La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011

Artículo REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N°33, 2023 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | pp. 125-159 DOI: 10.29344/07196458.33.3593 Fecha de recepción: 02/08/2023 · Fecha de aceptación: 06/11/2023 · Fecha de publicación: 31/12/2023 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 The evolution of urban poverty in Uruguay between 1963 and 2011 A evolução da pobreza urbana no Uruguai de 1963 a 2011 Tabaré Fernández* , Sofía Vanoli** y Andrés Wilkins*** 1 2 3 RESUMEN Este artículo presenta los resultados de nuestra investigación con base en dos objetivos: describir la evolución de la pobreza urbana en las localidades de Uruguay entre 1963 y 2011, a partir de datos censales en tres mojones históricos (1963, 1985 y 2011), y, en el camino de ese proceso, debatir sobre los desafíos de la comparación histórica de las medidas de pobreza. Ambos objetivos se enmarcan en el proyecto de investigación “Territorios, estructuras de bienestar y desigualdad: Uruguay entre 1960 y 2011”, financiado por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República de Uruguay y desarrollado entre los años 2021 y 2023. Se adopta la metodología de medición de la pobreza, basada en las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y se adapta su operacionalización a la luz del debate sobre sus posibilidades de comparación histórica, construida en dos versiones (una de 1989 y una de 2023), a partir de microdatos censales agregados en localidades. Esto implica una innovación en la unidad de análisis, con pocos antecedentes nacionales. Los resultados indican un descenso de la pobreza urbana en los tres momentos considerados y una regionalización Palabras clave: desigualdad social, pobreza, sociología histórica. 1 Uruguayo. Doctor en Sociología, Colegio de México. PDU Neiself/Centro Universitario de Rivera, Universidad de la República (Udelar) y Departamento de Sociología (FCS-Udelar). Montevideo, Uruguay. [email protected] ORCID: 0000-0001-5019-7882 ** 2 Uruguaya. Magíster en Sociología, Universidad de la República (Udelar). Departamento de Sociología (FCS-Udelar). Canelones, Uruguay. sofia.vanoli@cienciassociales. edu.uy ORCID: 0000-0001-8853-5883 *** 3 Uruguayo. Licenciado en Sociología, Universidad de la República (Udelar). Ciudad de México, México. [email protected] ORCID: 0000-0002-0650-124X * 125 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. consistente a lo largo del tiempo. A su vez, se encuentran asociaciones relevantes entre los niveles de pobreza de las localidades, su tamaño y sus propiedades fundacionales. ABSTRACT This article presents the research results based on two objectives: to describe the evolution of urban poverty in Uruguayan towns between 1963 and 2011, using census data at three historical milestones (1963, 1985, and 2011) and to discuss the challenges of the historical comparison of poverty measures. Both objectives are part of the research project “Territories, structures of wellbeing, and inequality: Uruguay between 1960 and 2011” funded by the Sectoral Commission for Scientific Research (CSIC) of the University of the Republic of Uruguay, and developed between 2021 and 2023. This project adopts the poverty measurement methodology based on unsatisfied basic needs (UBN), adapting its operationalization considering the debate around historical comparison, and constructed in two versions (one from 1989 and one from 2023) on census microdata aggregated by town. This implies an innovation in the unit of analysis with few national precedents. The results indicate a decrease in urban poverty in the three moments considered and a consistent regionalization over time. Moreover, relevant associations are found between the poverty levels of the towns and their size, as well as their foundational properties. Keywords: historical sociology, poverty, social inequality. RESUMO Este artigo apresenta os resultados de nossa pesquisa com base em dois objetivos: descrever a evolução da pobreza urbana nas localidades do Uruguai de 1963 a 2011, a partir de dados censitários em três marcos históricos (1963, 1985 e 2011) e, no caminho desse processo, debater sobre os desafios da comparação histórica das medidas de pobreza. Ambos os objetivos estão relacionados com o projeto de pesquisa “Territórios, estruturas de bem-estar e desigualdade: o Uruguai de 1960 a 2011”, financiado pela Comissão Setorial de Pesquisa Científica (CSIC) da Universidade da República do Uruguai e desenvolvido de 2021 a 2023. Foi adotada a metodologia de medição da pobreza baseada nas necessidades básicas insatisfeitas (NBI), e sua operacionalização foi adaptada à luz do debate sobre suas possibilidades de comparação histórica, construída em duas versões (uma de 1989 e uma de 2023), a partir de microdados censitários agregados em localidades. Isto implica uma inovação na unidade de análise, 126 Palavras-chave: desigualdade social, pobreza, sociologia histórica. | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | com poucas informações nacionais. Os resultados indicam uma diminuição da pobreza urbana nos três momentos considerados e uma regionalização constante ao longo do tempo. Por sua vez, foram encontradas associações relevantes entre os níveis de pobreza das localidades, o tamanho e as propriedades fundacionais destas. 127 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. Introducción Este trabajo cumple con dos objetivos. Primero, describir la evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 y explorar algunos factores asociados a ella, principalmente los relativos a procesos sociohistóricos de despliegue territorial del Estado. Durante ese periodo, el régimen de bienestar corporativo-sindical construido por el Batllismo entró en crisis. Le siguieron varios ensayos de sustitución: un modelo desarrollista socialcristiano; luego otro liberal-autoritario entre 1974 y 1984; uno más de estado liberal subsidiario hasta 2004, y desde 2005 se ha tratado de establecer un modelo neodesarrollista socialdemócrata (Marcheshi et al., 2015). Aquí proponemos explorar la asociación entre la prevalencia de pobreza en las localidades uruguayas en tres momentos del tiempo y tres tipos de factores: la densidad poblacional departamental, el tamaño de la localidad y el tipo fundacional de poblamiento. Los dos primeros factores tienen un sentido demográfico, con mecanismos vinculados al dato de que el crecimiento poblacional y urbano disminuyen la prevalencia de pobreza. El tercer factor es el de mayor interés para este trabajo, dado que vincula la pobreza urbana con el proceso histórico de fundación de las localidades, tipificado de acuerdo con la implicancia o no del Estado en ella. En apartados siguientes se desarrollará esa tipificación, que se puede ver al detalle en trabajos antecedentes realizados por el grupo de investigación (Fernández et al., 2022). El segundo objetivo es discutir la historicidad del constructo pobreza y de los indicadores propuestos para su medición, visto el propósito de realizar una comparación que cubre más de medio siglo de historia social contemporánea. Ambos objetivos se derivan del análisis de la pobreza en las localidades de Uruguay, que se realizó en el marco del proyecto de investigación I +D “Territorios, estructuras de bienestar y desigualdad: Uruguay entre 1960 y 2011”, financiado por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República y desarrollado entre los años 2021 y 2023. En términos lógicos, el segundo objetivo antecede al primero, hace a la discusión de la validez de las medidas (de contenido y de constructo). Se revisa además el estado particular del campo temático, en el que desde fines del siglo pasado se añadió—a la ya longeva confrontación entre mediciones directas e indirectas de la pobreza 128 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | (Ringen, 1988)— el