Ha participado como investigadora en diferentes proyectos de
investigación, entre ellos “La Función Consultiva en el ámbito europeo, estatal y autonómico. Especial Referencia a la Comunitat Valenciana” (GV2005-292), dirigido por el Prof. Dr. Vicente Garrido
Mayol y en el cual se enmarca el presente trabajo, “Constitución
Europea y Comunidades Autónomas. Especial Referencia a la Comunitat Valenciana”, dirigido por el Profesor Dr. Alexandre Català i Bas
(GV2004-B-154) y “Marco socio-jurídico de la integración social de
los inmigrantes. Estudio de derecho comparado y puntual atención
a la provincia de Alicante”, dirigido por la Prof. Dra. Rosario Tur
Ausina, habiendo publicado diversos artículos y capítulos derivados
de la participación en estos proyectos.
Formó parte del equipo que bajo la dirección del Prof. Dr. Vicente Garrido Mayol elaboró el Código de la Función Consultiva
(Tirant lo Blanch, 2008).
Ha llevado a cabo estancias de investigación en diversos centros
destacando las realizadas en el Center for Constitutional Studies and
Democratic Development en Bolonia (Università di Bologna-Johns
Hopkins University), y en la Università di Padova.
En la actualidad es investigadora contratada en la Universitat de
València, siendo sus principales campos de investigación la función consultiva, las reformas estatutarias y el modelo territorial del Estado.
9 788489 684386
CORTES
VALENCIANAS
Ha sido becaria de investigación en el Departamento de Derecho
Constitucional, Ciencia Política y de la Administración de la Universitat de València (2006-2008) y Concejal del Ajuntament d´Alcoi
(2003-2007).
La Intervención de los Consejos Consultivos
en las Reformas de los Estatutos de Autonomía
Zulima Pérez i Seguí (Alcoi 1980), es Licenciada en Derecho por
la Universitat de València (2004), Diploma de Estudios Avanzados en
Derecho Constitucional por esta misma Universidad (2007) y Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universitat
Miguel Hernández (2008).
18
La Intervención de los
Consejos Consultivos
en las Reformas de los
Estatutos de Autonomía
Zulima Pérez i Seguí
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS
CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Zulima Pérez i Seguí
© CORTS VALENCIANES
© Autor: Zulima Pérez i Seguí
ISBN: 978-84-89684-38-6
Depósito Legal: V-1.888-2009
Imprime: Rotodomenech, S. L.
ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS.........................................................................................
11
PRÓLOGO ........................................................................................................
15
I. INTRODUCCIÓN.........................................................................................
19
II. FUNCIÓN CONSULTIVA Y REFORMAS ESTATUTARIAS.............................
25
A) La Función Consultiva...........................................................................
27
B) Crónica de las Reformas Estatutarias.....................................................
32
TABLA I. Reformas VIII Legislatura..............................................................
34
III. LA INCLUSIÓN DE UNA CARTA DE DERECHOS EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA...............................................................................................
37
A) La introducción de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía.....................................................................................................
39
B) La doctrina de los órganos consultivos autonómicos en relación con
la inclusión de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía......
1. Consell Consultiu de Catalunya .....................................................
2. Consejo Consultivo de Galicia ........................................................
3. Consejo Consultivo de Andalucía....................................................
4. Consejo Consultivo del Principado de Asturias...............................
5. Consejo Consultivo de Castilla y León..............................................
6. Consejo Consultivo de Canarias .....................................................
48
48
50
51
52
54
55
C) Conclusión.............................................................................................
55
D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional: SSTC 247/2007, de
12 de diciembre y 249/2007, de 13 de diciembre................................
56
TABLA II.Tabla Doctrina comparada de derechos......................................
59
E) Análisis de la constitucionalidad del articulado. El rendimiento de
los dictámenes.......................................................................................
1. Consell Consultiu de Catalunya .....................................................
2. Consejo Consultivo de Andalucía....................................................
3. Consejo Consultivo de Canarias .....................................................
4. Consejo Consultivo de Castilla y León..............................................
60
60
67
78
84
18
IV. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS........................................................................................................
101
A) Introducción .........................................................................................
103
B) La Doctrina legal de los Órganos Consultivos autonómicos sobre los
Defensores del Pueblo Autonómicos.....................................................
1. Introducción....................................................................................
2. Consell Consultiu de Catalunya......................................................
3. Consejo Consultivo de Canarias ....................................................
105
105
109
112
C) La Doctrina legal de los Órganos Consultivos autonómicos sobre
prerrogativas parlamentarias................................................................
1. Introducción....................................................................................
2. Doctrina legal de los órganos consultivos autonómicos sobre las
prerrogativas parlamentarias..........................................................
a) Consejo Consultivo de Catalunya...............................................
b) Consejo Consultivo de Andalucía...............................................
c) Consejo Consultivo de Castilla y León........................................
18
112
112
117
117
117
120
D) La Doctrina legal de los Órganos Consultivos autonómicos sobre
Consejos de Justicia...............................................................................
1. Introducción. El Poder Judicial en la CE, especial referencia al
principio de unidad jurisdiccional..................................................
2. Distribución de competencias: La Administración de la Administración de justicia.............................................................................
3. Doctrina legal de los órganos consultivos autonómicos sobre los
Consejos de Justicia..........................................................................
a) Introducción................................................................................
b) Consell Consultiu de Catalunya..................................................
c) Consejo Consultivo de Andalucía .............................................
d) Consejo Consultivo de Canarias.................................................
e) Consejo Consultivo de Castilla y León.......................................
f) Consejo Consultivo de Galicia.....................................................
g) Consejo Consultivo de Asturias..................................................
127
127
129
138
143
149
150
151
TABLA III. Doctrina comparada de los Consejos de Justicia.......................
152
TABLA IV. Comparativa de los diferentes Consejos de Justicia...................
153
V. LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA............................................................
161
A) Los principios constitucionales de la financiación autonómica...........
163
B) L a Doctrina legal de los Consejos Consultivos sobre financiación
autonómica............................................................................................
1. Consell Consultiu de Catalunya .....................................................
2. Consejo Consultivo de Galicia ........................................................
167
168
170
121
121
123
3. Consejo Consultivo de Andalucía...................................................
4. Consejo Consultivo del Principado de Asturias..............................
5. Consejo Consultivo de Castilla y León.............................................
170
172
173
C) Conclusión.............................................................................................
173
D) Análisis de la constitucionalidad del articulado. El rendimiento de
los dictámenes.......................................................................................
1. Consell Consultiu de Catalunya ....................................................
2. Consejo Consultivo de Andalucía....................................................
173
173
177
VI. LAS RELACIONES INSTITUCIONALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: RELACIONES EXTERIORES Y UNIÓN EUROPEA.........................
181
A) Relaciones con el Estado y con las Comunidades Autónomas.............
183
B) Acción exterior, Unión Europea y Comunidades Autónomas...............
184
C)
191
191
202
208
214
Análisis de la constitucionalidad del articulado. El rendimiento de
los dictámenes.......................................................................................
1. Consell Consultiu de Catalunya.......................................................
2. Consejo Consultivo de Andalucía....................................................
3. Consejo Consultivo de Canarias.......................................................
4. Consejo Consultivo de Castilla y León..............................................
VII. CONCLUSIONES........................................................................................
223
VIII. BIBLIOGRAFÍA..........................................................................................
231
18
Als meus pares, Antonio Pérez (in memoriam)
i Aurelia Seguí, perquè sense ells
res haguera sigut possible.
AGRADECIMIENTOS
Quizá el apartado más difícil sea el de los agradecimientos, puesto que con
toda seguridad, no tendré las suficientes palabras para demostrar mi gratitud y
mi afecto a todas aquellas personas que en este tiempo han estado a mi lado y que
han sido partícipes de la evolución de este trabajo.
Hace tres años decidí emprender un nuevo camino, dedicarme a la investigación, afortunadamente este camino no lo he realizado sola. A mi director y maestro el profesor Vicente Garrido Mayol, para él un agradecimiento especial, porque
sin su apoyo nada hubiera sido posible, por tenderme la mano y aceptar guiarme
y acompañarme en este proyecto, por su confianza en mi, su afecto y su ayuda.
También un agradecimiento especial al profesor Alexandre Català i Bas, por
sus consejos y amistad y por ayudarme día a día a superar los obstáculos.
Me gustaría agradecer también a aquellos que me han apoyado durante estos
años, al profesor Enrique Álvarez Conde por hacer de su magisterio una fuente
accesible de conocimiento, y a los profesores Vicent Franch, Margarita Soler, Joaquín Martín Cubas y Rosario Tur, por sus consejos y apoyo, y por el gran afecto
que me une a todos ellos.
También a mi familia, a mi padre Antonio Pérez, que aunque no ha podido
ver terminado este trabajo fue quien me animó a llevarlo a cabo, por ser mi referente ahora y siempre y por ayudarme a tomar las decisiones más importantes de
mi vida; a mi madre Aurelia Seguí, por su apoyo incondicional y su confianza
inquebrantable, por su fortaleza y por los valores que siempre me ha sabido transmitir. A Nacho, mi compañero en la vida, por el tiempo robado. Y a mis amigos,
que han «sufrido» también el desarrollo de este trabajo y que, sin lugar a dudas,
también forman parte de mi familia.
Finalmente, un último agradecimiento a les Corts Valencianes y especialmente
al profesor Francisco Visiedo, por haber hecho posible que este libro vea la luz.
PRÓLOGO
La VIII Legislatura de las Cortes Generales se ha caracterizado, por lo que
se refiere a la organización territorial del Estado, por la elaboración, debate y
aprobación de la reforma de un total de seis Estatutos de autonomía (Comunitat
Valenciana, Cataluña, Andalucía, Baleares, Aragón y Castilla León). Otras Comunidades autónomas, como Canarias, Castilla-La Mancha o Asturias también
impulsaron la reforma de sus Estatutos, aunque no llegaron a verla aprobada.
Es conocida la complejidad de los procesos de reforma de los Estatutos de autonomía. Además del alto grado de consenso requerido para su prosperabilidad,
deben superarse una serie de trámites que garanticen su acierto y oportunidad.
Al respecto, la intervención de los Consejos Consultivos, preceptiva o facultativamente, según los casos, es de suma importancia. Y es que la función Consultiva en
España, que tradicionalmente venía siendo ejercida en exclusiva por el Consejo
de Estado ha adquirido una notable relevancia al haberse dotado las Comunidades autónomas de Órganos Consultivos propios (tan solo Cantabria carece actualmente de Consejo Consultivo autonómico). Y aunque su tipología es variada,
comparten el común denominador de su independencia del Ejecutivo. Su labor
puede calificarse de muy satisfactoria, pues viene elaborando una doctrina legal
de primer orden que, sin embargo, no ha sido objeto de la suficiente atención por
parte de los estudiosos del Derecho.
El presente trabajo viene a paliar, en parte, esta carencia al analizar los dictámenes de los diferentes Consejos Consultivos autonómicos en relación con algunos
proyectos de reforma de Estatutos de Autonomía elaborados durante la VIII Legislatura. Se emitieron un total de seis dictámenes, de los cuales cuatro lo eran sobre
proyectos o propuestas de reforma (Cataluña, Andalucía, Castilla y León y Canarias) y dos a partir de consultas formuladas por el Gobierno autonómico (Galicia
y Principado de Asturias). Los Consejos Consultivos autonómicos se enfrentaron a
cuestiones novedosas como la ortodoxia constitucional de la introducción de una
carta de derechos en los Estatutos de Autonomía o la creación de órganos como
los Consejos de Justicia, de naturaleza aún por definir, amén de otras cuestiones
de indudable trascendencia como la financiación autonómica o las relaciones
externas de las Comunidades Autónomas.
Los dictámenes resultantes fueron extensos y de gran calado jurídico. Con
ellos los Consejos Consultivos autonómicos han desempeñado una labor de control
previo de la constitucionalidad y estatutoriedad de las propuestas de reforma so-
18
17
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
metidas a su conocimiento y han contribuido a mejorar sustancialmente los textos
sometidos a su consulta.
Zulima Pérez Seguí, analiza en esta obra la doctrina emanada de los Altos
Cuerpos Consultivos autonómicos en relación con las cuestiones principales objeto de las reformas propuestas, algunas de las cuales eran comunes a todos los
proyectos, lo que ha permitido descubrir si había o no una posición común de los
distintos órganos consultivos. En este sentido, merece ser destacada la doctrina
respecto a la introducción de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía. Todos los Consejos Consultivos dictaminaron en el mismo sentido, lo que nos
lleva a afirmar que existe una doctrina legal común al respecto, que, por cierto,
ha sido asumida, aún con notables matices, por el Tribunal Constitucional en sus
sentencias STC 247/2007 de 12 de diciembre y STC 249/2007, de 13 de diciembre,
dictadas en los recursos de inconstitucionalidad que contra el Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana formularon los Gobiernos de Aragón y de
Castilla-La Mancha.
18
18
Pero el trabajo va más allá al analizar, desde un punto de vista dinámico, el
rendimiento de los diferentes dictámenes, es decir, el grado de asunción por parte
de los distintos parlamentos autonómicos de las consideraciones de los Consejos
Consultivos, lo que nos lleva a observar la distinta suerte que han corrido aquéllos;
y, así, podemos comprobar que, mientras en Catalunya, el Parlamento catalán
tomó buena nota de las observaciones del Consell Consultiu, todo lo contrario
sucede en relación con el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias o con el
de Castilla-León, ya que sus respectivos Parlamentos no tuvieron muy en cuenta
sus recomendaciones.
El análisis de las principales construcciones doctrinales de cada uno de los
dictámenes y un estudio comparado de todos ellos que permita concluir en la existencia o no de una doctrina legal común junto a un estudio de su rendimiento,
hacen que en esta obra, completa y rigurosa, quede de manifiesto el trascendente
papel desempeñado por los órganos consultivos autonómicos en las reformas estatutarias de la pasada legislatura y se deje constancia del prestigio que se han
ganado tales Instituciones por su solvencia técnica y su independencia de criterio
en su papel de asesoramiento a Gobiernos y Parlamentos.
Solo me resta felicitar a Zulima Pérez Seguí por su ilusión y constancia en el
trabajo realizado como inicio de su tarea investigadora, que estoy seguro va proseguir con éxito. Al menos, así lo deseo, y le ofrezco mi apoyo y colaboración.
Vicente Garrido Mayol
I. INTRODUCCIÓN
Este trabajo se insiere en el marco del Proyecto de Investigación “La función consultiva en el
ámbito europeo, estatal y autonómico. Especial referencia a la Comunitat Valenciana” (GV2005292), financiado por la Generalitat Valenciana.
El objeto del presente trabajo se centra en el análisis de la doctrina de los
Órganos Consultivos autonómicos elaborada a raíz de las reformas estatutarias
llevadas a cabo durante la VIII legislatura. Hay que tener en cuenta que los
dictámenes emitidos por los diferentes Consejos Consultivos constituyen un
cuerpo doctrinal de primer orden, habida cuenta de que los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dichas reformas aun no han sido resueltos
por el Tribunal Constitucional, a excepción del Recurso de Inconsitucionalidad
interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra.
el artículo 20, por el que se da nueva redacción al artículo 17.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, resuelto por STC 247/2007 de 12.
de diciembre, y el Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de
Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el mismo
artículo, resuelto por STC 249/2007, de 13 de diciembre. Estas sentencias vienen
a resolver la constitucionalidad de la inclusión de una carta de derechos en los
Estatutos y sus límites. A pesar de la gran importancia de los Dictámenes, no se
ha llevado a cabo un análisis sistemático y en profundidad de su contenido, de
ahí mi interés en abordarlo.
Para la realización de este trabajo, se han seleccionado unos items, elegidos
por razón de la novedad y problemática jurídica que encerraban: la inclusión de
una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía, las relaciones institucionales de las Comunidades Autónomas, los Consejos Autonómicos de Justicia y la
financiación autonómica.
Tras localizar las cuestiones o ítems por la novedad y problemática jurídica
que planteaban, su estudio ha seguido la siguiente metodología: Se inicia con una
breve introducción a modo de contextualización, para, a continuación, realizar un
análisis crítico de cada uno de los dictámenes de los Consejos Consultivos y concluir la existencia o inexistencia de una doctrina común de los órganos consultivos
a partir de una comparación entre los dictámenes. Para ello se han elaborado unos
cuadros en los que se visualiza el resultado final de la investigación.
Además, hemos aprovechado la ocasión para examinar el rendimiento de la
doctrina de los órganos consultivos. Es decir, ver la trascendencia que ha tenido el
dictamen en el proceso de elaboración de las reformas estatutarias. Con dicho fin
se han elaborado unos cuadros en los que aparecen la propuesta de reforma antes
de ser dictaminada por el correspondiente órgano consultivo, el dictamen sobre la
18
21
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
cuestión emitido por éste, el proyecto aprobado por el parlamento autonómico y,
por último, el texto definitivo aprobado por las Cortes Generales, en su caso.
