 276 din 5 decembrie 2002, privind aprobarea bugetului ARBAC; 69. HCLMB nr. 23/1993 privind aprobarea Normelor orientative pentru funcţionarea sistemului de alimentare cu apa şi canalizare în municipiul Bucureşti; 70. HCGMB nr. 108/1997 privind aprobarea Regulamentului de branşare şi utilizare a apei potabile din sistemul de alimentare cu apa al municipiului Bucureşti; 71. HCGMB nr. 109/1997 privind aprobarea Regulamentului de racordare şi utilizare a sistemului de canalizare al municipiului Bucureşti; 72. HCGMB nr. 40/2002 privind separarea consumurilor de apa rece, apa calda şi căldura al agenţilor economici şi instituţiilor publice care au branşamente şi racorduri comune cu asociaţiile de locatari/proprietari; 73. HCGMB nr. 41/2002 privind contorizarea consumului de apa rece, apa calda menajera şi căldura la apartamentele din cadrul asociaţiilor de locatari/proprietari. LISTA ABREVIERILOR UTILIZATE CITI – Clasificarea Internaţională Tip Industrii a activităţilor economice; SIEG – Servicii de Interes Economic General; C.E.E.P. – Centrul european al întreprinderilor cu participare publică şi de interes economic general; C.E.S. – Confederaţia europeană a sindicatelor; UE – Uniunea Europeană; L – Lege; OUG – Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului; OG – Ordonanţă a Guvernului; HG – Hotărâre de Guvern; M. Of. – Monitorul oficial al României; art. – articolul; alin. – alineatul; M.P.O. – Managementul prin obiective; DV – Dezvoltare virtuală; DR – Dezvoltare reală; DEL – Dezvoltare economică locală; DSEL – Dezvoltarea socio-economică locală; op. cit. – operă citată; ONU – Organizaţia Naţiunilor Unite; PNUD – Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare; PNUE – Programul Naţiunilor Unite pentru Mediul Înconjurător; OECD – Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică; PIB – Produsul Intern Brut; NHS – Naţional Health Service; PNB – Produsul Naţional Brut; CCT – Cererea obligatorie de oferte; DSP – Direcţiile de Sănătate Publică; UCB – Uzinele comunale Bucureşti; IFC – International Finance Corporation; NS – Nivele de Servicii; HCGMB – Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti; ANB – Apa Nova Bucureşti; ARBAC – Agenţia de Reglementare a nivelelor de servicii de Apă Canal din municipiul Bucureşti; LISTA FIGURILOR, SCHEMELOR ŞI TABELELOR LUCRĂRII Nr. crt. DENUMIREA Pag. 1. Structura obiectivelor lucrării. 9 2. Triunghiul performanţei. 34 3. Schema procesului de ieşire a unor servicii de sub puterea publică. 47 4. Autorităţile competente pentru organizarea unui serviciu public şi competenţele acestora. 55 5. „Părţile implicate” în organizarea şi funcţionarea serviciilor publice şi responsabilităţile lor. 56 6. Componentele dezvoltării locale. 77 7. Actori ai dezvoltării regionale şi locale şi nivelurile de intervenţie. 78 8. Schema structurii dezvoltării locale. 86 9. Reprezentarea interferenţelor celor trei domenii ale dezvoltării. 87 10. Piramida dezvoltării locale. 87 11. Domeniile dezvoltării şi serviciile publice corespunzătoare. 89 12. Influenţa serviciului de alimentare cu apă asupra domeniilor dezvoltării. 91 13. Influenţa serviciului de distribuţie a energiei termice asupra domeniilor dezvoltării. 93 14. Influenţa serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării. 95 15. Influenţa serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării. 97 16. Influenţa serviciului transport public de călători asupra domeniilor dezvoltării. 98 17. Tipurile de relaţii client – prestator. 100 18. Principalele competenţe exercitate de stat şi de colectivităţile teritoriale. 121 19. Piramida nivelurilor administrative. 122 20. Organizarea administrativă şi politică a Franţei şi cele patru niveluri ale piramidei pe care o formează. 122 21. Responsabilităţile locale repartizate pe cele două niveluri de organizare. 133 22. Mecanismul dezvoltării locale. 149 23. Structura ipotezelor investigaţiei. 150 Dr. Geo C. CĂLUGĂRU – COAUTOR AL TEZEI – 21 IUNIE – 2007 PAGE 28 DESCENTRALIZARE RESURSE FINANCIARE ADECVATE MPLICARE CETĂŢENI UTILIZARE DE NOI TEHNOLOGII FLEXIBILITATE, ADAPATABILITATE ORGANIZATORICĂ Apariţia unei noi tehnologii (transporturi, telefonie, televiziune etc.) Serviciu public (monopol public) Univers concurenţial - operatori publici şi privaţi Concurenţă/piaţă – doar operatori privaţi ? Adecvarea serviciilor publice la starea colectivităţii şi la domeniile dezvoltării induce dezvoltarea locală, adică binele public. DA NU a. Binele cetăţenilor este binele comunităţii locale (binele public) şi acesta semnifică dezvoltare locală. MEDIU ECONOMIC SOCIAL PARTENERI RESURSE REZULTATE CADRUL LEGAL NIVELUL COMUNAL NIVELUL DEPARTAMENTAL NIVELUL REGIONAL STATUL d. Serviciile publice sunt instrumentele autorităţii publice locale prin care aceasta contribuie la dezvoltarea locală. DA NU b. Autoritatea publică locală are menirea de a asigura dezvoltarea locală prin implicarea tuturor actorilor (factorilor interesaţi) şi prin raportarea la toate domeniile dezvoltării. DA NU d. OBIECTIVE, STRATEGIE DE DEZVOLTARE DEZVOLTARE LOCALĂ DEFINIRE OBIECTIVE PRIVATIZARE FUNCŢIONARI COMPETENŢI PROCESE UNIUNEA EUROPEANĂ AGENŢI ECONOMICI PREFECT CETĂŢENI GUVERN CONSILIU LOCAL PRIMAR ACTORI DEZVOLTARE SOCIALĂ ŞTIINŢĂ ŞI CERCETARE GUVERNARE ŞI REGLEMENTĂRI EDUCAŢIE ŞI FORMARE AMENAJARE TERITORIU economicitate eficienţă eficacitate CLIENŢI RESURSE OBIECTIVE REZULTATE MEDIU ECONOMIC SERVICII PUBLICE starea B ECONOMIE ŞI PIAŢĂ PROTECŢIA MEDIULUI DOMENII SERVICII PUBLICE starea A DEZVOLTARE LOCALĂ OBIECTIVE, STRATEGII DE DEZVOLTARE RESURSE SOCIAL COMUNITATE LOCALĂ starea B COMUNITATE LOCALĂ starea A REZULTATE PARTENERI CADRUL LEGAL COMPONENTE