debate entre las mediciones unidimensionales y multidimensionales (Boltvinik, 2004). Adoptamos la metodología de medición de la pobreza, a través de la identificación de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Trabajamos con microdatos de los censos de población, por lo que no contamos con medidas de ingresos o de gastos. Las Encuestas de Hogares se aplican regularmente desde 1986, pero recién desde 2006 representan a todo el país (Schwengel et al., 2007). La medición por NBI se aplicó en Uruguay con datos de los VI, VII y VIII Censos de Población, realizados en 1985, 1996 y 2011, respectivamente, aunque solo en el primero y el último de ellos la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC, y más tarde INE, Instituto Nacional de Estadísticas) publicó oficialmente los resultados (Calvo y Giraldez, 2000; Calvo et al., 2013; DGEC, 1989). Borrás (2023) ha propuesto una versión ajustada de la metodología del NBI empleada por Calvo y colaboradores, con el propósito de aplicar a los censos su metodología multidimensional de medición de la pobreza, enmarcada en la propuesta de Alkire y Foster (2007). Además, Maubrigades et al. (2021) realizaron un estudio sobre las necesidades básicas de los trabajadores que comparó las medidas de los Censos de 1963 y 2011; trabajo este que es nuestro antecedente directo. Nos adscribimos a un concepto indirecto de pobreza (Ringen, 1988) e interpretamos que los indicadores informan sobre el riesgo de insatisfacción, más que sobre una descripción del estado de insatisfacción. La identificación la haremos comparando los resultados de dos metodologías multidimensionales diferentes: una primera propuesta por la DGEC de Uruguay para analizar el Censo de 1985 y una segunda desarrollada por Borrás (2023), con base en la nueva metodología de las NBI formulada por Calvo para el Censo de 2011 (Calvo et al., 2013). La primera metodología mantiene las mismas dimensiones e indicadores para todos los años analizados, en tanto la segunda ajusta los umbrales y también los indicadores, con base en su historicidad. En tercer lugar, nos limitaremos al país urbano, entendiendo por tal a la población residente en las localidades identificadas por la autoridad estadística nacional en cada uno de los censos de población. Tal delimitación del país urbano solo se puede realizar para los censos de 1963, 1985 y 2011. Con el primero, Fernández y Wilkins (2019) hicieron 129 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. una completa identificación y georreferenciación de las localidades censales que ha permitido la conformación de un panel de localidades entre 1963 y el 2011.1 Nuestro primer interés fundamental se centra en la consistencia descriptiva de la evolución en el tiempo de las medidas. Conlleva evaluar la robustez de las inferencias, contrastando aquellas que se basan en un criterio ahistórico y de unión, con otras que parten de un criterio histórico y de conteo de privaciones. Antecedentes El estudio sobre la evolución de la pobreza en Uruguay es relativamente reciente. Antes de 1990, si bien existía la Encuesta Continua de Hogares (ECH), su diseño y sus microdatos estaban restringidos al uso del INE y a la oficina de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (Kaztman, 1989). Casi todos los estudios de antecedentes aplicaron una estimación unidimensional por ingresos (Vigorito, 2005). Durante los años noventa se realizaron varios estudios académicos que utilizaban los microdatos reservados del INE, cedidos sin documentación. A partir de 2006, el INE comenzó a publicar anualmente un informe sobre la prevalencia, que desagrega según áreas geográficas, jefatura de hogar, edades y condiciones de ocupación. Esto fue sido posible gracias al cambio en la política de acceso2 que adoptaron las direcciones del INE entre 2005 y 2020. Esa disponibilización, acompañada del avance internacional y regional en el debate sobre las ventajas de las medidas multidimensionales de pobreza dentro de la academia —pero principalmente en articulación con las instituciones a cargo de implementar políticas para su atenuación—, implicó un novel desarrollo de abordajes multidimensionales para Uruguay, entre los que cabe destacar los trabajos de Arim y Vigorito (2007), Borrás (2017), Colacce y Tenenbaum (2017), y Machado y Vigorito (2021). Eso supone que antes de 2005 no se realizaron abordajes claramente multidimensionales, excepto los generados por Calvo y Giraldez (2000), con el propósito de actualizar la medición de NBI de 1985 con respecto al Censo de 1996. La metodología se adoptó entonces de 1 2 Todos los detalles de la metodología se pueden estudiar en Fernández et al. (2023). Incluye el acceso público a los microdatos, a través de la web del INE. 130 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | manera no-oficial para su aplicación en la ECH (de los Campos, 2000), pero tampoco llegó a implementarse. Durante esos años se llegó a un consenso sobre la hipótesis de que, como consecuencia de la definición de los indicadores, la pobreza medida por NBI debería tendencialmente descender, en la medida en que los servicios públicos de agua potable y saneamiento se extendieran a localidades antes no atendidas, que las familias obtuvieran créditos con destino a vivienda, y que los centros de educación media básica dieran curso a la universalización. El éxito acumulado de las políticas sociales reduciría inexorablemente la prevalencia. Esto abrió la discusión fundamental sobre la historicidad de los indicadores de NBI (Calvo et al., 2013), que aquí retomamos como eje de trabajo. En fechas más recientes, la metodología de medición por NBI se ha utilizado oficialmente para informar pobreza con base en el Censo de Población de 2011 (Calvo et al., 2013) y para comparar estimaciones de pobreza entre los Censos de 1963, 1996 y 2011, pero para el subuniverso de los ocupados (Maubrigades et al., 2021). En particular, este último trabajo formula una estrategia de comparación, al adaptar las dimensiones establecidas por la Dirección General de Estadísticas y Censos para el Censo de 1985 (DGEC, 1989) y modificar los umbrales de satisfacción conforme a las propuestas planteadas por de los Campos (2000). Ahora bien, estos estudios no utilizaron como unidad de análisis otros territorios más allá de los departamentos. Sin embargo, incipientes sociólogos, antropólogos y otros pensadores sociales habían comenzado a estudiar las localidades a mediados del pasado siglo, preocupados por las indignas condiciones de vida en cientos de “rancheríos” del interior del país y en los cantegriles del Gran Montevideo (Bon Espasandín, 1963; Martorelli, 1969; Pi Hugarte y Wettstein, 1961; Terra, 1969; Vidart, 1968; Wettstein y Rudolf, 1969). Aquí mantendremos esa unidad de análisis basada en la localidad. El carácter multidimensional de la pobreza Compartimos una noción de pobreza definida como el estado de deprivación en que se encuentra una persona, determinado por un juicio normativo sobre la satisfacción de las necesidades en diferentes dimensiones de la vida (Altimir, 1979, p. 7). Sobre esta noción general 131 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. (amplia y difusa) existe un amplio consenso. Sin embargo, la medición de la pobreza enfrenta una paradoja vinculada a la contraposición entre la conceptuación multidimensional y las mediciones, que son predominantemente unidimensionales y basadas en el ingreso (Mora, 2010). Persisten al menos controversias importantes en torno a la medición de atributos directos (logro) o indirectos (riesgo) del concepto, y a los umbrales o juicios normativos de determinación (Altimir, 1979; Boltvinik, 2004; Ringen, 1988). El concepto de pobreza Desde que Amartya Sen así lo postulara en 1983, se suele establecer que el estudio empírico de la pobreza requiere la realización de dos tipos de operaciones: la identificación y la agregación (Sen, 1992). Por “identificación” se