Se combina así un análisis sincrónico, a modo de foto fija, y diacrónico, a lo
largo de la vida de la propuesta de reforma, con el fin de descubrir la existencia
de una doctrina general de lo órganos consultivos sobre cada una de las materias
tratada, y la suerte que ha corrido dicha doctrina a lo largo de la tramitación de
la propuesta en cuestión.
Las fuentes utilizadas para la elaboración del presente estudio han sido, básicamente, los dictámenes de los Órganos consultivos, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y los estudios doctrinales de especialistas en la materia, contenidos
tanto en monografías como en revistas jurídicas, destacando aquí la Revista Española de la Función Consultiva, auspiciada por el Consell Jurídic Consultiu de la
Comunitat Valenciana.
18
22
Cabe, antes de entrar en la materia, realizar una serie de aclaraciones sobre
los Dictámenes analizados que han hecho el estudio más complejo. Algunos de
los dictámenes han sido elaborados a partir de anteproyectos de reforma (los del
Consell Consutliu de la Generalitat, el Consejo Consultivo de Andalucía, el Consejo
Consultivo de Canarias y el de Castilla y León). Otros en cambio respondían a un
cuestionario planteado por el Ejecutivo autonómico (caso de Asturias y de Galicia).
Como es obvio, solamente se ha podido analizar el rendimiento del dictamen en relación con los primeros; de los segundos únicamente se ha extraído, en su caso, una
doctrina general. Por otro lado, en algunos casos, (Andalucía, y en menor medida
Canarias) se constata que el texto que ha analizado el Consultivo no tiene ninguna
relación con el texto debatido por el Parlamento autonómico, lo que convierte a
estos dictámenes en papel mojado y la tarea del Consultivo en baldía.
En los respectivos dictámenes, los Órganos consultivos analizan la coherencia
del texto estatutario propuesto, con el ordenamiento jurídico y en especial con la
Constitución, incrementando de este modo las garantías de constitucionalidad de
las reformas, a pesar de la ausencia de efectos vinculantes de los dictámenes.
Los principales problemas que encontramos en este control son básicamente
dos, el primero de ellos deriva de la ausencia de efectos vinculantes de los dictámenes, con lo que algunos parlamentos hacen caso omiso a las recomendaciones
realizadas por sus respectivos consejos consultivos. El segundo de los problemas
es consustancial a la naturaleza de las leyes de reforma, en donde confluyen dos
voluntades, la voluntad del legislador autonómico y del legislador estatal, esto reduce de manera indefectible los efectos del control preventivo autonómico, que se
limita al examen de una “propuesta” elaborada por uno de los actores del proceso
de revisión. Como podremos observar, en muchos casos esta primera propuesta
dictaminada por el respectivo Consejo Consultivo sufre grandes variaciones durante
su tramitación, en algunos casos son de carácter meramente técnico, pero en otros
las modificaciones revisten un mayor calado. Cabe reseñar el caso del Estatuto
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
de Autonomía de Andalucía y del Estatuto de Autonomía de Canarias, en los que
la aprobación del Estatuto Catalán influyó de manera determinante, funcionando
este nuevo Estatuto de modelo a seguir, de hermano mayor al que los hermanos
que le siguen quieren imitar. Esta influencia nos lleva, sobre todo en el caso de
Andalucía, a que el texto dictaminado difiera sustancialmente del texto finalmente
aprobado en el Parlamento Autonómico.
El control consultivo sobre las reformas estatutarias cumple así una función de
garantía del respeto a los límites a los que está sometida la iniciativa autonómica
de reforma. Los dictámenes advierten de la posible extralimitación de los poderes
autonómicos en su facultad de reforma y sus consideraciones sobre la técnica
legislativa mejoran el texto en beneficio de la seguridad jurídica, pero sobre todo,
la doctrina emanada de estos dictámenes, sus apreciaciones sobre la reforma
proyectada, aportan argumentos jurídicos que pueden servir como elemento de
reflexión en el enjuiciamiento constitucional posterior.
El actual proceso de reforma estatutaria ha reabierto también el debate acerca
de la conveniencia de recuperar el recurso previo de constitucionalidad frente a
las normas estatutarias, en este sentido TAJADURA TEJADA aboga por establecer
un mecanismo único y obligatorio de control de constitucionalidad previo a la
ratificación de los Estatutos de Autonomía o de sus reformas, con ello podría
solucionarse por un lado el problema jurídico que entraña la participación de voluntades diferentes en el proceso de aprobación de los Estatutos, y lo que resulta
mas importante se daría solución al hecho de que el Tribunal Constitucional pueda
ejercer un control represivo de una norma que ha sido ratificada por el pueblo
mediante referéndum.
RODRÍGUEZ-ZAPATA, en su voto particular a la STC 247/2007, de 12 de abril,
se muestra partidario al restablecimiento del recurso previo de inconstitucionalidad, como garantía de constitucionalidad, en especial en lo referido a proyectos
de Estatutos de Autonomía, señala que “el recurso previo de inconstitucionalidad
permitía una fácil confrontación entre éste y la Constitución. Como en un silogismo
de constitucionalidad, en aquellos procesos de control previo de Estatutos la Norma Fundamental sería la premisa mayor; el Estatuto de Autonomía o los preceptos
de él impugnados su premisa menor y el fallo su conclusión”. Actualmente se
suscita el problema que ya hemos planteado anteriormente, de tener que enjuiciar
Esta cuestión será objeto de nuestro análisis en el apartado dedicado a las Declaraciones de
Derechos en los Estatutos de Autonomía, en donde se confrontará la doctrina emanada de los
Consejos Consultivos con la Doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia.
TAJADURA TEJADA, J. “Reformas estatutarias y control previo de constitucionalidad”. Revista
Española de Derecho Administrativo, n.º 132, 2006. p. 645-660; ver también del mismo autor
“Reformas estatutarias y control previo de constitucionalidad” en La Reforma del Tribunal Constitucional: actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España / coord. por
Pablo Pérez Tremps, 2007, pags. 487-506.
18
23
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
la constitucionalidad de Estatutos que ya están aprobados y en vigor, por lo que
“el silogismo de la constitucionalidad de ayer se ha visto sustituido hoy por el
principio jurisprudencial de conservación de la norma impugnada (favor legis)”,
en efecto, esto lleva al Alto Tribunal a echar mano de la técnica de las sentencias
interpretativas para salvar la constitucionalidad de la norma, “corrigiendo lo que
la norma impugnada quiere decir para ajustarla a la Constitución”
18
24
Voto Particular del Magistrado Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Pérez en la STC 247/2007,
de 12 de diciembre, que resuelve el Recurso de Inconstitucionalidad núm. 7288-2006, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra el art. 20 de la Ley Orgánica
1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
II. FUNCIÓN CONSULTIVA
Y REFORMAS ESTATUTARIAS
A) La Función Consultiva
Muchos son los órganos que tienen atribuidas funciones consultivas en los distintos ámbitos; sin embargo la “función consultiva” por antonomasia se identifica
con la que ha venido ejerciendo el Consejo de Estado.
La Función Consultiva goza de gran tradición en España. El artículo 107 de la
Constitución Española define el Consejo de Estado como “supremo órgano consultivo
del Gobierno”, y establece un mandato para que una Ley Orgánica establezca su composición y competencia. A pesar de la definición constitucional como supremo órgano
consultivo del gobierno, el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del
Consejo de Estado lo faculta para “aconsejar” también a las Comunidades autónomas,
que deberán recabar preceptivamente su dictamen en los mismos casos en que debe
pedirlo el Estado, y cuando hayan asumido las competencias correspondientes.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1978, la función consultiva ha adquirido
un notable relieve, no solo por las numerosas materias que son objeto de dictamen
del Consejo de Estado, sino también por la constitución de órganos consultivos
equivalentes en casi todas Comunidades Autónomas, a los que sus respectivas
leyes de creación atribuyen funciones, en relación con determinadas materias de
especial trascendencia, incluso mayores, en algún supuesto, que las que tiene
encomendadas el Alto Cuerpo Consultivo del Estado. La coexistencia del Consejo
de Estado con los Consejos Consultivos autonómicos, ha alterado el panorama de
la función consultiva en España, de igual manera que el ejercicio del derecho a
la autonomía por parte de las nacionalidades y regiones, ha desembocado en una
nueva estructura del Estado, hasta ahora desconocida.
Algunos órganos tienen atribuida esta función consultiva por previsión legal como complemento
a su función principal; es el caso del CGPJ en los artículos 108 y 109.3 de la LO 6/85, de 1 de julio
del Poder Judicial, donde se le atribuye potestad consultiva como complemento de su función
de órgano del Poder Judicial.
GARRIDO MAYOL, VICENTE, “Veinticinco años de Función Consultiva”. Revista de derecho político. UNED. Núms. 58-59 (2003-2004).pag. 569.
Fue modificada por Ley 3/2004, de 28 de diciembre (BOE n.º. 313, de 29.12.2004), introduciéndose significativas modificaciones.
Con excepción de la Comunidad de Madrid y la de Cantabria, todas las Comunidades Autónomas
han constituido sus órganos consultivos.
18
27
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
En nuestro Estado de Derecho, en el que los ciudadanos tienen reconocidos
una serie de derechos y libertades es de vital importancia el sistema de garantías
para un ejercicio real y efectivo de los mismos. La función consultiva adquiere
aquí su importancia, como una garantía que, como señala GARRIDO MAYOL, “no
solamente es para los administrados, sino para el interés general, desarrollándose,
fundamentalmente, dentro de los estrictos parámetros jurídicos y contribuyendo
con una consolidada doctrina legal a perfeccionar el sistema de garantías del Estado de Derecho”. Es por tanto una garantía que actúa a priori, antes de que el
acto administrativo se produzca, a diferencia de la función “jurisdiccional”, que se
ejerce una vez se haya producido el daño.
Para reseñar las características propias de los órganos consultivos, es conveniente hacer una referencia a la clásica distinción entre órganos activos, deliberantes, consultivos y de control. Entre estos, los órganos activos son aquellos
dedicados a decidir o resolver; los deliberantes posibilitan la toma de decisión por
parte del órgano activo; los órganos de control fiscalizan la actividad de los demás
órganos; y finalmente los órganos consultivos se encargan de ilustrar a los órganos
que han de adoptar las decisiones10. Hemos de diferenciar aquí, los denominados
órganos staff11, de los órganos consultivos propiamente dichos.
18
28
Las notas mas características de los órganos staff, son la cercanía y dependencia del órgano activo, llegando incluso a integrarse en la propia estructura
departamental. Con estos, lo que se persigue por parte del órgano activo es un
asesoramiento rápido y cualificado que le permita tomar decisiones con la mayor
rapidez posible.
Los órganos consultivos, por el contrario, son órganos ajenos a la Administración activa12, independientes del Gobierno, e integrados por profesionales de
10
11
12
GARRIDO MAYOL; Vicente, “Veinticinco años..”op.cit. pag 572
Sobre las características de los órganos consultivos y de los órganos staff. Vid. GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. “La función consultiva de las administraciones públicas con especial
referencia al Consejo de Estado y las Comunidades Autónomas”. Revista de Administración
Pública. Núm. 133, Enero-Abril 1994. Pag 129 y sig.
Sobre órganos staff GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Aspectos de la administración consultiva,
prólogo a la obra de J.D. MONEY, Principios de la Organización, en. Revista de Administración
Pública, 1957, n.º 24, p. 163-184, y GARCÍA FERNÁNDEZ, Francisco Javier. “Las funciones consultivas en el Estado democrático” Documentación Administrativa, núm. 226, abril-juny de 1991,
pàg. 13-32.
Señala el Consejo Consultivo Andalucía en el dictamen sobre la reforma del Estatuto de Autonomía, en relación al Consejo Consultivo que carece de sentido ubicar esta institución en el
capítulo dedicado a la Administración de la Junta de Andalucía “en la medida en que el Consejo
Consultivo no es Administración activa y ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional” y propone la introducción de un nuevo capítulo dedicado a “Otras instituciones de autogobierno”, el cual daría cabida tanto al Defensor del Pueblo Andaluz, como al Consejo Consultivo
o la Cámara de Cuentas.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
reconocida solvencia, que se encargan de aconsejar a este en asuntos que le son
de especial trascendencia, para que su actuación sea lo mas ajustada a Derecho.
Es por ello, que las dos notas que caracterizan a estos órganos consultivos son
la objetividad técnica y la separación respecto a la acción administrativa activa13,
separación que no debemos confundir con incomunicación14. Es por ello, que
normalmente su estructura es colegiada, para garantizar diferentes puntos de vista
y sus miembros suelen ser inamovibles, como garantía de neutralidad15.
El Consejo de Estado no es un órgano de naturaleza constitucional indispensable para el Estado16; es, como señala la STC 59/1990, un “órgano del Estado
con relevancia constitucional al servicio de la concepción de Estado que la propia
Constitución establece”. Estamos por lo tanto ante un órgano de derecho necesario.
Cuestión diferente es cuando nos referimos a los Consejos Consultivos Autonómicos, muchos de los cuales han sido creados sin reconocimiento Estatutario17,
aunque actualmente, tras las reformas estatutarias realizadas entre 1996 y 1999 y
las producidas en la presente legislatura, casi todos los Estatutos reconocen esta
institución. Este reconocimiento de los Consejos Consultivos por parte de los
Estatutos de Autonomía han convertido estos órganos también en instituciones
de derecho necesario.
13
14
15
16
17
Vid. BALZA AGUILERA, Javier, “Tendencias de la Administración Consultiva.” Revista Vasca de
Administración Pública n.º 41. Enero-abril 1995. Pag. 16
GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. “La función consultiva de las administraciones ...”.op.
cit. Pag. 133
Señala BLANCO VALDÉS, que “la descentralización de la Función consultiva del Estado que estos
órganos han operado podría traducirse en una perdida de garantías para los particulares, vistas
las importantísimas competencias dictaminadoras que, en el ámbito del tráfico jurídico, se ha
asignado a tales consejos consultivos de las Comunidades Autónomas ”añadiendo que “ciertos
Consejos como los de Galicia, Baleares y en menor medida Andalucía, presentan unos perfiles
que los hace parecerse mucho mas a los órganos de staff and line”. BLANCO VALDÉS, Roberto.
“La Función Consultiva autonómica y su institucionalización tras la STC 204/1992: algunas reflexiones a propósito de la ley del Consejo Consultivo de Galicia” Autonomíes. Revista Catalana
de Dret Públic, 1997, n.º22, pag 120. En el mismo sentido se manifiesta BLANQUER CRIADO
al afirmar que “ninguno de los órganos consultivos superiores de las comunidades autónomas
hoy en día constituidos (el libro es de 1994) respeta las exigencias constitucionales relativas a su
composición, toda vez que no se garantiza la apariencia bastante de independencia frente a la
autoridad consultante, ya que esta puede renovar sucesivamente a los miembros de los órganos
consultivos” BLANQUER CRIADO, David. Consejo de Estado y autonomías: la función consultiva
como garantía de los ciudadanos y de la autonomía local. Madrid: Tecnos, 1994. pag 288, afirmaciones estas bastante criticables.
Vid. GARRIDO MAYOL, Vicente.” La función consultiva en el sistema constitucional español:
Consejo de Estado y Consejos Consultivos Autonómicos”. En Álvarez Conde, Enrique (coord.)
Administraciones Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el XX aniversario de la Constitución
Española de 1978. Madrid: INAP, 1998, p. 917-927.
Inicialmente, tan solo los Estatutos de Catalunya, Canarias y Extremadura preveían la existencia
de un Consejo Consultivo.
18
29
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Como hemos señalado con anterioridad, la función consultiva en España es
compartida entre el Consejo de Estado y los órganos consultivos de las comunidades autónomas. Catalunya y Canarias fueron las primeras en crear sus Consejos
Consultivos18,puesto que sus Estatutos de Autonomía preveían la creación de esta
institución, pero fue la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992, de 26 de
noviembre, la que movió a las Comunidades Autónomas a la institucionalización de órganos propios de consulta, aún cuando no estuvieran previstos en los
propios Estatutos de Autonomía. La Sentencia establecía que “ ningún precepto
constitucional y menos aún el que se refiere al Consejo de Estado, impide que,
en el ejercicio de la autonomía organizativa, las comunidades autónomas puedan
establecer en su propio ámbito órganos consultivos equivalentes al Consejo de
Estado en cuanto a su organización y competencias, siempre que estas se ciñan
a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos gobiernos y administraciones autonómicas”
18
30
De este modo, la citada Sentencia arrojó un poco de luz advirtiendo que la
intervención del Consejo de Estado no vulnera el principio de autonomía, y declarando que cuando las Comunidades Autónomas tienen un órgano consultivo
comparable al Consejo de Estado, ya no será necesario que se recabe el parecer de
este. Señala RUIZ MIGUEL, que “el Tribunal desautoriza la opinión de López Benítez, según la cual el dictamen preceptivo del Consejo de Estado era para las CCAA,
equiparable a la “inserción forzosa en el seno de la administración autonómica de
un órgano jerárquicamente dependiente de la Administración del Estado19”ya que
permanece orgánicamente separado de la Administración Autonómica y, sobre
18
19
El Consell Consultiu fue creado por Ley 1/1981, de 25 de febrero, de creación del Consejo Consultivo de la Generalidad cumpliendo así lo mandado en el artículo 41 del Estatuto de Autonomía
de 1979. Tras la reforma del Estatuto de Autonomía operada por la Ley Orgánica 6/2006, de 19
de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (DOGC n.º. 4680, de 20 de julio de
2006.) el actual artículo 76 regula un nuevo órgano, el Consejo de Garantías Estatutarias, que
vendrá a sustituir al actual Consejo Consultivo. Por su parte, el Consejo Consultivo de Canarias
fue creado por Ley 4/1984, de 6 de julio, del Consejo Consultivo de Canarias, cumpliendo con
lo establecido en el artículo 43 de su Estatuto de Autonomía.
LOPEZ BENITEZ Mariano. “Nuevas consideraciones sobre la posición del Consejo de Estado
en relación con las Comunidades Autónomas. Una reflexión a propósito de las Sentencias del
Tribunal Supremo de 17 de febrero y 6 de junio de 1988” Civitas Revista española de Derecho
Administrativo, núm. 64/1989, Jurisprudencia, pág. 609 “Pues, no habiendo duda de que esta
potestad de autoorganización administrativa se halla limitada por la competencia del Estado
sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 de la Constitución), es también evidente que ese título competencial del Estado no es bastante en ningún
caso para legitimar la inserción forzosa en el seno de la Administración autonómica de un órgano
jerárquicamente dependiente de la Administración del Estado, pues a ello se opone de raíz el
derecho de todas las nacionalidades y regiones a la autonomía (arts. 2.º y 137 de la Constitución),
cuya más genuina expresión es la capacidad de autoorganizarse libremente, con respeto a los
mandatos constitucionales (...), la mera previsión legal de dicha figura organizativa conculca las
competencias que las Comunidades Autónomas tienen para organizar”
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
todo, no es un órgano dependiente del Gobierno, sino dotado de independencia
funcional para la tutela de la legalidad y del Estado de Derecho20”
Por su parte, GARCÍA-TREVIJANO GARNICA en el mismo sentido advierte
que “la explicación hay que encontrarla en la propia configuración del Consejo
de Estado como órgano de relevancia constitucional. Aunque formalmente se incruste dentro de la organización de la Administración del Estado, funcionalmente
es ajeno a dicha organización y a cualquier otra. No se trata de que un órgano
de la Administración del Estado se incruste en la organización de la Comunidad
Autónoma (lo que podría ir contra la capacidad de autoorganización de éstas), ni
que la Administración del Estado preste, como se dice, a la Comunidad Autónoma
un órgano, sino que el Consejo de Estado es (cuando dictamina un asunto de la
Comunidad Autónoma) un órgano de la propia Comunidad Autónoma. Por ello,
sencillamente dictamina un órgano que en dicho instante podría decirse es de la
Comunidad Autónoma, sin que, por ello, se produzca, por tanto, vulneración de la
autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas por la Constitución.”21.
La intervención de los Consejos autonómicos excluye la del Consejo de Estado en aras de los principios de eficacia administrativa (art. 103 1 CE) y eficiencia
económica del gasto público (art. 31.2 CE)22, pero para que el órgano consultivo
autonómico pueda desplazar la preceptividad de la consulta al Consejo de Estado
ha de tener características equivalentes23. La sentencia señala cuatro expresiones
distintas. En primer lugar en el fundamento jurídico 4 habla de “órganos consulti-
20
21
22
23
RUIZ MIGUEL, Carlos, Consejo de Estado y Consejos Consultivos Autonómicos. Dykinson, Madrid,
1995. pag 194
GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. “La función consultiva de las administraciones ...”op.
cit. Pag 146
STC 204/1992 Fundamento Jurídico 5
Advierte BLANCO VALDÉS “La Función..op.cit” que la equivalencia de los órganos consultivos
autonómicos existentes “es cuanto menos difícil de probar”. En el mismo sentido BLANQUER
CRIADO advierte que “no existe un paralelismo completo entre las funciones del Consejo de Estado (de asesoramiento en asuntos del Gobierno y de control en materias de la Administración)
y las de todos los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas (control en materias de
administración y en Canarias de control de la conformidad de la legislación del Estatuto de Autonomía)” Consejo de Estado y autonomías: la función consultiva como garantía de los ciudadanos
y de la autonomía local op. cit pag 288. Contrariamente, FONT I LLOVET, señala que “debe
evitarse a toda costa que se consolide esa tendencia que ya hoy se manifiesta y que entiende
imprescindible «homologar» los órganos consultivos autonómicos con el Consejo de Estado, y
proceder a analizar en cada caso, y por cada uno de los jueces contencioso-administrativos, si
un determinado órgano, por su composición y posición institucional, puede ser considerado
«equivalente» al Consejo de Estado” añade que “se debe asumir que la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas es capaz de encontrar la solución adecuada y conveniente
a cada caso, al margen de eventuales modelos de organización de la función consultiva en las
Comunidades Autónomas.” FONT I LLOVET, Tomás, “Función Consultiva y Estado Autonómico”.
Revista de Administración Pública. N.º 138, septiembre-diciembre, 1995.
18
31
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
vos equivalentes al Consejo de Estado”. En el fundamento jurídico 5, alude a “un
órgano superior consultivo autonómico de características parecidas al Consejo de
Estado”. Mas adelante, en el mismo fundamento se refiere a “órganos consultivos
propios de las mismas características y con idénticas o semejantes funciones”.
Finalmente (FJ5), se refiere a la posibilidad de desplazar la consulta del Consejo
de Estado, “en tanto semejantes órganos consultivos autonómicos, dotados de las
características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia,
objetividad y rigurosa calificación técnica”
La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1993, habla de “órganos
homologables al Consejo de Estado, dotados de características orgánicas y funcionales semejantes a este (FD3), y de “órgano consultivo de características similares”
(FD5), rasgo necesario para admitir “la nota de sustituibilidad o fungibilidad de
ambos dictámenes”
La proliferación de Consejos Consultivos Autonómicos ha sido un hecho, pues
excepto Cantabria, todas las Comunidades Autónomas cuentan con un órgano
consultivo propio.
B) Crónica de las Reformas Estatutarias
18
32
Durante la presente, y todavía inacabada, Legislatura (VIII), muchas Comunidades Autónomas han emprendido un nuevo camino en la profundización de su
autogobierno, se ha iniciado así, un proceso de reformas estatutarias.
En anteriores Legislaturas casi todos los Estatutos de Autonomía, con la excepción
del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, fueron objeto de diferentes reformas. El
actual proceso es radicalmente distinto a los anteriores, advierte ALVAREZ CONDE,
que “las actuales reformas presentan una mayor profundidad y calado político que,
según los casos, afectan a nuevos contenidos estatutarios, planteando importantes
problemas jurídicos y políticos, pues afectan a la configuración del propio modelo
de Estado”24. Es cierto que estas no han sido unas reformas como las anteriores, pero
también es cierto que difícilmente lo podrían haber sido.
Dejando a un lado el llamado Plan Ibarretxe25, cuya toma en consideración
fue rechazada por el Congreso el 1 de febrero de 2005, la Comunitat Valenciana
fue la primera en reformar su Estatuto, que finalmente se aprobó por LO 1/2006,
de 10 de abril. Cabe destacar, a los efectos de este trabajo, que la Propuesta de
Reforma no fue dictaminada por el Consell Jurídic Consultiu.
24
25
ALVAREZ CONDE, Enrique. Reforma de la Constitución y Reformas Estatutarias. Iustel. Madrid.
2007
Fue aprobado en el Parlamento Vasco el 30 de diciembre de 2004, presentado ante el Congreso el
14 de enero de 2005 y rechazada su toma en consideración por el mismo el 1 de febrero de 2005.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
La aprobación de la Reforma del Estatuto de Catalunya, LO 6/2006, de 19 de
julio, que vino a modificar todo el articulado introduciendo una gran cantidad de
nuevos preceptos, llegándose a cuadruplicar la extensión del texto, supuso un
antes y un después para las reformas que se encontraban en marcha.
Otras cuatro Autonomías han visto reformados sus Estatutos, les Illes Balears
por LO 1/2007, de 28 de febrero, Andalucía por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de
marzo, Aragón mediante Ley Orgánica 5/2007 de 20 de abril y Castilla y León por
LO 14/2007, de 30 de noviembre. Por su parte, otras Comunidades Autónomas
han aprobado ya, en sus respectivos Parlamentos Autonómicos, la reforma de sus
Estatutos, Canarias (aprobada por su Parlamento autonómico el 13 de septiembre
de 2006)26 y Castilla-La Mancha (aprobado por su Parlamento autonómico el 29
de enero de 2007).
En este proceso de reformas algunos Consejos Consultivos han emitido dictámenes sobre la adecuación a derecho de las proposiciones de reforma presentadas,
así, el Consell Consultiu de Catalunya en su dictamen n.º 269 dictaminó sobre la
propuesta de Proposición de Ley Orgánica por la cual se establece el Estatuto
de Autonomía de Catalunya y se deroga la LO 4/1979, de 18 de diciembre, del
Estatuto de Autonomía de Catalunya, el Consejo Consultivo de Andalucía dictaminó sobre la propuesta de reforma del estatuto de Andalucía en marzo de 2006
(Dictamen N.º 72/2006), el Consejo Consultivo de Canarias lo hizo en su dictamen
68/2006 y el Consejo Consultivo de Castilla y León mediante dictamen del 14 de
septiembre de 2006.
También los Consejos Consultivos de Galicia y Asturias se han pronunciado
ante la posibilidad de reformar sus Estatutos, ahora bien, de manera sustancialmente distinta. Estos dictámenes han sido efectuados sobre preguntas realizadas
por el ejecutivo y constituyen un dictamen preliminar, existiendo la posibilidad de
pedir, con posterioridad, que dictaminen sobre el texto.
Pues bien, es al análisis de estos dictámenes a lo que vamos a dedicar la siguiente parte del estudio.
26
Cabe señalar que esta Propuesta de Reforma fue retirada durante el trámite en el Congreso de
los Diputados. (BOCG. Congreso de los Diputados núm. B-261-17 de 15 de enero de 2008).
18
33
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
TABLA I. Reformas VIII Legislatura
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
EUSKADI
NO
Aprobado en
el Parlamento
Vasco el 30 de
diciembre de
2004,
Presentado ante
el Congreso el
14 de enero de
2005 y rechazada su toma en
consideración
el 1 de febrero
de 2005.
COMUNITAT
VALENCIANA
NO
Aprobado en
el Parlamento
Valenciano 1
julio 2005
LO 1/2006, de
10 de abril, de
Reforma de la
LO 5/1982, de
1 de julio del
EACV.
Dictamen n.º
269, de 1 de
septiembre de
2005.
Aprobado en
el Parlamento
Catalán el 30
de septiembre
de 2005
(BOPC n.º224,
de 3 de octubre
de 2005)
LO 6/2006, de
19 de julio
NO
Aprobado por
el Parlamento
el 13 de junio
de 2006
LO 1/2007, de
28 de febrero
Dictamen n.º
72/2006, de 9
de marzo.
Aprobado por
el Parlamento
de Andalucía el
2 de mayo de
2006.
(BOPA n.º 430
4 de mayo de
2006)
Ley Orgánica
2/2007, de 19
de marzo
NO
Aprobado por
las Cortes de
Aragón el 21 de
junio de 2006.
Ley Orgánica
5/2007 de 20
de abril
CATALUNYA
18
34
Dictamen de
la Comissió
d‘Organització
i Administració
de la Generalitat i Govern
local sobre
proposta Reforma EAC.
(BOPC 213 de
1 de agosto
2005)
ILLES BALEARS
ANDALUCÍA
ARAGÓN
BOPA n.º 344
9 de febrero
de 2006
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
CANARIAS
BOPC n.º 48
14 de febrero
de 2006
Dictamen
68/2006, de 30
de marzo.
Aprobado por
el Parlamento
Canario del 13
de septiembre
de 2006.
(BOPC n.º257
19 de septiembre de 2006)
CASTILLA Y
LEÓN
BOCCYL n.º
290
7 septiembre
de 2006
Dictamen del
Consejo Consultivo de 14
septiembre
2006
Aprobado
por las Cortes
de Castilla y
León el 29 de
noviembre de
2006.
(BOCCYL n.º
328
15 de diciembre de 2006)
NO
Aprobado por
su Parlamento
autonómico el
29 de enero de
2007
CASTILLA LA
MANCHA
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Ley Orgánica
14/2007, de 30
de noviembre.
18
35
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
TABLA. REFERENCIAS
PROPUESTA
DICTAMEN
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
CATALUNYA
Dictamen de
la Comissió
d´Organització
i Administració
de la Generalitat
i Govern local
sobre proposta
Reforma EAC.
(BOPC 213 de 1
de agosto 2005)
Dictamen n.º
269, de 1 de
septiembre de
2005.
Aprobado en
el Parlamento
Catalán el 30 de
septiembre de
2005
(BOPC n.º224,
de 3 de octubre
de 2005)
Ley Orgánica
6/2006, de 19
de julio
ANDALUCÍA
BOPA n.º 344
9 de febrero
de 2006
Dictamen
n.º 72/2006,
de 9 de marzo.
Aprobado por
el Parlamento
de Andalucía el
2 de mayo de
2006.
(BOPA n.º 430
4 de mayo de
2006)
Ley Orgánica
2/2007, de 19 de
marzo
CANARIAS
BOPC n.º 48
14 de febrero de
2006
Dictamen
68/2006, de 30
de marzo.
Aprobado por
el Parlamento
Canario del 13
de septiembre
de 2006.
(BOPC n.º257
19 de septiembre de 2006)
CASTILLA Y
LEÓN
BOCCYL n.º 290
7 septiembre de
2006
Dictamen del
Consejo Consultivo de 14
septiembre 2006
Aprobado por
las Cortes de
Castilla y León
el 29 de noviembre de 2006.
(BOCCYL
n.º 328
15 de diciembre
de 2006)
18
36
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Ley Orgánica
14/2007, de 30
de noviembre.
III. LA INCLUSIÓN DE UNA CARTA DE DERECHOS
EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
A) La introducción de una carta de derechos en los Estatutos
de Autonomía
Una de las principales novedades que presentan las reformas estatutarias llevadas a cabo o en curso en la VIII Legislatura es la inclusión de una Carta de
Derechos. Ello no quiere decir que con anterioridad, los Estatutos de Autonomía
no contuvieran reconocimiento de derechos. De entrada todos regulaban derechos
políticos en relación a las instituciones autonómicas de autogobierno. Así por
ejemplo, se hacía referencia a la iniciativa legislativa popular en la Comunidad
Autónoma en el art. 32.6 EAC o el 14 EACV entre otros.
También era común la regulación de derechos lingüísticos en las Comunidades Autónomas con lengua propia distinta del castellano. Este era el caso del
artículo 3 del EAC, el artículo 7 EACV o el artículo 3 del EAIB. Por último, algunos
estatutos contenían referencias genéricas. El Estatuto de Autonomía de Andalucía
incluía en su artículo 12.3 una serie de principios programáticos que marcaban los
objetivos básicos que debían alcanzar los poderes públicos en el ejercicio de sus
funciones y en la aplicación de sus políticas. Sin embargo, ninguno contenía una
tabla sistematizada de derechos.
El Estatuto de la Comunitat Valenciana lo hace en el Título II, “De los Derechos
de los Valencianos y Valencianas”, el Estatuto de Catalunya regula los derechos en
el título I, dedicado a “Los derechos, deberes y principios rectores”, el Andaluz en el
título I, dedicado a “Los derechos sociales, deberes y políticas públicas”, el de las Illes
Balears en su título II “De los derechos, los deberes y las libertades de los ciudadanos
de las Illes Balears”, el de Aragón en su título I “Derechos y principios rectores”.
Si acudimos al derecho comparado interestatal podemos concluir que es común
en los Estados compuestos una dualidad de cartas de derechos, la que aparece en
la Constitución federal o nacional y la que aparece en la norma fundamental de los
Estados miembros o de las regiones (Estados Unidos, Alemania, Suiza o Italia)27.
Nos encontramos ante un reconocimiento y protección infraestatal, estatal y Internacional. En relación al primero de estos ámbitos, la gran novedad de las últimas
27
Al respecto vide APARICIO, Miguel, A (ed.), Derechos y libertades en los estados compuestos,
Atelier, 2005.