conoce la selección de las medidas de pobreza, de tal forma que resulte en la clasificación exhaustiva y excluyente de todos los individuos. Las medidas pueden ser una o varias, tanto con respecto a una dimensión (como, por ejemplo, el ingreso monetario total: retribuciones salariales, transferencias sociales, renta empresarial, donaciones privadas), como con relación a diversas dimensiones que tienen como origen una perspectiva de acceso a derechos (educación básica, salud primaria, vivienda, etc.). Por “agregación” se entiende el resumen de la identificación individual a nivel de la población de unidades. El más común y extendido resumen se hace mediante el estadístico conocido como “porcentaje de personas identificadas como pobres”. Foster et al. (1984) hicieron una importante contribución al formalizar los requerimientos estadísticos deseables y extender los índices para describir la intensidad y la desigualdad entre los pobres. Ahora bien, esas operaciones dan por supuesto otro paso previo, lógico y cronológico: la conceptualización de la pobreza. El concepto precede a la medición, y sin una precisa delimitación no es posible discutir sobre la validez de las medidas en ninguno de los aspectos. Esta procede descomponiendo al concepto en propiedades, genéricas y específicas; explicita la clase de objetos a los que se atribuyen aquellas y las relaciones del concepto con otros con los cuales comparte algunas de aquellas propiedades (Bunge, 2000). 132 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | Adoptamos aquí un concepto con base en la Teoría de las Necesidades de Doyal y Gough (1997). Definimos la pobreza como el estado de riesgo en que una persona se encuentra por la alta probabilidad de padecer un daño a su salud o su autonomía, debido a que sus recursos (bienes y servicios) se encuentran por debajo de los umbrales mínimos. Estos se fundamentan ya sea en el marco jurídico (la Constitución y las leyes que otorgan derechos) o en determinaciones científicas (tanto biomédicas como sociales). Esta es una definición indirecta que propone identificar estados de riesgo: el acceso a bienes, servicios o prestaciones (la “canasta”) informaría sobre la oportunidad de satisfacer necesidades, pero no determina inequívocamente su efectivo logro. Amartya Sen (1987) indicó con claridad que entre la canasta y la satisfacción se expresa una función individual de utilización, de base metabólica y cultural, pero también micropolítica, subjetiva, que transforma los satisfactores en logros (o funcionamientos, en su lenguaje). La relatividad de la pobreza Fue Peter Townsend (1979, 1985) quien más contribuyó a establecer un concepto de pobreza relativa en contraposición a Sen (1982), durante el renombrado debate inglés de comienzos de los años ochenta. La pobreza varía dependiendo del modo de satisfacción de las necesidades, las que, en última instancia, son condicionadas por el contexto espacio temporal en el que se ubica la sociedad (Spicker et al., 2009, p. 238). El significado de la pobreza no es ni espacial ni temporalmente comparable, al menos si se entiende en el plano de los indicadores y de los umbrales. La pobreza relativa se ha discutido en dos planos distintos. Por un lado, en la posibilidad de identificar universalmente un “núcleo duro de la pobreza”, fundamentado en una posición filosófica “humanista” sobre la dignidad (Altimir, 1979). Ese plano se asocia expresamente con las necesidades de alimentación y de resguardo habitacional. Sin embargo, el riesgo no se restringe al hambre, al clima o a cualquier otra restricción biomédica —“animalista”, diría Boltvinik (2004)—, sino que atiende necesidades relativas al entendimiento, la comunicación, la realización personal y la autoestima, todas ellas resultantes de un concepto de necesidad abordado desde las ciencias sociales. Esta es la posición que adoptamos y que Doyal y Gough (1997) sintetizaron. 133 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. El segundo plano apunta al debate sobre si la relatividad se refiere a la variación histórica y geográfica de los juicios normativos que establecen umbrales para los indicadores, o si, por el contrario, se extiende también al significado mismo de la pobreza y afecta las propiedades del concepto según varía el significado, en tanto sentido subjetivo y mentado por parte de los habitantes. En uno y otro caso, el debate se fundamenta en la teoría de que las condiciones de vida denominadas “pobreza”, como también las necesidades, están determinadas por los modos de producir históricamente los bienes, los servicios y las prestaciones características. Tal tesis se encuentra en los Manuscritos económicos y filosóficos de Marx y fue expuesta por Agnes Heller en la posguerra (Heller, 1998). Aquí suscribimos la primera posición. Tal como argumentaron Max-Neef et al. (1993), las necesidades humanas que la teoría ha identificado habrían tenido menores variaciones en la historia que los tipos de satisfactores; lo que varió significativamente fueron los bienes y los servicios producidos para su satisfacción. Por tanto, a lo largo de la historia se hará necesario generar una metodología relativista para determinar las canastas y sus componentes, así como para determinar los umbrales de aplicación. Este es precisamente el locus del debate en el que se ubica este trabajo. Consenso sobre la medición multidimensional Boltvinik (2004) ha contabilizado más de 20 metodologías y variantes resultantes de la combinación de medidas directas o indirectas, unidimensionales o multidimensionales (que incluyen o no el ingreso entre las dimensiones). En América Latina, los institutos de estadísticas han tomado la línea de pobreza como el principal método de estimación de la pobreza. Fueron influidos por el trabajo pionero de Altimir (1979), quien inauguró una tradición de construcción de medidas de pobreza a partir del ingreso, y la base de una canasta básica de alimentos para la nutrición en cada uno de los países. Desde bien temprano en la década de los ochenta la CEPAL impulsó una metodología de medición multidimensional y directa, con el objetivo de aprovechar la información relevada en los censos de población y viviendas para configurar mapas de la pobreza y fundamentar políticas sociales direccionadas, en función de atender diferencialmente territorios y poblaciones. El resultado fue la metodología de las Necesidades 134 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | Básicas Insatisfechas (Feres y Mancero, 2001). Por su parte, Boltvinik (1992) desarrolló una medición multidimensional —combina tanto la información provista por el ingreso como por la canasta de bienes, los servicios y las prestaciones accesibles para el hogar—, denominada Método de Medición Integrado de la Pobreza (MMIP). Pero a pesar de sus múltiples ventajas, este método ha tenido escasa utilización. La extensión de la medición multidimensional en la región ha sido impulsada por la Iniciativa de la Universidad de Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano, liderada por Sabine Alkire y James Foster. Su metodología ha contribuido, por un lado, a la estandarización y formalización de las operaciones estadísticas con la matriz de información y, por otro, al desarrollo de un conjunto de estadísticos que miden la incidencia, amplitud, severidad y desigualdad de la pobreza en cada país, cumpliendo además con los requerimientos del enfoque axiomático (Alkire y Foster, 2007). Esta metodología impulsó desarrollos en México, Chile, Argentina, El Salvador y Costa Rica. Todos esos países, excepto México, excluyen medidas del ingreso, puesto que proponen una medición directa del estado de insatisfacción de las necesidades o la lesión de los derechos (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL, México], 2010; Instituto Nacional de Censos y Estadísticas [INEC, Costa Rica], 2015; Salvia et al., 2017). Más recientemente, Santos y Villatoro (2018) crearon el Índice de Pobreza Multidimensional para América Latina (MPI-LA), con el objetivo de ofrecer un índice que sea comparable entre los países latinoamericanos, pero que incluya a su vez las particularidades del fenómeno de la pobreza en la región. Problemas de la multidimensionalidad El conjunto de estos desarrollos comparte problemas característicos que en lo fundamental son cuatro: (1) el número de dimensiones del concepto de pobreza a evaluar empíricamente; (2) la relación entre las dimensiones; (3) el fundamento para cada uno de los umbrales a aplicar en los indicadores propuestos para cada dimensión; y (4) la identificación final de la condición o estado de pobreza de un individuo. Estas mediciones requieren seleccionar dimensiones cuya privación se considere específica de una situación de pobreza. Una consecuencia matemática de la adición de dimensiones es el aumento asintótico en la probabilidad de que una persona sea identificada como pobre. 