18
39
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
reformas estatutarias es la inclusión de una carta de derechos. Entre sus garantías cabe
destacar los Defensores del Pueblo y los Consejos Consultivos autonómicos. Cuestión
polémica, como tendremos ocasión de ver, es la inclusión en los Estatutos de garantías
jurisdiccionales. En el ámbito estatal recordar que nuestra Constitución contiene en
su título primero, una carta de derechos y un completo sistema de garantías. En este
sentido es clásica la distinción entre garantías jurisdiccionales (recurso de amparo ordinario y recurso de amparo extraordinario), normativas (exigibilidad inmediata, reserva
de ley y de ley orgánica en su caso, respeto al contenido esencial), e institucionales
(Defensor del Pueblo, Ministerio Fiscal y Consejo de Estado).
Además hay que tener en cuenta que la protección de los derechos humanos
no es únicamente cuestión interna de los distintos Estados, sino que en el ámbito internacional existen instrumentos de reconocimiento y protección de estos
derechos, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional Derechos
Económicos, Sociales y Culturales o el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Por ello en los Estados compuestos puede hablarse de un reconocimiento y protección multinivel de derechos28.
18
40
Mención especial merece el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 1950,
que diseña el sistema más perfecto de protección de los derechos humanos. Por
una parte contiene una enumeración de los derechos, lista que se ha visto ampliada
por sucesivos protocolos, y, por otra, un procedimiento encaminado a garantizarlos,
procedimiento que ha sido sustancialmente modificado a raíz de la entrada en vigor
del Protocolo número 11. La especificidad del Convenio con relación a otras normas
internacionales de protección de los derechos humanos es la existencia de un tribunal
que aplica e interpreta el Convenio. Como señala GARCIA DE ENTERRIA, por el juego
combinado del doble reenvío (reenvío del artículo 10.2 de la Constitución al Convenio
y el reenvío del artículo 4529 del Convenio a las sentencias del Tribunal Europeo), la
jurisprudencia del Tribunal Europeo es directamente pertinente para las disposiciones
de la Constitución española relativas a los derechos y libertades fundamentales30.
28
Al respecto vide Català i Bas, Alexandre H., “La inclusión de una carta de derechos en los
Estatutos de Autonomía”, Revista Española de la Función Consultiva, n.º 4, 2005, p. 181.
29
La referencia es al antiguo artículo 45 CEDH: “La competencia del Tribunal se extiende a todos
los asuntos relativos a la interpretación y aplicación del presente Convenio que las Altas Partes
Contratantes o la Comisión le sometan, en las condiciones previstas por el artículo 48”.
30
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, “Valeur de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits
de l’ Homme en droit espagnol, Protection des droits de l’ homme. Mélanges en l’ honneur de
GERARD J. WIARDA, Carl Heymanns Verlag KG, 1988, p. 224. En el mismo sentido, CARRILLO
SALCEDO, Juan Antonio, España y la protección de los derechos humanos: el papel del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal constitucional español”, Archiv des Völkerrechts,
Artibus, 1994, p. 190. Sobre el valor del artículo 10.2 CEDH como elemento de integración del
CEDH y de la jurisprudencia del TEDH en el ordenamiento español vide especialmente RODRIGUEZ, Angel, Integración europea y derechos fundamentales, Civitas, 2001, p. 79 y ss.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Por otra parte hay que tener en cuenta lo establecido en el Proyecto de Constitución europea respecto al CEDH, superando antiguas reticencias31. Así el artículo
I-9.2 estipula que la Unión se adherirá al CEDH teniendo en cuenta que dicha
adhesión no afectará a las competencias de la Unión que se definen en la Constitución.”32. Además, el artículo II-112.3 del proyecto constitucional a la hora de hablar
del alcance e interpretación de los derechos y principios recogidos en éste señala
que en la medida en que la Constitución europea contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán iguales
a los que le confiere dicho Convenio aunque ello no impide que el Derecho de la
unión conceda una protección más extensa. Estas disposiciones pueden atajar un
peligro denunciado por algunos autores: la existencia de dos realidades europeas
en materia de protección de derechos humanos, una en el seno del Consejo de
Europa y otra en el de la Unión Europea33. Peligro más que fundado si recordamos
que ya en el pasado han existido importantes desencuentros34.
La situación por lo tanto, es harto compleja; la cuestión es como encajar perfectamente esos tres niveles de protección con el objeto de que no se produzcan
disfuncionalidades derivadas de la no coincidencia plena de los tres catálogos
de derechos. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, incorporada al Proyecto de Constitución Europea, recoge un catálogo de derechos no
coincidente en su totalidad con el de la Constitución Española, pero a la que las
Reformas Estatutarias han mirado a la hora de elaborar la correspondiente carta de
derechos, con lo que nos podemos encontrar con derechos reconocidos y garantizados a nivel europeo y a nivel autonómico, pero no a nivel estatal.
Si bien la introducción de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía
no ha provocado importantes controversias en el ámbito político, no ha sucedido
así en el doctrinal, donde se han oído críticas a esta novedad señalándose que
el Estatuto de Autonomía no es la norma adecuada para contener una carta de
derechos en la medida en que el contenido de éste ha de quedar circunscrito a
lo que establece el artículo 147 CE; es decir: La denominación de la Comunidad
31
Al respecto cabe recordar que el TJCE en su dictamen 2/994, de 28 de marzo de 1996 valoró
negativamente la posibilidad de que las Comunidades Europeas se adhirieran al CEDH.
32
Vide Protocolo sobre el apartado 2 del artículo I-9 de la Constitución relativo a la adhesión de
la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.
33
Advierte JIMENA QUESADA del peligro de que nos encontremos ante “dos verdades europeas”,
la del Tribunal de Luxemburgo y la del Tribunal de Estrasburgo”. JIMENA QUESADA, Luis,
“Los ciudadanos como actores en el proceso de construcción europea”, Cuadernos Europeos de
Deusto, núm. 24/2001, p. 72.
34
Piénsese al respecto en la disparidad de criterios ante casos similares como sucedió con la.
STEDH Open Door y Dublin Well Woman c. Irlanda de 29 de octubre de 1992 y la STJCE Society
for the protection of unborn children de 4 de octubre de 1991, o en el caso Matheus en el que
el TEDH entró a analizar la adecuación de la normativa comunitaria al CEDH
18
41
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la
denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y las
competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
DIEZ PICAZO considera que existen argumentos formales y sustanciales para
sostener que la inclusión de declaraciones de derechos en los Estatutos de Autonomía no es conforme con la Constitución española, porque por una parte, los Estatutos
de Autonomía son un tipo de normas con contenido constitucionalmente tasado; y
por otra, no cabe argüir que las declaraciones de derechos recogidas en los Estatutos
de Autonomía tendrían cobertura constitucional en el artículo 81 CE, por ser leyes
orgánicas que desarrollan derechos fundamentales35; además, el único lugar en que
el texto constitucional llama a una fuente distinta para integrar su tabla de derechos
es el artículo 10.2, con su remisión a los tratados internacionales sobre derechos
humanos; por último, admitir que los Estatutos de Autonomía pueden recoger declaraciones de derechos es tanto como admitir que las Cortes Generales pueden dar
unos derechos a unos españoles y otros derechos a otros españoles36.
18
42
La doctrina mayoritaria es de la opinión que la enumeración contenida en dicho
precepto no supone un numerus clausus sino que los Estatutos pueden poseer
otros contenidos. CAAMAÑO DOMINGUEZ37, contesta a los argumentos esgrimidos
por DIEZ PICAZO para afirmar que “los derechos, deberes y principios estatuarios
no son, ni pueden ser derechos deberes o principios constitucionales. Ergo, aún
menos derechos fundamentales”. Señala que se le atribuyen cualidades cuasiconstitucionales a los Estatutos de Autonomía con el único propósito de fundamentar su
inconstitucionalidad. Advierte, de manera muy acertada, que los derechos fundamentales “lo son porque la Constitución los reserva y no porque estén reservados
a la Constitución”38. Por su parte, Marc CARRILLO, sostiene, que el artículo 147 no
35
En el mismo sentido CATALA i BAS, Alexandre H., “La inclusión…,op. cit. p. 191.
DIEZ PICAZO, Luis María, “¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos, deberes y
principios?”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 78, 2006, p. 65 y ss. El autor
reitera estas tesis en DIEZ PICAZO, Luis María, “De nuevo sobre las declaraciones estatutarias de
derechos: respuesta a Francisco Caamaño”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm.
81, 2007, p. 63-70.
37
CAAMAÑO DOMINGUEZ, Francisco, “Si, pueden (Declaraciones de derechos y Estatutos de
Autonomía)”. Revista Española de Derecho Constitucional. núm 79. enero-abril, 2007.
38
Diez Picazo, contesta a la réplica realizada por Caamaño Domínguez afirmando que “la identificación de “fundamentales” con “constitucionales” no es convincente” y esgrime dos razones,
la primera de ellas es que “los derechos proclamados en los Estatutos tienen la pretensión de
vincular al legislador; y lo que distingue a un derecho fundamental de otro que no es fundamental es, precisamente, que el primero resulta indisponible para el legislador”, y en segundo lugar
“los usos lingüísticos establecidos distan de avalar la tesis de que sólo los derechos reconocidos
en la Constitución merecen ser calificados de “fundamentales””. DIEZ PICAZO, Luis María, “De
nuevo sobre ...op. cit. p. 63 y 64.
36
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
tiene un contenido tasado y que en primer lugar, los Estatutos poseen un contenido necesario y un contenido posible39, entre el que cabe incluir una declaración
de derechos; en segundo lugar, que adoptar una declaración de derechos es una
expresión de autogobierno; y tercero que el derecho comparado nos da ejemplos
de “entes subestatales” con sus propias declaraciones de derechos40.
GARCÍA ALVAREZ y GARCÍA LÓPEZ, señalan que el artículo 147 “identifica
un contenido mínimo e indisponible de los Estatutos de Autonomía, por lo que,
en principio, nada impide la existencia de otros contenidos materiales en aquellas
normas”41. De igual modo, PALOMA BIGLINO ante la duda de si por su especial
naturaleza los Estatutos de Autonomía pueden contener derechos responde que
“no parece que nuestra Constitución lo impida, siempre que éstos se mantengan
dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma y no contradigan lo
dispuesto en la norma fundamental”42.Para ALVAREZ CONDE, la regulación de
derechos en los estatutos “no parece plantear problemas de inconstitucionalidad,
pues el legislador autonómico también se encuentra facultado para colmar la
reserva de ley en esta materia, siempre y cuando actúe dentro del marco de sus
competencias”43 BALAGUER CALLEJÓN, GARCÍA ROCA, MEDINA GUERRERO y
39
La Corte Constitucional Italiana, en su Sentencia nº 372 de 2004, fundamento jurídico 2º distingue
entre contenido “necesario” y contenido “eventual” de los Estatutos.
40
CARRILLO, Marc, “La declaración de derechos en el nuevo Estatuto de Autonomía: expresión de
autogobierno y límite a los poderes públicos”, en FERRERES COMELLA, Víctor et alii, Derechos,
deberes…, op. cit. p. 65 y ss. Argumentos todos ellos, poco convincentes para DIEZ PICAZO, Luis
María: La distinción ente un contenido necesario y uno posible carece de apoyos jurisprudenciales
o doctrinales anteriores. Por lo que respecta a que una declaración de derechos es una manifestación de autogobierno si autogobierno significa diseñar y desarrollar políticas diferenciadas en
las materias de la propia competencia, establecer límites materiales a la actuación de los poderes
públicos – otra cosa es una declaración de derechos con vocación de aplicación efectiva– implica
en rigor, decir lo que no puede hacerse en uso del autogobierno. En cuanto a las referencias al derecho comparado, no existe similitud en este extremo entre los Estatutos de Autonomía españoles
y las constituciones de entidades federales. DIEZ PICAZO, Luis María, “¿Pueden los Estatutos..” op
cit.. p. 65 y ss. Crítica que la declaración de derecho sea un ejercicio de autogobierno FERRERES
COMELLA, Víctor, “Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en FERRERAS COMELLA, Víctor, et alii, Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de
Autonomía de Cataluña, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, p. 17 y ss.
Critican la invocación del derecho comparado biglino campos, Paloma, “Los espejismos de la
tabla de derechos” en FERRERES COMELLA, Víctor et alii, Derechos, deberes y principios…, op. cit.
p. 41 y ss. y FERRERAS COMELLA, Víctor, “Derechos, deberes y principios…, op. cit. p. 12.
41
GARCÍA ALVAREZ, Manuel y GARCÍA LÓPEZ, Rubén, “Los derechos sociales en la reforma de los
Estatutos de Autonomía”, La reforma de los Estatutos de Autonomía, Revista Jurídica de Castilla
y León, 2003, p. 392.
42
BIGLINO CAMPOS, Paloma, “Los espejismos de la tabla de derechos” en FERRERES COMELLA,
Víctor et alii, Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, p. 44.
43
ALVAREZ CONDE Reforma de la Constitución op. cit Iustel Madrid 2007,
18
43
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
SAIZ ARNAIZ afirman que la inclusión de un título dedicado a los Derechos en
el Estatuto catalán no presenta objeciones generales de constitucionalidad, “por
el contrario, se trata de un aspecto positivo, en cuanto que incluye elementos de
integración simbólica y de orientación de la actividad de los poderes públicos
autonómicos a los que estos preceptos se vinculan”44. MARTÍNEZ SOSPEDRA,
advierte que si bien ni el Estatuto ni ninguna otra ley pueden crear derechos
constitucionales, ni, con mayor motivo, derechos fundamentales nada impide que
el Estatuto reconozca derechos no contemplados en la Constitución española pues
“nadie disputa que puedan crearse derechos subjetivos mediante la producción
legal (…). Si eso es así cualquier ley tiene la capacidad de crear uno, varios, muchos derechos subjetivos (…). Naturalmente, si determinados derechos subjetivos
son creados por una norma legal determinada compartirán el rango que la norma
de reconocimiento tenga. Por eso puede haber derechos subjetivos de rango
reglamentario junto a derechos subjetivos de rango legal”45. Por lo tanto, afirma
CATALA i BAS, en el ámbito de la Comunidad Autónoma, dentro de su marco
competencial y respetando, en todo caso, los derechos recogidos en el título I, el
Estatuto puede reconocer un nuevo derecho que sólo generará obligaciones como
tal a las autoridades autonómicas teniendo en cuenta que ese reconocimiento ex
novo de un derecho no puede desvirtuar ni limitar alguno de los recogidos en la
Constitución pues en tal caso prevalece esta última46.
18
44
Otra cuestión es, como señala CATALA i BAS, su necesidad y conveniencia.
Para este autor, la inclusión de una carta de derechos, si cumple una serie de requisitos en los que hay práctica unanimidad en la doctrina, es constitucional; no
es necesaria pero puede resultar conveniente47. No es necesario pues la existencia
de una carta de derechos en la Constitución española así como en los diferentes
instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por España hacen innecesaria tal inclusión. Así lo entiende, por ejemplo, GARRIDO MAYOL48.
Su necesidad derivaría de una carencia de nuestro ordenamiento que habría que
cubrir y ello no se produce. Hay que tener en cuenta que, como señala BIGLINO,
casi todo lo que se establecen en estas cartas ya está en la Constitución49. Ahora
bien, consolidado el Estado autonómico puede parecer conveniente su inclusión
en base, entre otros, a los siguientes argumentos.
44
Conclusionesgenerales del Dictamen sobre la Propuesta de reforma del Estatuto de Catalunya de
24 de octubre de 2005 elaborado para el PSOE.
45
MARTÍNEZ SOSPEDRA, Manuel, “Derechos y Estatutos de Autonomía. Nota para una hipótesis de
trabajo”, Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, n.º 34/35, 2001, p. 324.
46
CATALA i BAS, Alexandre H., « la inclusión…., op. cit., p. 198-199.
47
CATALA i BAS, Alexandre H., « la inclusión…., op. cit., p. 188 y ss.
48
GARRIDO MAYOL, Vicente, Comparecencia ante la Ponencia de les Corts Valencianes, p. 6.
htpp//ww.cortsvalencianes.es/descarga/cv_comparecencias/CJC.pdf
49
BIGLINO CAMPOS, Paloma, “Los espejismos…, op. cit. p. 44.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
En primer lugar, las Comunidades Autónomas tienen competencias en materias
que afectan de forma directa a derechos y libertades, especialmente, derechos sociales
y de tercera generación tales como educación, sanidad, medio ambiente o vivienda.
Es por ello que en el momento actual puede ser conveniente la inclusión de un
catálogo de derechos que funcionen como límite a su actuación y, al mismo tiempo,
como principios inspiradores de ésta en la construcción del Estado social de Derecho.
En segundo lugar, y como señala CASTELLÀ, las cartas de derechos en los estatutos
pueden “contener derechos suplementarios respecto a los derechos reconocidos en la
constitución nacional, particularmente en ámbitos como los derechos sociales y económicos, los derechos políticos y los derechos lingüísticos y culturales. Por ello, esas
cartas desempeñan, por lo general, una función complemento de la carta nacional”50.
En tercer lugar, y como advierte ROSSI, la inclusión de un catálogo tal “puede ser un
lugar óptimo de observación para analizar la evolución social de nuestro país, y las
sensibilidades presentes en relación con la tutela de los derechos de la persona”51. En
cuarto y último lugar, la inclusión de una parte dogmática en los estatutos de autonomía, cumple una función simbólica de primer orden: refuerza el compromiso de las
instituciones autonómicas con los valores propios del Estado social de Derecho y con
el proceso de integración europea. Además, aproxima las instituciones autonómicas
a la ciudadanía, refuerza la autonomía política de las Comunidades Autónomas y el
carácter de los Estatutos como norma institucional básica de éstas y es ejemplo del
alto grado de desarrollo y madurez del Estado autonómico52.
Por lo tanto, y como señala Marc CARRILLO la incorporación de una carta
de derechos y libertades es “una específica expresión de autogobierno que no
del aumento de autogobierno. Es decir, con la incorporación del Título I (---) el
legislador estatutario expresa su autonomía política para establecer unos límites y
configurar unos principios de actuación de los poderes públicos”53
Hay práctica unanimidad en señalar que la inclusión de una carta autonómica
de derechos se enfrenta con los siguientes límites: a los Estatutos les está vedado
la regulación de derechos de la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título
Primero de la Constitución en la medida que, de acuerdo con el artículo 53.2 CE,
existe reserva de ley orgánica y aunque formalmente un Estatuto de Autonomía
se aprueba mediante una ley orgánica, difiere de las leyes orgánicas ordinarias en
50
CASTELLÀ ANDREU, Josep Mª, “El reconocimiento y garantía de los derechos y libertades en los
Estados compuestos. Una aproximación comparada” en APARICIO, Miguel, A (ed.), Derechos y
libertades…, op. cit, p. 37.
51
ROSSI, Emanuele, “ROSSI, Emanuele, “Derechos de libertad y estatutos regionales. La situación
italiana”, en APARICIO, Miguel, A (ed.), Derechos y libertades…, op. cit., p. 232.
52
CATALÀ i BAS, Alexandre H. “ la inclusión…., op. cit. p. 195 y ss.
53
CARRILLO, Marc, “La declaración de derechos en el nuevo Estatuto de Autonomía: expresión de
autogobierno y límite a ls poderes públicos”, en en FERRERES COMELLA, Víctor et alii, Derechos,
deberes…, op. cit. p. 72.
18
45
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
todo lo demás, como ha recordado recientemente GARRIDO MAYOL con ocasión de
la reforma del Estatuto Valenciano54. No parece que los artículos 53.2 y 81 de la CE
cuando hablan de reservar a las leyes orgánicas el desarrollo de los derechos de la
sección primera estén pensando en los Estatutos de Autonomía. Por otra parte, nos
encontramos el artículo 149.1.1 que reserva al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Además debe existir
una conexión entre el contenido de la carta autonómica y las competencias asumidas
por la Comunidad Autónoma. Por último, se han de respetar límites derivados de los
Tratados internacionales sobre la materia suscritos por España.
18
46
De lo anterior deriva que la composición natural de una carta de derechos autonómica será de derechos políticos en relación a las instituciones autonómicas de
autogobierno, derechos lingüísticos, en su caso, y derechos sociales en la medida
que las Comunidades Autónomas tienen competencias en materia de sanidad, educación, medio ambiente, etc. No tiene ningún sentido reproducir lo ya dispuesto
en la Constitución española pues nada aporta y puede ser origen de confusiones
y conflictos. Más sentido tiene introducir derechos que la Constitución no contiene
y que, en cambio, han ido haciéndose un hueco en los más recientes instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos como es el caso de la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, incorporada al Proyecto de
Constitución Europea que contiene, el derecho a una buena administración, o el
derecho al acceso a los documentos que posee la Administración, derechos no
recogidos expresamente en la Constitución española pero si, por ejemplo, en los
Estatutos de la Comunidad Valenciana y de Andalucía.
El reconocimiento de derechos a nivel estatutario plantea el problema de la
congelación de rango. Desde el momento de su inclusión en un Estatuto de Autonomía el derecho en cuestión es “congelado”, es decir, su modificación requerirá
de los requisitos establecidos para la reforma del Estatuto, lo que para algunos
autores tiene especial trascendencia. Ciertamente, lo que para los Derechos Constitucionales ha supuesto una ventaja o garantía, no puede para los derechos estatutarios suponer un problema.
A estos parámetros ya anunciados responden las reformas estatutarias aprobadas. Algunos Estatutos, como el catalán optan por enumeraciones exhaustivas pero
poco flexibles mientras que otros, como el valenciano, se decantan por formulas
menos concretas pero más abiertas. Compartimos la opinión del Defensor del
Pueblo andaluz que desaconseja la enumeración exhaustiva “habida cuenta de la
rigidez de las normas estatutarias y el carácter dinámico que tiene esta materia 55.
54
GARRIDO MAYOL, Vicente, “La forma de la Reforma”, en GARRIDO MAYOL, Vicente, Modelo de
Estado y Reforma de los Estatutos. Fundación Profesor Manuel Broseta, 2007.
55
Aportaciones y propuestas del Defensor del Puebloandaluz…cit. p. 19.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
También se observan diferencias en lo concerniente a la estructura de dicha Carta.
Así, por ejemplo, el Título II del Estatuto valenciano (De los derechos de los valencianos y valencianas) no realiza ninguna sistematización interna y no distingue, por
ejemplo, ni categorías de derechos ni entre derechos y principios rectores56, cosa
que si que hace el Estatuto catalán en cuyo Título I (Derechos, deberes y principios
rectores) encontramos el Capítulo I dedicado a “Derechos y deberes del ámbito
civil y social”, el Capítulo II titulado “De los derechos en el ámbito político y de la
Administración”, el Capítulo III, “Derechos y deberes lingüísticos”, el Capítulo IV,
dedicado a las “Garantías de los derechos estatutarios” y, por último, el Capítulo
V dedicado a los “principios rectores”57.También el Estatuto Andaluz realiza esta
diferenciación entre derechos y principios rectores.
56
Crítico por la falta de sistemática del Estatuto valenciano se muestran CATALA i BAS, Alexandre
H. “La inclusión…, op. cit. p. 203 y ss. y TUR AUSINA, Rosario, “La introducción de un catálogo
de derechos en el nuevo Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana”, Revista Valenciana de Estudios Autonómicos 2005, N.º 47-48 Dedicado a: Un Estatuto para el siglo XXI: volumen
I. El primero señala, por ejemplo que a dicción del propio Título II (“De los derechos de los
valencianos y valencianas”) no es acertada. Los derechos contenidos en su seno no pueden en
ningún caso reconocerse solo en favor de los valencianos excluyendo al resto de las personas.
También advierte la dispersión de derechos a lo largo de todo el articulado del Estatuto a pesar
de la existencia del Título II. Quedan fuera de éste Título, los derechos políticos (artículo 3), los
derechos lingüísticos (artículo 6), la participación de los valencianos en la Administración de
Justicia (artículo 36) o una serie de derechos sociales en el ámbito laboral: derecho a un trabajo
digno, bien remunerado, estable y en condiciones de igualdad y seguridad, que permita la conciliación de la vida laboral y familiar y el desarrollo humano y profesional de los trabajadores, etc.
(artículo 80). Destaca también la existencia de errores sistemáticos como incardinar el artículo
12 referido al derecho del pueblo valenciano a salvaguardar su identidad y diversidad, entre dos
artículos dedicados a los derechos sociales, o el propio contenido de este precepto que tras referirse a los derechos del pueblo valenciano garantiza el derecho a la creatividad artística, científica
y técnica. De igual manera, critica determinadas dicciones que pueden llevar a la confusión de
que se reconocen auténticos derechos subjetivos y por lo tanto directamente exigibles como el
artículo 19.2. “queda garantizado el derecho de acceso de los valencianos a las nuevas tecnologías” que más parece un principio que ha de orientar la acción de la Generalitat que un derecho
subjetivo. TUR AUSINA, por su parte, afirma en términos similares que “El Título II se caracteriza
por su carácter asistemático, así como por la carencia de una explícita o implícita estructura interna. De hecho, en primer lugar, no se sigue clasificación alguna y tampoco se adopta ninguna
tipología, ni desde la perspectiva material ni desde la formal, por lo que en consecuencia se trata
de una Carta heterogénea donde confluyen derechos y principios de las más diversas categorías
(sociales, de participación, culturales, etc., incluso mezclados en ocasiones en un mismo precepto). Comprende, además, únicamente once artículos –los arts. 8 a 19– aunque en algún precepto
pueden aparecer contenidos diversos que no guarden una estricta relación”.
57
Crítica se muestra BINGLINO CAMPOS, Paloma, “los espejismos…, op. cit. para quien muchos
de lo que en el Estatuto se califica como derechos no son sino principios rectores lo que puede
llevar al desengaño de la ciudadanía que llega a concluir que el Título I “no contiene lo que el
constitucionalismo contemporáneo entiende como una declaración de derechos (p. 49) Crítica
que comparte FERRERAS COMELLA, Víctor, “derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto
de Autonomía de Cataluña”, en FERRERAS COMELLA, Víctor, et alii, Derechos, deberes…op.
cit. p. 32 y ss.
18
47
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Por último, también se observan notables diferencias en lo concerniente a las
garantías. Mientras en el Estatuto valenciano es muy parco al respecto al limitarse
a hacer referencia a la vinculación de los poderes públicos valencianos (artículo
8.2), al Síndic de Greuges (artículo 38), y al Consell Jurídic Consultiu; el Estatuto
catalán diseña un sistema de garantías mucho más completo. Así encontramos vinculación directa de todos los poderes públicos y de los particulares (artículo 37.1.),
reserva de ley y respeto al contenido esencial (artículo 37.2), Síndic de Greuges
(artículo 78 y ss), tutela por el Consejo de Garantías Estatutarias (artículos 38 y
76.2. b y c) y recurso ante el Tribunal Superior de Justicia (artículo 38). De esta
manera, los dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias “con relación a los
proyectos de ley y las proposiciones de ley que desarrollen o afecten a derechos
reconocidos por el presente Estatuto” tendrán carácter vinculante, cuestión harto
polémica en la medida que supone hurtar al parlamento la posibilidad de debatir
sobre ese proyecto o proposición de ley. Asimismo, se crea un recurso ante el
Tribunal Superior de Justicia frente a vulneraciones de los derechos estatutarios.
Ello no obstante, esta previsión, y habida cuenta, entre otros, de los artículos 122
y 149.1.5 CE, está supeditada a que se reforme en este sentido la Ley Orgánica
del Poder Judicial.
18
48
B) La doctrina de los órganos consultivos autonómicos en relación a la
inclusión de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía
Coinciden todos los Órganos Consultivos en estimar la constitucionalidad de
la inclusión de una carta de derechos en los Estatutos de Autonomía siempre y
cuando dicha inclusión respete una serie de límites58.
1. Consell Consultiu de Catalunya
Para el Consell Consultiu de Catalunya, la incorporación de un título dedicado
a derechos, deberes y principios es una opción legítima desde la óptica constitucional por dos razones fundamentales. La primera, porque el Estatuto concreta el
derecho a la autonomía política. Las declaraciones de derechos y libertades son la
manifestación principal de los límites a la actividad de los poderes públicos. Una
segunda razón de la constitucionalidad de esta previsión estatutaria queda vinculada a las competencias. En efecto, en la medida que su título IV, de acuerdo con
la Constitución (art. 147.2.d CE), ha establecido un criterio de determinación de
las competencias con una especial voluntad de concreción material y funcional, es
una consecuencia lógica que también se concreten tanto los derechos y deberes
que estas competencias generan como también los principios que las informan.
58
Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía p. 42. Dictamen Consejo Consultivo Asturias P. 53
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Para el Consell se trata de es un contenido adicional que el Estatuto puede tener
sin contravenir, sin violentar, las previsiones constitucionales sobre lo que los
estatutos de autonomía deben prever (art. 147.2 CE).
Para el CCC tal incorporación ha de respetar tres límites:
1. El respeto a la reserva de ley orgánica en lo que se refiere al desarrollo
directo de los derechos fundamentales (art. 81 CE), una reserva que el Estatuto a pesar de su carácter orgánico no puede satisfacer;
2. La sujeción a las condiciones básicas que el Estado haya establecido para
garantizar a todos los españoles la igualdad en el ejercicio de los derechos
y en cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE);
3. El Estatuto, en su condición de norma institucional básica, es una norma
dirigida de forma primordial a orientar y al mismo tiempo limitar los poderes públicos de Cataluña y, en el marco de sus competencias, a los entes
locales del mismo ámbito territorial. Aun así, y atendiendo a su condición
–también– de norma estatal, no debe excluirse que el Estatuto, al vincular
los poderes públicos de Cataluña, pueda incidir simultáneamente sobre el
ejercicio de competencias estatales.
En cuanto a las garantías, hay que señalar que el Consell defiende la constitucionalidad de un recurso ante una sala de garantías estatutarias del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya59 señalando que “Se trata de una previsión que altera
la disponibilidad funcional del legislador estatal, porque al afectar al principio de
unidad jurisdiccional como base de la organización de los tribunales, esta materia
está reservada por el artículo 122.1 CE en la LOPJ. No obstante, la constitucionalidad del precepto no se cuestiona si se pone éste en relación con la disposición
adicional novena, redactada de la siguiente manera: “La eficacia de los preceptos
del presente Estatuto que se especifica a continuación se producirá una vez hayan
sido modificadas, de acuerdo con el contenido previsto en estos, las leyes orgánicas u ordinarias siguientes”. Incluso, señala el Consell, “No sería necesaria sin
embargo esta cobertura y se aceptaría la constitucionalidad del precepto si de su
texto se suprimiera el inciso “una sala de garantías estatutarias.””
59
ALVAREZ CONDE Reforma de la Constitución op. cit Iustel Madrid 2007, pag. 391,considera este
recurso inconstitucional ya que “puede afectar a las condiciones básicas del artículo 149.1.1 CE e
incluso al principio de igualdad del artículo 139.1 CE”. En el mismo sentido SAINZ ARNAIZ; “Los
derechos históricos como fuente de legitimación institucional y competencial” , Informe emitido
a solicitud del PSOE, Madrid 2005, sostiene también su inconstitucionalidad porque atentar
contra el artículo 24 CE, pues “no queda clara en ningún momento la razón que justificaría el
alejamiento en estos casos del régimen ordinario de tutela judicial de los derechos previsto en
la legislación española”
18
49
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
2. Consejo Consultivo de Galicia
El Consejo Consultivo de Galicia ante la pregunta planteada por el Gobierno gallego de qué valor y acomodo jurídico, en el marco constitucional, tendría una carta
de derechos y deberes incluida en el articulado de la reforma estatutaria, y cuáles
podrían ser los mecanismos de garantía de esos derechos, ya fueran esos mecanismos
de índole jurisdiccionales o de otra naturaleza, circunscribe la respuesta a los derechos
de segunda generación, es decir, a los derechos económicos, sociales y culturales. La
respuesta del Consejo posee una estructura compleja que le resta claridad expositiva.
Lo que viene a decir el Consejo, de forma sistemática es:
1. Recuerda el Consejo el alcance del principio de reserva de ley a que se
refiere el artículo 53.1 CE. Así los derechos de la Sección 1ª deberán ser
regulados por ley orgánica lo que comprende, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, aquellas regulaciones que “entrañen un desarrollo
directo de un derecho fundamental” o bien aquellas que, sin desarrollar ese
derecho de manera sistemática, inciden sobre aspectos consustanciales” de
éste. En cuanto a la reserva de ley ordinaria del los derechos de la Sección
2ª, ésta puede ser satisfecha por ley autonómica.
18
50
2. Incluso en aquellos ámbitos excluidos de reserva de ley orgánica, la potestad
legislativa de las Comunidades Autónomas en materia de derechos fundamentales queda siempre limitada por la facultad estatal de dictar “las condiciones
básicas”, de acuerdo con el artículo 149.1.1ª CE que configura como materia
del Estado “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento
de los deberes constitucionales”. Condiciones básicas que son aquellas que
“hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas
fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos…)”.
3. En relación a derechos ya recogidos en la constitución, la regulación autonómica no puede modificar ni el contenido esencial ni incluir o añadir
perfiles distintos de los establecidos constitucionalmente que altere los
distintos títulos competenciales.
4. Se ha de tener en cuenta el artículo 139.1 CE que establece la igualdad de
derechos y obligaciones de los españoles en cualquier parte del territorio
nacional, que no puede ser entendido como una rigurosa y monolítica
uniformidad de ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos
derechos y obligaciones.