135 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. El número de dimensiones introduce un segundo problema: la complementariedad o sustituibilidad entre dimensiones. ¿La carencia de educación formal puede sustituirse por la tenencia de una seguridad social generosa o una vivienda que excede el umbral? Existen algunas soluciones algebraicas adoptadas para evitar el primero de los problemas, tales como el uso de la medida de amplitud de la pobreza introducida por Alkire y Foster (2007) o el uso de coeficientes de sustituibilidad para el segundo problema. Sin embargo, tales decisiones suelen apoyarse en argumentaciones débiles, confusas o discrecionales. El tercer problema es la fundamentación de los umbrales por cada indicador empleado. Por lo general, algunos tienen clara derivación de los textos constitucionales o legales, como es el caso de la educación o la seguridad social en todos los países (como la vivienda en Uruguay, por ejemplo, con la Ley 13728, artículos 14 y 18), pero en otras dimensiones la discusión se hace más compleja y no hay argumentos consensuados. Finalmente, el cuarto de los problemas hace referencia a la identificación resultante de combinar la información sobre las privaciones detectadas en cada dimensión evaluada. Como Alkire y Foster (2007) sistematizan, la función debe tomar tres decisiones: (1) determinar con cuántas privaciones una persona es pobre; (2) la ponderación que cada dimensión tiene en el conteo; y (3) la sustituibilidad o complementariedad entre las dimensiones. El primer punto sigue siendo el más complejo y, por lo tanto, es la gran debilidad desde la primera aplicación de la metodología de las NBI. Puede optarse por identificar como pobre a la persona que al menos tiene una privación entre todas las evaluadas (criterio de la unión de conjuntos). En el otro extremo, se puede optar por determinar pobre al que tenga privaciones en todas las dimensiones evaluadas (criterio de la intersección). Una opción intermedia es determinar el punto de corte con base en un porcentaje de privaciones identificadas (Borrás, 2017). Estrategia multidimensional en este trabajo Los indicadores de la DGEC La metodología desarrollada por la DGEC cuenta con seis dimensiones: (1) el tipo de vivienda; (2) el hacinamiento; (3) abastecimiento del 136 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | agua al hogar; (4) el saneamiento; (5) la deserción escolar de los miembros menores de 18 años; y (6) la capacidad de subsistencia del hogar (DGEC, 1989). Cada una de las dimensiones se compone mediante la combinación de dos o más variables. En total, se requieren 14 variables, de las cuales 5 son atributos de los miembros del hogar. Todos los umbrales se derivan de consideraciones técnicas adoptadas por la DGEC con el respaldo de la CEPAL y consistentes con los derechos sociales, excepto en educación, dado que el fundamento constitucional indicaba Educación Media y no únicamente Primaria para los nacidos desde 1967 (artículo 70). El procedimiento conlleva dos pasos. El primero es que la información del hogar o miembro del hogar en cada dimensión debe ser combinada, para generar un índice resumen que toma valor 1 si hay privación o valor 0 en caso contrario. Cada indicador tiene umbrales específicos y la carencia en cada dimensión es determinada también con un criterio de intersección, excepto en el caso de la primera dimensión (materialidad de la vivienda). Con el segundo paso se combina la información de los índices de cada dimensión y se les asigna el mismo peso a cada una (equiponderación). Un hogar y, por tanto, todos sus miembros se identifican con necesidades insatisfechas cuando en una de las dimensiones no alcanzan al umbral (criterio de la unión). A los efectos de la comparación con la metodología de Borrás (2023), la segunda que utilizaremos en este trabajo, hemos agrupado las 6 dimensiones en tres grandes conceptos: (a) vivienda; (b) servicios a la vivienda; y (c) capital humano. Estas 5 dimensiones y las 14 variables están presentes no solo en el formulario del Censo 1985 para el que el método se generó, sino también en el formulario del IV Censo de Población de 1963, con las tres excepciones o variantes que se enuncian a continuación. En ese censo no se distinguió a la vivienda del hogar, por lo que no es posible establecer si el baño es compartido entre hogares que habitan una misma vivienda; únicamente se puede distinguir entre habitaciones utilizadas para dormir y otros tipos de habitaciones, entre los que se incluyen baños y cocina; y la condición de actividad no relevó si el ocupado percibía ingresos por el empleo que tenía. A pesar de estas diferencias, evaluamos que la medición de la pobreza es com137 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. pletamente comparable entre 1985 y 1963. Respecto al formulario del VIII Censo de Población de 2011, los indicadores se reconstruyeron casi en su totalidad de acuerdo con su versión original. Sin embargo, como en 1963, para el cálculo de las personas por habitación se identificó como denominador la cantidad de habitaciones utilizadas para dormir. Tabla 1 Dimensiones e indicadores de la metodología de las NBI utilizada por la DGEC en 1989, y aplicada previamente en el Censo de 1985 Dimensión Descripción de las variables y umbrales Arquitectura de la vivienda El hogar habita una vivienda con techos o paredes Tipos de vivienda construidas predominantemente con materiales de desecho, o piso de tierra sin piso ni contrapiso. Más de dos miembros del hogar por habitación en Personas por la vivienda (considerando las usadas para dormir así habitación como también estar, comedor, living, escritorio, pero excluyendo baño y cocina). Servicios básicos a la vivienda Hogares que utilizan para beber y cocinar: abastecimiento por cañería fuera del terreno de la vivienda o a más de 100 metros de la vivienda Abastecimiento de abastecimiento por cañería en el terreno de la agua vivienda y cuyo origen es la red general pública o privada, u “otro” (arroyo, río, etc.); o sin abastecimiento por cañería y cuyo origen es la red general pública o privada, u otro (arroyo, río, etc.). Hogares sin servicio sanitario; hogares sin cisterna de evacuación; hogares con cisterna pero que es igual a Saneamiento “otros”; hogares con servicio sanitario sin descarga y compartido con otros. Capital humano Hogares con presencia de niños (6 a 15 años) que no asisten a la escuela habiendo asistido y que no Deserción escolar terminaron primaria, o personas entre 7 y 15 que nunca asistieron a un establecimiento de enseñanza regular. Hogares con jefes de 44 años o menos con primaria Capacidad de incompleta y de 45 años o más con hasta dos años subsistencia de instrucción formal en hogares con más de tres personas por cada persona ocupada o perceptora. Fuente: Elaboración propia con base en DGEC (1989). 