5. Los derechos a incluir en la carta de derechos autonómica deberán conectarse con las competencias previstas en el Estatuto, de una parte, y en
signos de identidad específicos por otro.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
6. En cuanto a las garantías, a partir de considerar que la carta de derechos autonómica no debería suponer ninguna innovación de rango inconstitucional y
de la propia naturaleza de los derechos a que se refiere, afirma el Consejo que
no se precisaría de mecanismos adicionales de garantía a los actuales. Para
el Consejo cualquier previsión que afectase al Tribunal Superior de Justicia
de Galicia estaría supeditada a la LOPJ. La sujeción del Estatuto a la previsión
de la Ley Orgánica del Poder Judicial es “poco consecuente con la verdadera
naturaleza del Estatuto de Autonomía, al dejar carente sin contenido y garantía varios de sus preceptos a la espera de que el legislador estatal acoja tal
planteamiento en una de sus leyes”. La Creación en el Estatuto de un tribunal
o sala para la protección de estos derechos dentro de la actual configuración
del Poder Judicial, se revela contraria a la Constitución. Si puede establecerse
una tutela no judicial de estos derechos aunque la cuestión aquí sería la fuerza
vinculante de la resolución adoptada. Una garantía de tipo arbitral sería posible pero su pronunciamiento quedaría reducido a la simple autoridad moral
del arbitraje, salvo que se pudiera acudir a un pronunciamiento jurisdiccional
para dotarlo de eficacia con lo que estaríamos a lo expuesto en relación a las
garantías jurisdiccionales.
3. Consejo Consultivo de Andalucía
El Consejo Consultivo de Andalucía dedica el Fundamento IV a analizar esta
cuestión. Parte de la constatación de que lo que se recoge en la Proposición de reforma son derechos sociales “que no restringen en absoluto los que están previstos
en la Constitución sino que se amplían o fortalecen”. Y es que el Título I incorpora
“un conjunto de derechos que fundamentalmente complementan o amplían el
alcance de los ya reconocidos constitucionalmente o constituyen la conversión en
derechos para los ciudadanos (y deberes para la Administración) de contenidos
concretos de los principios rectores de la política social y económica, en definitiva,
elevando la garantía del nivel básico de las prestaciones públicas”.
De la lectura del fundamento IV podemos establecer y sistematizar la doctrina
del Consejo Consultivo andaluz sobre la materia como sigue:
1. El principio de reserva de ley orgánica opera como límite pues corresponde
en exclusiva al Estado la competencia para dictar mediante leyes orgánicas
las normas de desarrollo de los derechos fundamentales. Esto implica un
primer nivel de derechos (derechos de la sección Primera del Capítulo
II del Título primero de la Constitución) en cuya regulación no pueden
incidir las Comunidades Autónomas. Recogiendo la jurisprudencia del TC
que señala que “cuando la norma legal aunque con incidencia sobre el
ejercicio de derechos, no afecte a las condiciones básicas de tal ejercicio,
puede ser promulgada por las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos le
atribuyan competencia legislativa sobre una materia cuya regulación implique
18
51
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
necesariamente, en uno u otro grado, una regulación del ejercicio de derechos
constitucionalmente garantizados”, concluye que las Comunidades Autónomas
puede legislar en relación a un segundo nivel de derechos fuera de la Sección
Primera e incluso se puede eludir a un tercer y último nivel de derechos, donde la Constitución no impide la conversión en derechos para los ciudadanos
(y deberes para la Administración) de contenidos concretos de los principios
rectores de la política social y económica, formulados en forma de derechos
subjetivos de prestación o protección, exigibles ante los poderes públicos, o
que deriven de un título competencial acogido en el Estatuto.
2. El artículo 149.1.1ª opera como límite conectado con el anterior lo que
supone que Corresponde en exclusiva al Estado la competencia para dictar
mediante leyes orgánicas las normas de desarrollo de los derechos fundamentales que constituyan la regulación de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
18
52
3. Se alude al artículo 139.1 Ce en el sentido ya señalado. Es decir, si bien
los derechos fundamentales no están afectados por la estructura territorial
del Estado, este precepto no “...no puede ser entendido en modo alguno
como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que
resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio
nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones”.
4. Por último, la carta de derechos está anudada a las competencias asumidas por
la Comunidad autónoma. En efecto, en cuanto que la Proposición de Reforma
realiza en su título II una concreción material y funcional de las competencias
asumidas, parece lógico que se opte igualmente por especificar los derechos y
principios que, desde luego, implican una limitación sobre el modo en que se
han de ejercitar las competencias por los mismos órganos autonómicos.
4. Consejo Consultivo del Principado de Asturias
El Consejo Consultivo del Principado de Asturias ante la pregunta formulada por
el Presidente del Principado de Asturias de si “resulta adecuado constitucionalmente
incluir en el Estatuto de Autonomía una `declaración de derechos´ o mencionar alguna
que difiera, o complemente, del tenor literal del artículo 9” del Estatuto, tras afirmar la
constitucionalidad de la inclusión de una carta de derechos, afirma que ello “responde
genéricamente al deseo de afirmar el sentido político de la autonomía de las Comunidades Autónomas y el contenido social y democrático de la misma, expresando de
este modo que la autonomía no sólo consiste en una distribución de poder, sino también en un acercamiento de ese poder al ciudadano de esa Comunidad Autónoma”.
Llega a la conclusión de que en líneas generales viendo las reformas en otros Estatutos
de Autonomía, el contenido de sus Cartas de derechos lo constituyen “derechos de
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
estricta configuración legal o, simplemente, principios rectores de la política social y
económica”. Reconoce que técnicamente “no es deseable la reproducción de derechos
constitucionalmente ya reconocidos y bastaría una cláusula general de referencia a
ellos”. Asimismo, se inclina por una declaración de derechos “equilibrada, sin caer en
desmesuras, porque el Estatuto de Autonomía es una norma estatal y rígida” y “toda
solemnidad y estabilidad que le da a la declaración de derechos el Estatuto, va en
detrimento de la autonomía de los poderes públicos autonómicos”.
A la hora de delimitar el ámbito y contenido de una carta estatutaria de derechos, el Consejo señala que se ha de tener en cuenta:
1. Sobre los derechos de la Sección 1ª pesa una reserva de ley orgánica y, “por
lo tanto, en principio son indisponibles por el legislador autonómico”. Aunque
el Estatuto es una ley orgánica no es un argumento acertado considerar que
“es una norma hábil para el desarrollo de los derechos fundamentales, de
conformidad con el artículo 81.1 de la Constitución. Una vez más, no se hace
otra cosa que recoger la jurisprudencia constitucional al respecto. La reserva
de ley va referida al desarrollo “directo”, o sea, al desarrollo de los aspectos
sustanciales del contenido del derecho, a la regulación de los elementos
esenciales de la definición o, en otras palabras, la delimitación de los aspectos
esenciales del contenido del derecho, fuera de ello podrá ser regulado por ley
ordinaria. Los derechos situados fuera de la sección 1ª pueden ser desarrollados por ley ordinaria, que puede ser tanto estatal como autonómica.
2. Entra en juego el artículo 149.1.1. de la Constitución. Fuera de este ámbito
de la determinación de las condiciones básicas comunes, las Comunidades
Autónomas pueden desarrollar y concretar la regulación del ejercicio de los
derechos constitucionales.
3. El artículo 139 CE, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no es un
mandato de monolítica uniformidad ni tampoco un título competencial del
Estado sino un límite a la diversidad que entraña la autonomía legislativa.
Por lo tanto, respetando ese límite, puede ser distinta la posición jurídica
de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional.
4. Aunque se elude de pasada, anuda el Consejo Consultivo la declaración de derechos a las competencias asumidas por la comunidad al señalar que “el campo
de actuación legislativa de las Comunidades Autónomas en esta materia (…)
queda delimitado (…) en otros preceptos relativos a la distribución de competencias”, de tal suerte que “fuera de este ámbito de la determinación de las
condiciones básicas comunes, las Comunidades Autónomas pueden desarrollar
y concretar la regulación del ejercicio de los derechos constitucionales, siempre
que tengan competencia sobre la materia objeto del derecho”60.
60
La cursiva es nuestra.
18
53
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
5. Consejo Consultivo de Castilla y León
El Consejo Consultivo de Castilla y León empieza por asumir lo dicho por el
Consejo Consultivo catalán en cuanto al contenido de los Estatutos en el sentido de
que el artículo 147.1 establece un mínimo imprescindible y necesario aunque “ello
no implica sin embargo la exclusión de determinadas materias que el legislador
estatuyente puede decidir incorporar a su parte dispositiva, a fin de atribuir un
mayor significado al ejercicio del autogobierno, es decir, al objeto de expresar de
forma más precisa el alcance de la autonomía política que el estatuto como norma
institucionaliza”, distinguiendo, como hace el Consejo catalán entre un contenido
necesario y un contenido posible, en el que cabría incluir una declaración de derechos siempre y cuando la misma respetase unas limitaciones constitucionalmente
fundamentales que no son otras, como hemos visto, que: reserva de ley orgánica,
sujeción a las condiciones básicas que el Estado haya establecido de acuerdo con
el artículo 149.1.1ª CE, la que se deriva de la propia naturaleza jurídica del Estatuto, en su condición de norma institucional básica, lo cual significa que se trata
de una norma dirigida de forma primordial a orientar y al mismo tiempo limitar
los poderes públicos de Castilla y León, y en el marco de sus competencias, a los
entes locales del mismo ámbito territorial y, por último, la imposibilidad de realizar
determinadas previsiones diferenciadoras por mor del artículo 139.1 CE.
18
54
Desarrolla el Consejo Consultivo estas limitaciones en el sentido referido supra, siguiendo muy de cerca, literal incluso, el Dictamen del Consejo consultivo
gallego, concluyendo que la inserción de una tabla de derechos en las normas
institucionales básicas de las Comunidades Autónomas puede ser conforme a la
Constitución siempre y cuando se tenga en cuenta lo siguiente:
1. No se puede considerar que las tablas de derechos dentro de los estatutos
de autonomía supongan, en sí mismas, una invasión de las competencias
que la Constitución reserva al Estado.
2. La intervención de las Comunidades Autónomas en ese campo está sujeta
fundamentalmente a un requisito, que consiste en poseer un título competencial que las habilite para llevar a cabo la actuación que se trate.
3. La actuación de las Comunidades Autónomas en materia de derechos y
libertades está sujeta a límites, ya que no pueden interferir en las atribuciones que corresponden al Estado. Así, en primer lugar, no han de invadir
el ámbito que el artículo 81 CE atribuye a las leyes orgánicas. En segundo
lugar, las Comunidades Autónomas tampoco pueden interferir en las competencias que el artículo 149.1 CE reserva al Estado.
4. Las Comunidades Autónomas pueden desarrollar los principios rectores de
la política social y económica, recogidos en el capítulo tercero del título I de
la Constitución. También pueden desarrollar las leyes orgánicas siempre que
los derechos de que se trate entren dentro de su ámbito competencial.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
5. La igualdad a la que se refiere el artículo 149.1.1ª y el artículo 139.1 CE no
exige un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los
ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado sino,
por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes
constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas. La competencia estatal, en definitiva, debe hacerse compatible con el principio de
autonomía. Lo que garantiza el Estado mediante su competencia de regular
las condiciones básicas es garantizar a todos los españoles la igualdad en el
ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Así pues, no debe entenderse vedado a las Comunidades Autónomas el
ejercicio de cualquier competencia que incida o regule derechos o deberes,
sino sólo cuando lo hagan vulnerando su contenido esencial y las condiciones básicas que garantizan su igualdad.
6. Consejo Consultivo de Canarias
El dictamen no hace referencia alguna a la posible inclusión de una carta de
derechos, ello es debido a que la propuesta de reforma no lo incluye. Únicamente
realiza una referencia genérica.
18
C) Conclusión
En definitiva, a la luz de lo anterior y como se refleja en la tabla que aparece a
continuación podemos constatar una plena coincidencia de los órganos consultivos
por lo que podemos afirmar la existencia de una doctrina común de los Consejos
Consultivos autonómicos en torno a la introducción de una carta de derechos en los
Estatutos de autonomía, que a grandes trazos y por no ser reiterativos, podemos resumir diciendo que estiman la constitucionalidad de esta novedad siempre y cuando se
respeten una serie de limitaciones que no son otras que: 1. el principio de reserva
de ley del artículo 53.1 Ce lo que impide a las Comunidades Autónomas regular
derechos de la Sección 1ª dejando claro que el Estatuto de Autonomía a pesar de
ser una ley orgánica no cumple con las exigencias del artículo 81 CE y no es apto
para tal fin. Dicha reserva de ley orgánica tiene un significado bien definido por
el Tribunal Constitucional. Fuera de dicho ámbito, el derecho en cuestión puede
ser desarrollado por ley autonómica; 2. La reserva al Estado de la regulación de
las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, de
acuerdo con el artículo 149.1.1ª CE; 3. El artículo 139.1 CE que establece la igualdad de derechos y obligaciones de los españoles en cualquier parte del territorio
nacional, que no puede ser entendido como una rigurosa y monolítica uniformidad
de ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones,
55
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
por lo que, especialmente en relación a los derechos sociales que son los que en
mayor medida conforman estas cartas pueden darse diferencias interterritoriales;
4. La conexión entre los derechos reconocidos y las competencias asumidas por
las Comunidades Autónomas.
Señalar que para desarrollar esta doctrina utilizan la jurisprudencia que el
Tribunal Constitucional ha elaborado a la hora de interpretar dichos preceptos,
sin ningún tipo de innovación, salvo lo señalado por el Consejo Consultivo de
Catalunya y asumido también por el Consejo Consultivo de Castilla León en el
sentido de partir de que la enumeración del artículo 147 no cabe entenderla como
un numerus clausus, lo que permite distinguir entre un contenido necesario del
Estatuto de Autonomía, que vendría marcado por dicho precepto, es decir: La
denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias, y las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas; y un contenido posible, complementario del anterior, en
el que cabría incluir una Carta de Derechos con dichas limitaciones.
18
56
Cuestión problemática es la relativa a la previsión estatutaria de un recurso
ante el TSJ para la garantía de estos derechos, mientras que el Consejo Consultivo de Galicia considera, sin profundizar, que es inconstitucional, los Consejos
Consultivos de Catalunya y Castilla y León, consideran que la constitucionalidad
puede salvarse siempre y cuando la efectividad de dicho recurso quede diferida a la modificación de las correspondientes normas estatales. En este sentido,
causa extrañeza que desaparezca del texto definitivo del Estatuto de Catalunya,
la disposición adicional novena, que iba en este sentido, la cual estaba recogida
en la propuesta de reforma aprobada por el parlamento catalán, a la vista de ello
puede concluirse, que para el Consejo Consultivo catalán es inconstitucional el
texto aprobado por las Cortes.
D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional: SSTC 247/2007, de
12 de diciembre y 249/2007, de 13 de diciembre
El Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 247/2007, de 12 de diciembre
y 249/2007, de 13 de diciembre resuelve los Recursos de Inconstitucionalidad
interpuestos por los Gobiernos de Aragón y la Junta de Castilla-la Mancha, contra
el artículo 20, por el que se da nueva redacción al artículo 17.1 del Estatuto de
Autonomía de la Comunitat Valenciana, que en su tenor literal establece:
“Se garantiza el derecho a los valencianos y valencianas a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad. Igualmente, se reconoce el derecho de redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias atendiendo a criterios de
sostenibilidad de acuerdo con la Constitución y con la legislación estatal.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Los ciudadanos y ciudadanas valencianos tienen derecho a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender a sus necesidades de
consumo humano y para poder desarrollar sus actividades económicas y sociales
de acuerdo con la Ley”
La importancia fundamental de estas sentencias radica en el hecho de que el
Tribunal Constitucional da las claves sobre la Constitucionalidad de que los Estatutos de Autonomía puedan incluir Cartas de Derechos, viniendo a culminar un
debate doctrinal de gran trascendencia.
El Tribunal, tras examinar los principios estructurales de la organización territorial del Estado que contiene la Constitución, determinar cual es la posición de los
Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes y profundizar en la delimitación
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, intenta establecer
cual es el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía,
para posteriormente determinar si es o no posible que los Estatutos de Autonomía
reconozcan derechos a los ciudadanos.
Para el Tribunal, el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de
Autonomía, va más allá del previsto en el artículo 147.2 y 3 CE, pues “ incluye
tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra
por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al
que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los
Estatutos), como el contenido que, aún no estando expresamente señalado por la
Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que
en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto a norma
institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional
y competencial de cada Comunidad Autónoma”61
En segundo lugar y en relación con la posible vulneración del artículo 139. 1
CE, la sentencia advierte que este artículo “no contempla una uniformidad absoluta
del régimen de los derechos constitucionales en todo el territorio nacional, sino
un principio de igualdad sustancial susceptible de modulaciones diferenciadas en
mayor o menor grado en las Comunidades Autónomas, según el tipo de derecho
que se trate y el reparto competencial en la materia implicada” (STC 247/2007, FJ
13), pero el Tribunal, establece unos límites a la posible diferenciación jurídica
entre los ciudadanos de las distintas Comunidades Autónomas. Estos límites son:
1. La necesaria igualdad en todo el territorio nacional del régimen de los
derechos constitucionales en sentido estricto (arts. 53.1 y 81.1 CE), que impone respecto a dichos derechos constitucionales, la igualdad de posiciones
jurídicas fundamentales de todos los españoles.