138 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | La metodología de Borrás La segunda metodología utilizada en este trabajo es una propuesta de Borrás (2023), con base en una adaptación de Calvo et al. (2013). Incluye dos nuevas dimensiones: el “acceso a energía eléctrica” y los “artículos básicos de confort”. Además, contempla el indicador de espacio para cocinar dentro de la dimensión vivienda y se actualizan los umbrales para cada indicador. Dado que fue propuesta para aplicarse al Censo de 2011, la validez de la estimación que proporciona no es criticable por ahistoricidad. El desafío es retrotraer los indicadores a los dos censos anteriores, sea por ausencia de información o por dudas razonables de su pertinencia social, técnica o jurídica. Para 1963, por ejemplo, se debió eliminar el indicador sobre espacio para cocinar: el formulario no lo contemplaba, a pesar de que tres años después la Ley de Vivienda establecía la condición de tenerlo en cuenta para que una vivienda fuera declarada tal (artículo 19). Para los Censos 1963 y 1985, a su vez, se modificaron los umbrales de privación educativa, según la época de nacimiento de cada encuestado. Estas decisiones implicaron un ajuste de los ponderadores para cada indicador y dimensión, que se realizó respetando la decisión de Borrás (2023) de mantener el mismo peso para cada dimensión; esto es, no jerarquizar una sobre otra. Discutiremos sustantivamente esos cambios en los próximos apartados. Además, en todos los casos se utilizó el umbral correspondiente al ámbito rural, para obtener una menor exigencia al aplicar esta medición en censos del siglo XX. 139 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. Tabla 2 Dimensiones e indicadores para la metodología de las NBI de Borrás, aplicada al Censo de 2011 Descripción de las variables y umbrales Urbano Rural* Vivienda decorosa Se consideran privados los hogares que residen en viviendas con paredes de material de desecho o de Materiales de la materiales livianos sin revestir; o pisos de tierra o vivienda contrapiso sin piso; o techos de material de desecho o material liviano sin revestimiento. Hogares con más de dos personas por habitación de la Espacio habitable vivienda. Hogares que no disponen de un lugar con canilla Hogares que no disponen Espacio para y pileta para cocinar de un lugar con canilla y cocinar o utilizan leña como pileta para cocinar. principal fuente de energía para cocinar. Abastecimiento de agua potable Hogares que habitan Hogares que habitan viviendas donde el agua viviendas donde el agua no proviene de Red Origen y llegada no proviene de Red General o pozo surgente del agua a la General o el agua no protegido o el agua no vivienda ingresa por cañería dentro ingresa por cañería dentro de la vivienda. de la vivienda. Servicio higiénico El hogar no accede a baño de uso exclusivo; o la El hogar no accede a evacuación del servicio baño de uso exclusivo o Acceso y calidad sanitario se realiza por la evacuación del servicio del servicio entubado o superficie; sanitario no es a través de higiénico o el baño no cuenta con la red general, fosa séptica cisterna y la evacuación o pozo negro. se realiza hacia una fosa o pozo. Energía eléctrica Acceso energía Hogares que no acceden a energía eléctrica para eléctrica iluminarse. Artefactos básicos de confort Hogares que no dispone de ningún medio para Calefacción calefaccionar la vivienda. Conservación de Hogares que no dispone de refrigerador (con o sin alimentos freezer). Dimensión 140 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | Calentador de agua para el baño Acceso a dispositivos de comunicación REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | Hogares que no dispone de calefón o calentador eléctrico. Hogares que no disponen de teléfono fijo, ni celular, ni computadora (sea o no del Plan Ceibal) con internet. Educación Asistencia a enseñanza formal de niños y adolescentes Hogares integrados por al menos un menor de entre 4 y 17 años que no asiste a educación formal. Fuente: Adaptado de Borrás (2023). Para la presentación de resultados se decidió utilizar la versión rural del método, ya que presenta umbrales menos restrictivos y, por lo tanto, más adecuados para periodos históricos anteriores y para localidades pequeñas. Comparación en el tiempo de las medidas de pobreza Como queda claro en la presentación realizada sobre los métodos utilizados, los 48 años que median entre el primer y último censo trabajado delimitan un problema teórico y metodológico de comparación que hemos designado con el término “historicidad de los indicadores”. La validez de una medida de pobreza, en sus especies de material, constructo o predictiva, se asocia a un proceso de operacionalización que contempla una elección entre indicadores alternativos que, en cualquier caso, deben representar estándares socialmente “vigentes” para un nivel de vida determinado. Este requisito se presenta tanto para quienes sostienen un concepto de pobreza relativa como para quienes enuncian incluso un concepto de pobreza absoluto (Sen, 1992). Con base en esta premisa teórica sostendremos que, en el espacio de los bienes y servicios, al decir de Sen, el modo, calidad o cantidad evaluada como estándar para la satisfacción de una necesidad no es el mismo en 1960 que el empleado en 2011. Puede variar tanto el “umbral” como el “satisfactor”, al decir de Max-Neef et al. (1993). La educación obligatoria es uno de los ejemplos menos polémicos. En 1963 la Constitución y la Ley vigentes establecían que un niño debía completar como mínimo la instrucción primaria. Hasta 1967, había dos modalidades de primaria: urbana y rural. En esta última, todo el programa escolar se impartía en cuatro grados, al cabo de los cuales se producía el egreso. La Constitución de 1967, aún vigente, estableció la obligatoriedad de “la enseñanza primaria y la enseñanza media, agra- 141 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. ria o industrial” (Artículo 70). La Ley de Educación (N° 18.437) de 2007 concretó la obligación constitucional de que los estudiantes debían acreditar la Educación Media Superior, al completar 6 años después de la primaria. En este caso, el satisfactor no se ha modificado: sigue siendo la educación formal, pero se ha modificado el umbral dado por el número de años que se requiere acreditar. Siendo tan clara la norma, constituiría un anacronismo aplicar el umbral vigente desde 1967 al Censo de 1963. En forma análoga, la DGEC mantuvo para el Censo de 1985, el estándar de primaria, sin considerar la vigencia de la norma de 1967 para todos los nacidos luego de este año. El abastecimiento del agua potable constituye un caso en el que se ha modificado el satisfactor. Para 1985 el estándar estaba colocado en que al agua debía accederse a una distancia no mayor a 100 metros de la vivienda, siempre que esta tuviera por origen la red general de la empresa estatal OSE o fuera extraída de un pozo protegido. Para 2011, el estándar es la disponibilidad de agua dentro de la vivienda, y se mantiene la exigencia de su origen. No está claro qué crítica se podría hacer de aplicarse en 1963 y 1985 el estándar vigente para 2011. En otros casos se crean nuevos modos de satisfacción de necesidades básicas. Por ejemplo, a partir de finales del siglo XX, con el auge de las tecnologías de la información y la comunicación surgen nuevos servicios que dependen de una conexión a internet. Para Benjamin Seebohm Rowntree, las necesidades de entendimiento en 1901 eran satisfechas a través del acceso diario al periódico; cien años más tarde, el satisfactor sinérgico es internet. Por tanto, a comienzos del siglo XXI, quienes carezcan de este servicio en su hogar presentan una necesidad insatisfecha. Pero no sería razonable incluir una medida de este satisfactor con anterioridad a 1990, sencillamente porque tal tecnología no había sido introducida para el uso de los hogares particulares; sería un anacronismo. Contar con electricidad en el hogar se transformó en un estándar. De hecho, su uso se ha extendido desde la iluminación a la aclimatación de los ambientes, la conservación y la cocción de alimentos. Esto implica que el estándar de la provisión de electricidad haya variado en términos de potencia contratada mínima y de los estándares de seguridad que la empresa eléctrica UTE solicita para habilitar una instalación doméstica. Sin embargo, recién para la metodología aplicada al Censo de población de 2011 la electricidad ha sido incorporada como 142 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | necesidad en el concepto de servicios básicos a la vivienda (Borrás, 2023; Calvo, et al., 2013). La ausencia de esta dimensión en la metodología de la DGEC plantea dos discusiones: primero si su ausencia se debió a que en ese momento se la consideraba innecesaria o suntuaria; y segundo, si su aplicación a 1963 y 1985 resultaría, por lo tanto, en un anacronismo. Otras dimensiones, en cambio, no han variado. Es el caso de la arquitectura de la vivienda: ni los materiales para techos, paredes o pisos, ni tampoco el hacinamiento se han modificado en sus umbrales en los 50 años estudiados. Su “fijeza histórica” deriva de las definiciones programáticas contenidas en la Ley de Vivienda aprobada en 1968 (Nº13728). Todos estos elementos podrían sesgar las inferencias en diferentes sentidos y no se podría diferenciar una mejora real del nivel de bienestar en los hogares con respecto a los cambios operados en las medidas de la pobreza. El anacronismo es un claro problema, el otro es el reduccionismo. Si no se variaran los umbrales ni se introdujeran nuevas dimensiones se podría objetar que se subestima la pobreza en 2011; más aún, se podría sostener que el concepto cuenta con una “reducida” validez de contenido, dado que se omite dimensiones socialmente consideradas necesarias. En este punto surge una especial tensión, ya que la incorporación de cambios en los indicadores y umbrales no resulta confiable para la comparación de una medida en tres cortes transversales (King et al., 2000). La estrategia de medición Mantuvimos constante el primero de los métodos introducidos (DGEC, 1989) para los tres períodos. Esto nos dará una referencia fija sobre la medición de pobreza. En el segundo caso, se contemplaron los diferentes cambios que se experimentan en la medición de la pobreza, resultados de nuevas consideraciones sobre lo que es una vida digna. De esta forma, se agregan nuevos indicadores como la inclusión del internet, espacio adecuado para cocinar, inclusión de tenencia de energía eléctrica y algunos artefactos de confort (calentador de agua, calefacción y refrigerador para la comida), y se calculan donde se consideró socialmente vigente y formalmente posible (por la existencia de las variables en los formularios censales). 143 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. Las características y los tipos de ponderación de cada uno de los métodos imponen que para el índice final de pobreza se establezcan dos criterios diferentes. Para el NBI establecido por DGEC se considera como pobre a todos aquellos individuos de hogares que cuentan con al menos una necesidad básica insatisfecha. Mientras que para el NBI ajustado de Borrás (2023) se tomó como punto de corte a aquellos individuos con una proporción de indicadores insatisfechos de c>0.19. Finalmente, para elevar la pobreza, desde el nivel individual hasta el local, se agregó la proporción de pobreza para cada localidad identificada en los censos. Por último, se analizó la confiabilidad de los indicadores con respecto a los índices finales y qué tan consistentes son en los tres censos mediante el uso del Alfa de Cronbach. Tabla 3 Alfa de Cronbach de NBI DGEC y NBI ajustado en los Censos de Población y Vivienda en 1963, 1985 y 2011, en Uruguay NBI DGEC NBI Ajustado (Borrás) 1963 0,58 0,79 1985 0,50 0,78 2011 0,44 0,98 Fuente: Elaboración propia con base a los microdatos de los Censos de Población y Vivienda de 1963, 1985 y 2011. Pobreza en las localidades Esta sección presenta una descripción de la evolución de la prevalencia de la pobreza en las localidades de Uruguay de 1960 a 2011. Por prevalencia de la pobreza nos referimos a la proporción de individuos de cada una de las localidades que bajo alguno de los métodos utilizados son identificados en situación de pobreza. Interpretamos esta proporción como la probabilidad de que un individuo viva en condición de pobreza en una localidad de Uruguay en cada momento estudiado. Tendencia y descripción general Según la metodología de la DGEC, la probabilidad media de estar en la pobreza pasó de 0,66 en 1963 a 0,20 en 2011. Como se puede observar en el siguiente gráfico, la metodología de Borrás (2023) también esti144 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | ma una reducción en la prevalencia con una magnitud semejante (un 70%). Gráfico 1 Prevalencia de pobreza en localidades en 1963, 1985 y 2011 Fuente: Elaboración propia con base a los microdatos de los Censos de Población y vivienda de 1963, 1985 y 2011. Una segunda observación es que esta disminución habría sido más marcada entre 1985 y 2011, cayendo la prevalencia prácticamente el doble que lo observado entre 1963 y 1985. En ambas medidas la razón es del mismo orden, lo que hace aún más robusta la inferencia. Una tercera observación para nada trivial es que el método de NBI ajustado de Borrás (2023) detecta una mayor prevalencia que DGEC, especialmente en 1963 y 1985. Esto se debe a que los umbrales de pobreza e indicadores seleccionados por Borrás son más exigentes que los elaborados por la DGEC 30 años antes y son, por lo tanto, susceptibles a las críticas ya vistas respecto a su historicidad. Diferencias departamentales y regionales El Conjunto de Mapas 1 informa sobre el promedio departamental de la pobreza en cuartiles, estimada con el método de la DGEC.3 Una primera y rápida observación permite inferir relativa estabilidad en la distribución geográfica a lo largo de medio siglo, con un Uruguay di- 3 El tono de color no refiere al mismo intervalo en cada uno de los años. 145 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. ferenciado entre el litoral norte y la frontera noreste, y las regiones sur y sureste. La mayor prevalencia persiste particularmente en las localidades de los departamentos con menor densidad: Cerro Largo, Rivera, Artigas, Tacuarembó, Salto, Paysandú, Río Negro, Durazno y Treinta y Tres. Conjunto de Mapas 1 Prevalencia de pobreza de las localidades por departamento entre 1963 y 2011, según el método de NBI de DGEC (1989) La prevalencia de pobreza por departamentos según el método de Borrás (2023) mantiene a los departamentos de Artigas, y Cerro Largo en el cuartil 4 para los tres censos. Es consistente con la anterior estimación al incluir a Salto y Treinta y Tres en el mismo cuartil para 2011. Es también coherente en clasificar a los departamentos del sur en un cuartil de menor pobreza, así como también la región central (Durazno, Flores y Florida), que es la segunda con mayores proporciones de pobreza. Cabe destacar el comportamiento oscilante en el ordenamiento que muestran algunos departamentos como Tacuarembó, San José, Durazno y Soriano, en los que sube o baja un cuartil para 1985, con respecto a la medición de 1963 y 2011. 