61
STC 247/2007, de 12 de diciembre (FJ 12)
18
57
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
2. La competencia estatal para regular “las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales” (art. 149.1.1 CE), y las competencias
exclusivas, legislativas o, de legislación básica que tiene atribuidas el Estado.
(STC 247/2007, FJ 14)
18
58
Cabe observar, poniendo en relación la jurisprudencia del TC analizada hasta el
momento, con la Doctrina de los Consejos Consultivos, que hay una coincidencia
en cuanto a los límites señalados para que los Estatutos de Autonomía puedan
reconocer derechos, la igualdad de posiciones jurídicas fundamentales de todos
los españoles (arts. 53.1 y 81.1 CE), respeto a las condiciones básicas (149.1 CE), la
igualdad en el disfrute (art. 139 CE), y el hecho de que las materias reguladas estén
en el ámbito de las competencias autonómicas. Pero, el Tribunal Constitucional ha
ido más allá de establecer únicamente los límites, determinando cual será el valor
de estas declaraciones o enunciados. Así, señala la posibilidad de que los Estatutos
contengan “ enunciados de verdaderos derechos públicos subjetivos dotados de
eficacia jurídica directa en los ámbitos concretos en los que la propia constitución
abre tal posibilidad en alguno de sus preceptos” (FJ 15), es decir en desarrollo del
artículo 147.2 c), sin embargo, en el ámbito de lo dispuesto en el artículo 147.2
d) CE, señala el Tribunal que “los Estatutos de Autonomía no pueden establecer
por si mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, objetivos
o mandatos a los poderes públicos autonómicos” (FJ 15), necesitando por tanto
la colaboración del legislador autonómico para su desarrollo. De este modo, los
Estatutos de Autonomía pueden establecer derechos subjetivos por si mismos en
el ámbito institucional del contenido estatutario, mientras que en el ámbito de
atribución competencial, requieren la colaboración del legislador autonómico,
debiendo entenderse estos enunciados como “mandatos, orientaciones u objetivos,
dirigidos a los poderes públicos autonómicos para el ejercicio de competencias
que el Estatuto atribuya”
Constitucional
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Recurso ante el TSJ.
Inconstitucional
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Recurso ante TSJ:
constitucional,
siempre que exista
remisión a la
normativa estatal.
Consejo
Consultivo de
Galicia
Constitucional
Consell
Consultiu de
Catalunya
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Constitucional
Consejo
Consutivo de
Andalucia
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Inclusión recurso
ante TSJ siempre
que el Estatuto
remita a la
legislación estatal
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Recurso ante TSJ:
constitucional,
siempre que exista
remisión a la
normativa estatal
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Constitucional
Doctrina Común
Constitucional
Consejo
Consultivo de
Castilla y León
Constitucional
Consejo
Consultivo de
Asturias
Jurisprudencia
TC
Ámbito del art.
147.2 d): necesidad
de colaboración
del legislador
autonómico. Por si
mismo, directrices,
objetivos o
mandatos.
Ámbito del art.
147.2 c): Puede
establecer el EA
derechos subjetivos.
Limitaciones:
– Reserva de ley
(artículo 53.1.)
– Condiciones
básicas (artículo
149.1. CE)
– Igualdad en el
disfrute (artículo
139.1. CE)
– Ámbito
competencial
Constitucional
I. CUADRO COMPARATIVO DE LA DOCTRINA DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS Y DE LA JURISPRUDENCIA
DEL TC SOBRE LA INCLUSIÓN DE DERECHOS
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
18
59
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
E) A nálisis de la constitucionalidad del articulado. El rendimiento
de los dictámenes
1. Consell Consultiu de Catalunya
El Consell no analiza todos los preceptos contenidos en el Título I de la propuesta sino solo aquellos que plantean algún tipo de controversia. Así su examen
se limita al artículo 21.1 (derechos y deberes en el ámbito de la educación), Artículo 28.2 (derecho de participación)., artículo 32.5 (derechos lingüísticos ante las
administraciones públicas y las instituciones estatales), artículo 42.3 (fomento de
la participación) y 50.1 (los medios de comunicación social),
Artículo 21.1. (Derechos y deberes en el ámbito de la educación)
Este apartado, relativo al derecho fundamental a la educación y los deberes
que comporta, establecía lo siguiente: “Todas las personas tienen el derecho a la
enseñanza pública y de calidad y a acceder en condiciones de igualdad. La Generalidad debe establecer un modelo educativo que garantice este derecho y en el
que la enseñanza pública es laica”.
18
60
La cuestión controvertida es la referencia a que “la enseñanza pública es laica”.
Analiza el Consell si tal referencia es conforme a la Constitución. Es necesario
determinar si la calidad de laica atribuida a la enseñanza dispone de cobertura
constitucional. Se trata, sobre todo, del artículo 16.3 CE, que reconoce la libertad
religiosa estableciendo que “ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes
públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las
demás confesiones”. Y también del artículo 27.3 CE que, al reconocer el derecho
a la enseñanza, preceptúa que “los poderes públicos garantizan el derecho que
asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que
esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
Recuerda el Consell que el laicismo es aquella característica del pensamiento
político y social que defiende la independencia del Estado de toda influencia
religiosa. El concepto de laico se atribuye a aquella situación que prescinde de
la formación religiosa y, de forma más específica, comporta la exclusión de la
instrucción religiosa de las escuelas. Señala el Consell, siguiendo la jurisprudencia
constitucional que “la Constitución no establece explícitamente un modelo de
Estado laico sino que opta, en el marco de su carácter aconfesional, por institucionalizar un compromiso del Estado con el hecho religioso, en la medida en que
prescribe que “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de
la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación
con la Iglesia Católica y las demás confesiones”. Por lo tanto, de acuerdo con este
precepto constitucional, “el Estado no es ni indiferente ni, tampoco, únicamente
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
tolerante, sino que muestra una especial vinculación respecto al hecho religioso
arraigado en la sociedad, a través del instrumento de la cooperación, en especial
respecto del culto religioso católico. Pero, ciertamente, lo hace sin excluir otras
modalidades de culto.
Como consecuencia de esta configuración constitucional del hecho religioso, el
artículo 27 de la Constitución, relativo al derecho a la educación, prescribe en su
apartado 3, que “los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres
para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con
sus propias convicciones”. Es decir, “éste es un precepto que pone de relieve de
forma especial el compromiso del poder público, aun siendo aconfesional, con el
hecho religioso en un ámbito sectorial de la vida social como es el ejercicio del
derecho a la educación”.
Mantiene el Consell que la configuración de la enseñanza laica a la que se
refiere el apartado 1 del artículo 21 de la Propuesta de Reforma “no impide ni es
obstáculo para la garantía que deben ofrecer los poderes públicos del derecho
que asiste a los padres a la formación religiosa que sus hijos han de recibir de
acuerdo con sus convicciones. Teniendo en cuenta lo anterior dictamina que
“no hay impedimento constitucional para que en la previsión establecida por el
artículo 21.1 de la Propuesta de Reforma, el derecho a la enseñanza pública sea
calificado de laico”
Sin embargo, a pesar de dictaminar la constitucionalidad de la referencia a la
enseñanza laica, ésta desaparece en la propuesta aprobada por el Parlament de
Catalunya y en el texto definitivo aprobado por las Cortes Generales.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 21. Derechos y deberes en
el ámbito de la educación.
Referencia a enseñanza pública “laica”,
constitucional
1. Todas las personas
tienen derecho a la
enseñanza pública y
de calidad y a acceder
a la misma en condiciones de igualdad.
La Generalidad debe
establecer un modelo
educativo que garantice este derecho y en
el que la enseñanza
pública es laica.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 21. Derechos y deberes en
el ámbito de la educación.
Artículo 21.Derechos y deberes en
el ámbito de la educación.
1. Todas las personas tienen derecho
a una educación de
calidad y a acceder
a la misma en condiciones de igualdad. La Generalidad
debe establecer un
modelo educativo
de interés público
que garantice estos
derechos.
1. Todas las personas tienen derecho
a una educación de
calidad y a acceder
a la misma en condiciones de igualdad. La Generalitat
debe establecer un
modelo educativo
de interés público
que garantice estos
derechos.
18
61
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículo 28.2. (Derecho de participación)
En el apartado 2 del artículo 28 se establecía que “Los ciudadanos de Cataluña
tienen derecho a elegir a sus representantes en los órganos políticos representativos y a presentarse como candidatos, de acuerdo con las condiciones y los
requisitos que establecen las leyes”.
Precisa el Consell que el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo que
prescribe este precepto, según lo que establezca la ley, se refiere al derecho de los
ciudadanos de la unión Europea a “ejercer el derecho de sufragio en las elecciones
municipales y en las europeas (artículo 19.1 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea) y al derecho de los ciudadanos no comunitarios de acuerdo con
criterios de reciprocidad que establece el artículo 13.2 CE. Por lo tanto, concluye
el Consell, “el artículo 28.2 es constitucional”.
El texto del artículo 28 de la Propuesta no sufre cambio alguno ni en el texto
aprobado por el Parlament de Catalunya ni en el texto definitivo aprobado por
las Cortes Generales.
PROPUESTA
18
62
Artículo 28. Derecho
de participación.
2. Los ciudadanos de
Cataluña tienen derecho a elegir a sus
representantes en los
órganos políticos representativos y a presentarse como candidatos, de acuerdo
con las condiciones y
los requisitos que establecen las leyes.
DICTAMEN
Constitucional
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 29. Derecho
de participación.
Artículo 29. Derecho
de participación.
2. Los ciudadanos de
Cataluña tienen derecho a elegir a sus
representantes en los
órganos políticos representativos y a presentarse como candidatos, de acuerdo
con las condiciones y
los requisitos que establecen las leyes.
2. Los ciudadanos de
Cataluña tienen derecho a elegir a sus
representantes en los
órganos políticos representativos y a presentarse como candidatos, de acuerdo
con las condiciones y
los requisitos que establecen las Leyes.
Artículo 32.5. (Derechos lingüísticos ante las administraciones públicas y las instituciones estatales)
El apartado 5 del artículo 32 de la Propuesta de Reforma, prescribe que:”Los
ciudadanos de Cataluña tienen el derecho a relacionarse por escrito en catalán con
los órganos constitucionales y con los órganos jurisdiccionales de ámbito estatal.
Estas instituciones deben atender y deben tramitar los escritos presentados en
catalán, y no pueden exigir a la persona interesada la traducción al castellano”.
Señala el Consell que este precepto establece un nuevo régimen jurídico del
uso de las lenguas oficiales en las relaciones de los ciudadanos de Cataluña con
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
los órganos del Estado, predeterminando una forma específica en cuanto a la
lengua a utilizar en la tramitación de los escritos dirigidos a estas instituciones, sin
otra precisión en cuanto a la vía jurídica que debe regularlas concluyendo que
“en la medida en que falta esta precisión, el artículo 32.5 sólo será constitucional
si incorpora la previsión de una remisión a las leyes”.
Observamos como el texto aprobado por el Parlament de Catalunya incorpora
esta recomendación y así, al texto inicial “Los ciudadanos de Cataluña tienen el derecho a relacionarse por escrito en catalán con los órganos constitucionales y con
los órganos jurisdiccionales de ámbito estatal añade la expresión “de acuerdo con
el procedimiento establecido por la legislación correspondiente”. Esta redacción
se mantiene en el texto definitivo aprobado por las Cortes Generales.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 32. Derechos
lingüísticos ante las
administraciones públicas y las instituciones estatales.
Necesidad de incorporar previsión de
una remisión a las
leyes
5. Los ciudadanos
de Cataluña tienen
el derecho a relacionarse por escrito en
catalán con los órganos constitucionales
y con los órganos
jurisdiccionales de
ámbito estatal. Estas
instituciones deben
atender y deben tramitar los escritos presentados en catalán,
y no pueden exigir a
la persona interesada
la traducción al castellano.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 33. Derechos
lingüísticos ante las
administraciones públicas y las instituciones estatales.
Artículo 33.Derechos
lingüísticos ante las
Administraciones
públicas y las instituciones estatales.
5. Los ciudadanos de
Cataluña tienen el derecho a relacionarse
por escrito en catalán
con los órganos constitucionales y con los
órganos jurisdiccionales de ámbito estatal,
de acuerdo con el
procedimiento establecido por la legislación correspondiente.
Estas instituciones deben atender y deben
tramitar los escritos
presentados en catalán, y no pueden
exigir a la persona
interesada la traducción al castellano.
5. Los ciudadanos
de Cataluña tienen
el derecho a relacionarse por escrito en
catalán con los órganos constitucionales
y con los órganos
jurisdiccionales de
ámbito estatal, de
acuerdo con el procedimiento establecido
por la legislación correspondiente. Estas
instituciones deben
atender y deben
tramitar los escritos
presentados en catalán que tendrán,
en todo caso, plena
eficacia jurídica.
Artículo 42.3. (Fomento de la participación) y 50.1. (Los medios de comunicación social).
Dentro de los principios rectores (Capítulo V, del Título I de la propuesta) se
hace referencia expresa a los medios de comunicación en dos ocasiones. La pri-
18
63
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
mera en el artículo 42.3 (fomento de la participación) y la segunda en el artículo
50.1 (los medios de comunicación social).
El artículo 42.3 establece que: “Los poderes públicos deben procurar que las
campañas institucionales que se organicen en ocasión de los procesos electorales
tengan como finalidad la de promover la participación ciudadana y que los electores reciban de los medios de comunicación una información veraz, objetiva,
neutral y respetuosa del pluralismo político sobre las candidaturas que concurren
en los procesos electorales”.
Por su parte, el artículo 50.1 preceptúa que: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para garantizar el derecho a la información y a
recibir de los medios de comunicación una información veraz y neutral, y unos
contenidos que respeten la dignidad de las personas y el pluralismo político,
social, cultural y religioso”.
18
64
La cuestión controvertida en ambos preceptos se cierne a la referencia a la neutralidad informativa. Y es que como han advertido tanto el Tribunal Europeo de Derechos
humanos62 como el Tribunal Constitucional español63, la limitación del derecho a la información al relato puro, objetivo y aséptico de hechos, no resulta constitucionalmente
aceptable ni compatible con el pluralismo, la tolerancia y la mentalidad amplia, sin los
cuales no hay sociedad democrática por lo que el derecho fundamental reconocido en
el art. 20 C.E., no puede restringirse a la comunicación objetiva y aséptica de hechos,
restricción contraria a uno de los objetivos de una sociedad democrática.
En relación con el artículo 42.3., señala el Consell Consultiu “el mandato según
el cual las campañas institucionales para promover la participación política a través de los medios de comunicación –que las difunden por previa decisión de los
poderes públicos–, deben ser neutrales, es una consecuencia lógica del principio
constitucional del pluralismo político, que informa el ordenamiento jurídico (art.
1.3 CE) y la actuación de los poderes públicos.”, por lo que, la referencia a la
neutralidad en este punto es constitucional64.
62
63
64
Vide por todas entre otras, sentencias Lingens de 8 de julio de 1986 Handyside, 7 de diciembre
de 1976 y Barthold, de 25 de marzo de 1985.
Vide por todas sentencias 171/1990, de 12 de noviembre, 173/1995, de 21 de noviembre, y
297/2000 de 11 de diciembre.
Opinión contraria mantiene CATALA i BAS, que señala que “ la postura del Consell no es acertada pues, en el primer caso, une la neutralidad a las campañas institucionales y eso no es lo
que parece decir el precepto en cuestión que parece distinguir entre campañas institucionales
con ocasión de procesos electorales a las que se impone como finalidad la promoción de la
participación ciudadana y la exigencia de que los electores durante los procesos electorales
reciban de los medios de comunicación una información neutral y objetiva. Es decir, estas dos
características se predican no de las campañas institucionales sino de la labor de los medios de
comunicación durante dichos procesos”, por lo que en definitiva, esta referencia ala neutralidad
vulnera el artículo 20 CE. CATALA i BAS, Alexandre H., “La inclusión....” op cit. 2005, p. 104.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Postura contraria mantiene respecto a la mención a la neutralidad informativa en el segundo precepto. Recogiendo la jurisprudencia constitucional, el
Consell recuerda que “la neutralidad como criterio definidor de la información
es la equidistancia, que, como tal, hace abstracción del pluralismo a la vez que
lo niega. En los términos utilizados por la jurisprudencia constitucional, y en
la medida que impide la libertad de tendencia en los medios de comunicación
privados, la información entendida como neutral reduce el alcance de la opinión
pública libre. En este sentido, cuando son los poderes públicos las instancias a
las que, según la Propuesta de Reforma (art. 50.1), les corresponde “promover
las condiciones para garantizar el derecho a la información y a recibir de los
medios de comunicación una información [...] neutral [...]”, hay que concluir
que estos poderes públicos están ejerciendo o pueden ejercer un poder de
intervención sobre la información. Una intervención que, en la medida en que
podría mediatizar su contenido, infringe el derecho fundamental a comunicar
información de los medios de comunicación de carácter privado, porque limita
el derecho a definir la línea editorial o tendencia”. Otra cosa, seguirá diciendo
el Consell Consultiu es la referencia la neutralidad informativa cuando se aplica
a los medios de comunicación públicos respecto a los cuales dicha mención es
constitucional. A la luz de lo anterior, dictamina el Consell Consultiu que “la
incorporación del adjetivo neutral de la información con carácter general y sin
distinciones lesiona el artículo 20.1.d CE, entendido en relación con el artículo
1.1 CE, razón por la cual el apartado 1 del artículo 50 de la Propuesta de Reforma
es inconstitucional en lo que se refiere a la actividad informativa de medios de
comunicación de naturaleza privada”.