146 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | Finalmente, los departamentos de Maldonado y Lavalleja han cambiado su posición relativa, al ubicarse para 2011 en el segundo y tercer cuartil, respectivamente. Conjunto de Mapas 2 Prevalencia de pobreza de las localidades por departamento entre 1963 y 2011, según el método ajustado de NBI de Borrás (2023) La comparación entre ambas estimaciones a nivel de agregados departamentales resulta consistente en la tendencia, e incluso en los ordenamientos. Ambos métodos confirman la diferencia territorial entre el litoral norte y la frontera noreste con el sur y suroeste de Uruguay. Es especialmente en esa región de frontera donde ambas mediciones muestran la mayor prevalencia de pobreza en las localidades, lo que resulta coherente con todos los trabajos de antecedentes nacionales (Calvo et al., 2013; Maubrigades et al., 2021). La densidad demográfica departamental Dos podrían ser los mecanismos que subyacen a una mayor prevalencia de la pobreza en el norte del país. En primer lugar, al contar con departamentos extensos de un alto número de pequeñas localidades y una alta preeminencia de la capital sobre la segunda localidad en im147 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. portancia de la zona es esperable que el Estado social haya llegado de forma fragmentada (por ejemplo, solo la escuela rural) y tardía. El otro posible mecanismo es la presencia de un mercado de trabajo privado con alta concentración en el sector primario y el comercio, con componentes estacionales sustantivos que tienen baja retribución al capital humano. La densidad demográfica de la población en un indicador que permite discutir preliminarmente la primera hipótesis. Tabla 4 Correlación de Pearson entre la pobreza y la densidad del departamento en cada uno de los censos Densidad 1963 Densidad 1985 Densidad 2011 NBI -0.11 -0.09 -0.06 NBI ajustado -0.13 -0.13 -0.09 Fuente: Elaboración propia con base a los microdatos de los Censos de Población y Vivienda de 1963, 1985 y 2011. La Tabla 4 muestra la correlación entre la densidad promedio del departamento y la prevalencia de la pobreza en las localidades promedio del departamento. El signo negativo aporta evidencia a favor del primer mecanismo anteriormente hipotetizado. Permite inferir que existe una relación inversa entre la densidad del departamento y la prevalencia de la pobreza, por lo que los departamentos más densos tienen una menor pobreza en promedio con el resto. Sin embargo, esta relación tiene una magnitud más baja en los censos recientes; de hecho, en 2011 mostró una relación casi insignificante, mientras que en 1963 resultó débil, según la escala de Sierra Bravo (Cortes et al., 2014). Ahora bien, la densidad demográfica observada, por ejemplo, en 1963 o en 2011, es resultado de la presencia del Estado en el proceso histórico de establecimiento de poblamientos y de conformación de la estructura social en el territorio (Fernández et al., 2022), y también de la regionalización que conformó lo que actualmente es Uruguay (Fernández, 2001; de Souza y Fernández, 2022). El Estado Social siguió al liberal en términos de modelo territorial, tal vez con la excepción más clara de la educación primaria (Fernández, 2022). 148 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | El número de habitantes La población residente en la localidad es un factor asociado a la prevalencia de pobreza que tiene un comportamiento históricamente variable y que resulta de importancia, dada la atención que hemos prestado al problema de la historicidad de los indicadores. Si las teorías relativistas revisadas fueran correctas, cabría esperar una asociación más fuerte para 1963, época en que existían particularismos en las preferencias y en los mercados, así como una menor integración social. En cambio, la globalización acelerada debería reducir las diferencias intranacionales e interlocales para 2011. Tabla 5 Promedio de prevalencia de la pobreza según tamaño de la localidad en 1963, 1985 y 2011 1963 NBI 1985 NBI ajustado NBI 2011 NBI ajustado NBI NBI ajustado Paraje y Pequeños poblados (hasta 299 habitantes) 0,71 (851) 0,90 (851) 0.55 (385) 0,80 (385) 0,23 (306) 0,32 (306) Centros Poblados (299 a 1500) 0,56 (158) 0,85 (158) 0.45 (131) 0,61 (131) 0,19 (160) 0,23 (160) Pueblos y villas 0.42 (51) 0.75 (51) 0.38 (63) 0,48 (63) 0,18 (77) 0,23 (77) Ciudades 0.32 (41) 0.67 (41) 0.34 (54) 0,40 (54) 0,15 (74) 0,16 (74) R2 0.18 0.13 0.09 0.25 0,03 0,08 Fuente: Elaboración propia con base a los microdatos de los Censos de Población y Vivienda de 1963, 1985 y 2011. Los intervalos de tamaño se han tomado de Altman (2016). La Tabla 5 muestra evidencia consistente con esta hipótesis. Las diferencias de la prevalencia de la pobreza según el tamaño de la localidad son menos importantes a medida que avanza el tiempo. El método DGEC muestra diferencias sustantivas para 1963, con 41 puntos porcentuales entre “los pequeños poblados” y las “ciudades”. En 1985 esta diferencia se reduce a 21 puntos, y en 2011 a 16. Sin embargo, debe darse una principal advertencia a esa conclusión, y es que en el período estudiado se observó una reducción de las localidades más pequeñas y, a su vez, un aumento de las ciudades y villas. Por lo tanto, se puede 149 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. hipotetizar que las localidades que sobrevivieron fueron las que contaban con menor proporción de pobreza. Prevalencia de la pobreza según tipos fundacionales de poblamiento El poblamiento ha sido un elemento fundamental de la acción del Estado en la producción social del espacio en Uruguay desde 1600 y hasta mediados del siglo XIX, en que las Leyes de Indias regularon esta materia, ya con la existencia de la República. En total, el Estado fundó 32 localidades que hemos denominado “indianas” y que configuran un “tipo ideal” de poblamiento con cuatro propiedades específicas: (1) todas las acciones de mensura, escritura, distribución de solares y fiscalización son establecidas como funciones públicas, y ejecutadas por un funcionario o una comisión auxiliar; (2) es una “ciudad-territorio” que comprende tanto una planta urbana diseñada con un arreglo específico (“el plano damero”) como un entorno rural donde se preserva un área para el ejido, la dehesa y se asignan quintas y estancias; (3) la propiedad se adquiere por título de donación, lo que crea una clase de propietarios por la vía de la movilidad social, sin prescribir ni prohibir categorías sociales; y (4) la localidad se establece como espacio de representación política, en la colonia erigiendo un Cabildo y en la república constituyendo la “Comisión Auxiliar Económico-Administrativa Local”. La doctrina jurídico-política liberal del siglo XIX se impuso hacia 1865, dando lugar a un segundo tipo fundacional que hemos denominado “localidad liberal”, en el que (a) una sociedad privada sustituye al Estado en la organización del nuevo poblamiento; (b) la fundación se restringe a la planta urbana y ocasionalmente al ejido, cumpliendo sin embargo con los procedimientos legales establecidos en 1877 de mensura, apertura y reserva de predios para la administración pública, todo lo cual repercute en un acto jurídico (ley o decreto) de reconocimiento oficial de la localidad; (c) la compra-venta deviene el título de adquisición de la propiedad, sin condiciones resolutorias que pesen sobre el nuevo poblador, que a la vez instituye al mercado como principal asignador; y (d) no prevé la transformación de la localidad en un espacio de representación política. A estos dos tipos ideales principales nuestro trabajo ha agregado otros cinco: las “localidades informales”, los “rancheríos”, los “pueblos ferroca150 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | rril”, las “localidades corporativas” y las “colonias agrarias”. Estas últimas se conceptúan por variaciones específicas dentro del tipo “localidad liberal”, en particular por la ausencia inicial de procedimientos legales de fundación, lo que deviene en incertidumbre jurídica y en dependencias políticas particularistas para la conservación de los predios. El despliegue del estado liberal en el territorio encuentra obstáculos característicos según el tipo de localidad, tanto en materia policial como judicial y también electoral. La falta de reconocimiento oficial de la localidad impide arrendamientos o compras para la apertura de dependencias (Fernández, 2022; Fernández et al., 2021; Vanoli et al., 2022; Wilkins, 2022). El despliegue del Estado ocial resulta condicionado a su vez por los obstáculos y los arreglos de la localización de las dependencias del Estado liberal, incluso en la acción más extendida en el territorio, que resultó la Reforma Educativa de José Pedro Varela en 1877 (Fernández y Vanoli, 2023). Nuestra hipótesis, en continuidad con este enfoque sociohistórico del territorio, sostiene que la prevalencia de la pobreza se asocia al tipo fundacional, dadas las condicionalidades institucionales que el Estado social encontró para la provisión de bienestar. Debería observarse que las localidades indianas tendrían una menor prevalencia de pobreza y que las localidades informales (incluyendo los rancheríos y pueblos ferrocarril) tendrían la mayor prevalencia. La Tabla 6 provee para 1963 una primera evidencia de esta asociación entre la medida DGEC y pobreza, conforme a un modelo ANOVA. La magnitud de la asociación se reduce hasta ser despreciable para 2011. Este es el primer análisis en el que se observan discrepancias entre las dos medidas adoptadas. La medida de Borrás (2023) tiene un comportamiento errático: es menor que la DGEC para 1963; es mayor (y crece) para 1985, y se ubica en valores similares que la DGEC para 2011. Para 1963 se observa una marcada diferencia entre las localidades de cada tipo, con la generación de 5 estratos de pobreza: las indianas y corporativas, las formales, las informales ferrocarrileras, las informales y los rancheríos. El ordenamiento es consistente con la hipótesis, excepto el similar nivel promedio observado entre las indianas y las corporativas, aspecto que hemos abordado en otra parte (Vanoli et al., 2022). Para 2011, los estratos son tres, puesto que las indianas, las corporativas, los ferrocarrileros y las formales han convergido en un nivel de prevalencia de la pobreza bastante similar. 151 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. Las localidades informales tienen una mayor prevalencia de pobreza en los tres censos. En 1963, a partir del método de NBI de la DGEC, las localidades informales cuentan en promedio con un 70% de pobreza, y un 90% en el caso del NBI ajustado. Es decir, al menos 7 de cada 10 de pobladores de este tipo de localidades son pobres. Pero también se observa que es en este tipo fundacional donde aparece el mayor descenso de la prevalencia de pobreza, en particular en el período comprendido entre 1985-2011. Tabla 6 Promedio de la prevalencia de la pobreza en la localidad, según el tipo fundacional de las localidades en 1963, 1985 y 2011 1963 1985 2011 NBI NBI ajustado NBI NBI ajustado NBI NBI ajustado Indianas 0,37 (32) 0,70 (32) 0,34 0,40 0,16 0,17 Privadas formales 0,45 (89) 0,77 (89) 0,38 0,50 0,14 0,17 0,65 (632) 0,88 (632) 0,50 0,75 0,23 0,29 Pueblos ferrocarrileros informales 0,59 (57) 0,84 (57) 0,48 0,80 0,17 0,24 Localidades corporativas 0,35 (24) 0,70 (24) 0,34 0,52 0,12 0,17 Rancheríos 0,88 (249) 0,97 (249) 0,74 0,93 0,30 0,39 R2 0,25 0,19 0,18 0,24 0,04 0,06 Informales Fuente: Elaboración propia con base a los microdatos de los Censos de Población y Vivienda de 1963, 1985 y 2011. Entre paréntesis se coloca el número de localidades para 1963. La tipología se aplica a 1963 y las localidades pueden haber desaparecido, como es el caso de decenas de “pueblos rancheríos”, o haber haberse fusionado como resultado del crecimiento urbano. En el caso de las “corporativas”, su condición fundacional puede variar por el cierre de la empresa; lo mismo para de los pueblos ferrocarril, tras el cierre de este en 1987. Ahora bien, se debe advertir que tanto la distribución como las tendencias están afectadas por la sobrevivencia de las localidades, en especial de las informales. Es decir, es probable que el descenso en la prevalencia en la pobreza se deba a una desaparición de las localidades con mayor prevalencia de la pobreza. Las localidades informales se reducen drásticamente en cada período censal: en total 616, entre todos los subtipos. 152 | ISSN 0719-644X | ISSN 0719-6458 en línea | REVISTA TEMAS SOCIOLÓGICOS N° 33, 2023 | Conclusiones El objetivo de este trabajo fue describir la evolución de la pobreza urbana en Uruguay, testeando algunas hipótesis propias y otras más generales que permitan esbozar explicaciones tanto del nivel como del patrón de cambio. Hemos presentado teórica y empíricamente dos metodologías multidimensionales para la medición de la pobreza, en el marco de un estudio longitudinal de localidades que cubre 60 años. Nuestra discusión se ha centrado en la validez de la medida, a partir de asumir el problema de la historicidad de los indicadores. Por esta razón, una de las medidas (la creada por la DGEC en 1989) se mantiene igual para los tres años estudiados, en tanto que el segundo método utilizado (el de NBI adaptado por Borrás, 2023), adecuó las dimensiones y los umbrales a los estándares vigentes en cada momento histórico. El análisis descriptivo de la prevalencia de pobreza en la localidad arroja dos inferencias generales. La primera es que hubo una marcada reducción de prevalencia de pobreza, que fue especialmente fuerte a partir de la restauración de la democracia en 1985, y hasta el 2011. Esta se observa de forma consistente para las dos mediciones, y no hay pruebas de que el absolutismo de una o el relativismo de la segunda hayan tenido consecuencias analíticas. Dicho de otra forma, la historicidad de los indicadores no parecería afectar fuertemente las mediciones realizadas. La segunda inferencia general es que la distribución regional de la pobreza se ha mantenido relativamente estable en estas décadas, tanto si se agrupan las localidades por departamentos como por regiones. Si bien la magnitud observada en la reducción es de similar orden en todos los departamentos, los niveles o posiciones relativas de cada uno se mantienen en términos generales. La distribución muestra dos grandes espacios: uno al sur del Río Negro y otro al norte. El litoral norte y la región de la frontera noreste siguen contando con las localidades con la más alta prevalencia promedio de pobreza del país. Queda pendiente controlar ambas inferencias al usar otras medidas de agregación de la pobreza, como la intensidad, por ejemplo. El análisis exploratorio se practicó a partir de tres hipótesis generales. La hipótesis de la densidad demográfica departamental mostró 153 La evolución de la pobreza urbana en Uruguay entre 1963 y 2011 | Fernández et al. una débil relación con la prevalencia para 1963 y 1985, que se torna despreciable para 2011. El ajuste de la hipótesis del tamaño de la población permitió estimar un modelo lineal con bajo ajuste para 1963 y 1985, pero despreciable para 2011. Finalmente, el modelo que utilizó los tipos fundacionales mostró un ajuste moderado para 1963, bajo para 1985 y despreciable para 2011. Estos hallazgos permiten realizar una tercera inferencia general: parecería existir una variación histórica en la estructura de determinantes de la prevalencia de la pobreza a nivel local. La convergencia observada en la prevalencia implica una pérdida en la varianza condicional aportada por cada factor y, a su vez, conllevaría mayores pérdidas de ajuste por la exclusión de otros factores. Dada que la explicación en este trabajo solo ha utilizado propiedades del colectivo y no individuales, cabría pensar si los procesos de integración socioterritorial en la globalización no están generando un mayor peso que los diferentes tipos de determinantes individuales de la pobreza. El análisis ha reconocido y advertido un problema de sesgo de selección: para 2011 han desaparecido 619 localidades identificadas en 1963; 584 de ellas con menos de 300 habitantes y 600 con algunos de los tipos de “localidad informal” definidas. En próximas investigaciones abordaremos este problema, así como el de la autorregresión o condicionamiento intercensal de la prevalencia de la pobreza. Referencias Altimir, O. (1979). La dimensión de la pobreza en América Latina. Cuadernos de la CEPAL. 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