Vemos que lo dicho por el Consell Consultiu es atendido en su totalidad por
el Parlamento de Catalunya. Así el texto de artículo 42.3 de la propuesta dictaminada por el Consell se traslada tal cual al definitivo artículo 43.3., mientras que el
texto del artículo 50.1. de la propuesta sufre alteraciones, siguiendo el dictamen
del Consell cuando se recoge en el definitivo artículo 52.1. Desaparece la referencia la neutralidad en relación con los medios de comunicación privados y se
introduce la referencia expresa a la neutralidad en lo que respecta a los medios
de comunicación públicos.
18
65
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
Art. 42.3.: “Los poderes públicos deben
procurar que las campañas institucionales
que se organicen en
ocasión de los procesos electorales tengan
como finalidad la de
promover la participación ciudadana y
que los electores reciban de los medios
de comunicación una
información veraz,
objetiva, neutral y
respetuosa del pluralismo político sobre
las candidaturas que
concurren en los procesos electorales”.
Constitucional la referencia a la información “neutral”
PROPUESTA
DICTAMEN
Art. 50.1: “Corresponde a los poderes
públicos promover
las condiciones para
garantizar el derecho
a la información y a
recibir de los medios
de comunicación
una información veraz y neutral, y unos
contenidos que respeten la dignidad
de las personas y el
pluralismo político,
social, cultural y religioso
Inconstitucional la
referencia a información “neutral”
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Art. 43.3.: 3. Los poderes públicos deben
procurar que las campañas institucionales
que se organicen en
ocasión de los procesos electorales tengan
como finalidad la de
promover la participación ciudadana y
que los electores reciban de los medios
de comunicación una
información veraz,
objetiva, neutral y
respetuosa del pluralismo político sobre
las candidaturas que
concurren en los procesos electorales.
Art. 43.3.: 3. Los poderes públicos deben
procurar que las campañas institucionales
que se organicen en
ocasión de los procesos electorales tengan
como finalidad la de
promover la participación ciudadana y
que los electores reciban de los medios
de comunicación una
información veraz,
objetiva, neutral y
respetuosa del pluralismo político sobre
las candidaturas que
concurren en los procesos electorales.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 52..1. Corresponde a los poderes
públicos promover
las condiciones para
garantizar el derecho
a la información y a
recibir de los medios
de comunicación una
información veraz y
unos contenidos que
respeten la dignidad
de las personas y
el, pluralismo político, social, cultural
y religioso. En el
caso de los medios
de comunicación de
titularidad pública la
información también
debe ser neutral.
Art. 52.1.: Corresponde a los poderes
públicos promover
las condiciones para
garantizar el derecho
a la información y a
recibir de los medios
de comunicación una
información veraz y
unos contenidos que
respeten la dignidad
de las personas y el
pluralismo político,
social, cultural y religioso. En el caso
de los medios de
comunicación de titularidad pública la
información también
debe ser neutral.
18
66
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
2. Consejo Consultivo de Andalucía
Realiza el Consejo Consultivo una serie de consideraciones a los siguientes.
artículos de la Propuesta: Artículo 12 (Titulares); Artículo 17.1 (Protección a la
familia); Artículo 17.2 (Protección a la familia); Artículo 20.1 (Muerte digna);.
Artículo 21.2 (Educación); Artículo 30.2 (Participación política); Artículo 33 (Cultura); Artículo 35 (Orientación sexual); Artículo 36 (Deberes); Artículo 37.12º (Principios rectores de las Políticas 50 Públicas); Artículo 38 (Vinculación de los poderes
públicos y de los particulares); Artículo 40 (Efectividad de los principios rectores).
La de mayor importancia es la que afecta al derecho a la educación recogido en
el artículo 21.2. al tratar la cuestión de la introducción del principio de laicidad.
En general son recomendaciones de técnica legislativa con el objeto de mejorar la
redacción del precepto en cuestión ganando en claridad.
Artículo 9 y Artículo 12. (Titulares de los derechos)
Para el Consejo, la Proposición de Reforma trata –sin la precisión debida– el
tema de la titularidad de los derechos y deberes en ésta reconocidos, y lo hace tanto en el artículo 9 como en el artículo 12. A diferencia del artículo 9.1, el artículo
1265 sí considera titulares de los derechos y deberes declarados en el Estatuto a los
extranjeros no ciudadanos de la Unión Europea si tienen vecindad administrativa
en Andalucía, Señala el Consejo, a la vista del artículo 13 CE, de la LO 4/2000,
de 11 de enero y de la jurisprudencia constitucional66 que “debe realizarse en el
texto una reformulación de la titularidad de los derechos. Una opción a considerar
puede ser la de sistematizar los derechos según se refieran a andaluces, extranjeros
o ciudadanos de la Unión Europea, aunque la actual es igualmente operativa con
algunas matizaciones clarificadoras”.
Observamos que el texto aprobado por el Parlamento Andaluza asume la
recomendación del Consejo y así el artículo 9 se abre con la siguiente dicción:
“todas las personas que viven en Andalucía gozan como mínimo de los derechos
reconocidos….”
65
66
Art. 12. “Los destinatarios de las políticas públicas y los titulares de los derechos y deberes contenidos en este Título son todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía, sin perjuicio
de lo establecido para el derecho de participación en los asuntos públicos en el artículo 30.”
SSTC 107/1984, de 23 de noviembre y 115/1987
18
67
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 9. Derechos
y deberes.
Debe realizarse en el
texto una reformulación de la titularidad
de los derechos
1. Todos los andaluces gozan de los derechos, libertades y
deberes establecidos
en la Constitución y
en este Estatuto.
18
68
4. Los ciudadanos de
la Unión Europea residentes en Andalucía
que no gocen de la
nacionalidad española
tendrán garantizados
los derechos y deberes de los andaluces,
así como su plena integración, dentro del
marco constitucional,
en la vida social, económica, política y cultural de la Comunidad
Autónoma, con las
excepciones que establezcan, en su caso,
la Constitución o las
leyes del Estado.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 9. Derechos.
Artículo 9. Derechos.
1. Todas las personas
que viven en Andalucía gozan como
mínimo de los derechos reconocidos en
la Declaración Universal de Derechos
Humanos y demás
instrumentos europeos e internacionales de protección de
los mismos ratificados
por España, en particular en los Pactos
Internacionales de
Derechos Civiles y
Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; en
el Convenio Europeo
para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
y en la Carta Social
Europea.
1. Todas las personas
en Andalucía gozan
como mínimo de los
derechos reconocidos en la Declaración Universal de
Derechos Humanos
y demás instrumentos europeos e internacionales de protección de los mismos ratificados por
España, en particular
en los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos
Económicos, Sociales
y Culturales; en el
Convenio Europeo
para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
y en la Carta Social
Europea.
Artículo 17. (Protección a la familia)
Bajo la rúbrica protección a la familia, el artículo 17 se ocupa en su apartado
primero de garantizar las ayudas públicas en los términos que contemple la ley
para las diversas modalidades de familia, mientras que su apartado 2 se refiere
a los derechos de las parejas no casadas. Señala el Consejo que la referencia a
las parejas no casadas es “congruente con el concepto abierto de familia que
ofrece la Constitución Española en su artículo 39 y late en los artículos 16.3 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, y
10.1 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Civiles y Políticos, de 19 de
diciembre de 1966, que no permite restringir su protección a la constituida por
el matrimonio”
Considero insuficiente el Consejo que el apartado 1 del precepto se refiera
solo a las ayudas económicas recomendándose que se modifique el texto para dar
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
cabida a una referencia a la protección integral de la familia amparándose para ello
en diversos instrumentos internacionales que van en dicho sentido67. Así señala
que el texto “puede ser completado, concordándolo con el mandato del artículo
39 de la Constitución Española, del que resulta que los poderes públicos –siempre,
naturalmente, en el ámbito de sus respectivas competencias– están obligados a la
“protección social, económica y jurídica de la familia”. También pone de relieve que
“la referencia que se hace a las “situaciones de las diversas modalidades de familia”
resulta imprecisa por lo que debería mejorarse la redacción concretando que se trata
de las diversas modalidades de familia existentes según la legislación civil”.
A la vista de lo anterior el Consejo termina proponiendo un a nueva redacción
del artículo 17.1. que es recogida íntegramente en el texto aprobado por el Parlamento andaluz y que, igualmente, figura en el texto definitivo del nuevo Estatuto.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Propuesta del Consejo:
Artículo 17. Protección a la familia.
Artículo 17. Protección de la familia.
Artículo 17. Protección de la familia.
1. Se garantiza la protección social, jurídica y económica de la
familia. La ley regulará el acceso a las
ayudas públicas para
atender a las situaciones de las diversas
modalidades de familia existentes según la
legislación civil”
1. Se garantiza la protección social, jurídica y económica de la
familia. La ley regulará el acceso a las
ayudas públicas para
atender a las situaciones de las diversas
modalidades de familia existentes según la
legislación civil.
1. Se garantiza la protección social, jurídica y económica de la
familia. La ley regulará
el acceso a las ayudas
públicas para atender
a las situaciones de
las diversas modalidades de familia
existentes según la
legislación civil.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 17. Protección a la familia.
1. Se garantiza el acceso a las ayudas públicas que establezca
la ley para atender a
las situaciones de las
diversas modalidades de familia.
Por lo que respecta al punto 2 del artículo 17, considera el Consejo que la expresión “parejas no casadas” empleada tiene un contenido excesivamente amplio,
por lo que considera necesario “acotar el término o, bien, mantener la redacción
de la Propuesta, pero disponiendo que las parejas no casadas, en los términos
previstos en la ley, tendrán derecho a inscribir en un registro público sus opciones
de convivencia”. Recomendaciones no asumidas por el Parlamento andaluz y que
no figuran en el texto definitivo.
67
Artículo 10.1 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Civiles y Políticos, artículo 16 de la
Carta Social Europea, artículo 33 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
artículo II-93, apartado 1 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
18
69
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
2. Todas las parejas
no casadas tienen el
derecho a inscribir en
un registro público
sus opciones de convivencia. Las parejas
no casadas inscritas
en el Registro gozarán de los mismos
derechos que las parejas casadas, en el
ámbito de competencias de la Comunidad
Autónoma.
Acotar el término
“parejas no casadas”
o, bien, mantener la
redacción de la Propuesta, pero disponiendo que las parejas no casadas, en
los términos previstos en la ley, tendrán
derecho a inscribir
en un registro público sus opciones de
convivencia
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
2. Todas las parejas
no casadas tienen el
derecho a inscribir en
un registro público
sus opciones de convivencia. Las parejas
no casadas inscritas
en el registro gozarán
de los mismos derechos que las parejas
casadas, en el ámbito
de competencias de
la Comunidad Autónoma.
2. Todas las parejas
no casadas tienen el
derecho a inscribir
en un registro público sus opciones de
convivencia. En el
ámbito de competencias de la Comunidad
Autónoma, las parejas no casadas inscritas en el registro gozarán de los mismos
derechos que las parejas casadas.
Artículo 20. (Muerte digna)
18
70
Señala el Consejo que tanto el contenido del artículo como el título mismo carecen de concreción pues con la actual redacción del artículo 20.1 no queda claro,
en el contexto de los derechos sociales recogidos en este título, qué tipo o forma de
asistencia o prestación pública es la garantizada por este precepto, lo cual debería
especificarse. Propone el Consejo una nueva redacción del punto 1 de este precepto
a partir de las consideraciones hechas y que es recogido en el texto aprobado por
el Parlamento andaluz. Sin embargo, la redacción final que aparece en el nuevo
Estatuto de Andalucía difiere en gran parte de la redacción surgida del Parlamento
andaluz aunque recoge en esencia lo recomendado por el Consejo al señalarse que
se tiene derecho “a la plena dignidad en el proceso de su muerte”.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 20. Muerte
digna.
1. Se garantiza a todos el derecho a morir dignamente.
Propuesta del Consejo:
Artículo 20. Muerte
digna
“ 1 . Se garantiza a
toda persona el derecho a vivir dignamente el proceso de
su muerte”.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 20. Muerte
digna.
1. Se garantiza a todas las personas el
derecho a vivir dignamente el proceso
de su muerte.
Artículo 20. Testamento vital y dignidad ante el proceso
de la muerte.
2. Todas las personas tienen derecho a
recibir un adecuado
tratamiento del dolor
y cuidados paliativos
integrales y a la plena
dignidad en el proceso de su muerte.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 21.2. (Educación)
El artículo 21 de la proposición de reforma se refiere al derecho a la educación, la cuestión polémica al igual que en Catalunya se centra en la mención a la
laicidad de la enseñanza contenida en el segundo punto de este precepto en los
siguientes términos: 2. “La enseñanza pública es laica, sin perjuicio del derecho
que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral de
acuerdo a sus propias convicciones. Todos los centros educativos deberán respetar
la libertad religiosa de los miembros de la comunidad escolar”.
Al igual que el Consejo Consultivo de Cataluña, el Consejo andaluz analiza
la adecuación de esta mención a los artículos 16 y 27 CE. De estos preceptos
más lo señalado en el artículo 2.1. c de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de
Libertad Religiosa68, en el artículo 18.1. de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio,
reguladora del Derecho a la Educación69 y los artículos 3.c70. y 2.2.b71. de la Ley
Orgánica 10/2002, de Calidad de la Educación, reconoce el Consejo que el marco
constitucional señalado no deja duda de que el Estado español no es ajeno en la
materia de la enseñanza pública al hecho religioso, al cual le une una especial
vinculación a través del instrumento de la cooperación, tal como ha señalado el
Tribunal Constitucional72.
A la vista de lo anterior y en términos coincidentes con el Consejo Consultivo
catalán concluye que la definición de la enseñanza pública como laica contenida
en el artículo 21.2. no presenta “objeción alguna desde el punto de vista constitucional”, máxime “cuando el propio precepto deja a salvo expresamente “el derecho
que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral
de acuerdo a sus propias convicciones”.
Simplemente resaltar que mientras que en el texto aprobado por el Parlamento
catalán desaparece la mención al carácter laico de la enseñanza, aquí sucede todo
lo contrario manteniéndose hasta el texto definitivo.
68
69
70
71
72
Se recoge el derecho de toda persona a “elegir para sí, y para los menores no emancipados e
incapacitados, bajo su dependencia dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y
moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
Se impone a los centros públicos desarrollar sus actividades “con sujeción a los principios constitucionales, garantía de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales a
que hace referencia el artículo 27.3 de la Constitución”
Los padres, en relación con la educación de sus hijos, tienen los siguientes derechos: “c) A que
reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.”
Se reconocen al alumno los siguientes derechos básicos: “b) A que se respete su libertad de conciencia, sus convicciones religiosas y sus convicciones morales, de acuerdo con la Constitución.”
SsTC 46/2001, 128/2001, 154/2002 y 101/2004.
18
71
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 21. Educación
Es constitucional la
referencia a que la
enseñanza pública
es laica
2. La enseñanza pública es laica, sin
perjuicio del derecho que asiste a los
padres para que sus
hijos reciban la formación religiosa y
moral de acuerdo a
sus propias convicciones. Todos los
centros educativos
deberán respetar la
libertad religiosa de
los miembros de la
comunidad escolar.
18
72
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 21. Educación.
Artículo 21. Educación.
2. La enseñanza pública es laica, sin
perjuicio del derecho que asiste a los
padres para que sus
hijos reciban la formación religiosa y
moral de acuerdo a
sus propias convicciones.
2. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de
Andalucía garantizan
el derecho que asiste a los padres para
que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que
esté de acuerdo con
sus propias convicciones. La enseñanza
pública, conforme al
carácter aconfesional
del Estado, será laica.
Los poderes públicos de la Comunidad
tendrán en cuenta las
creencias religiosas
de la confesión católica y de las restantes
confesiones existentes en la sociedad
andaluza.
Artículo 30.2. (Participación política)
De acuerdo con el mismo: “Sin perjuicio de los derechos de participación que
les garantiza el ordenamiento de la Unión Europea, y dentro del marco constitucional, se establecerán los mecanismos adecuados para hacer extensivo a los
ciudadanos de la Unión Europea y a los extranjeros residentes en Andalucía los
derechos contemplados en el apartado anterior.”
Considera el Consejo que el precepto ganaría en claridad si en vez de aludir
al “marco constitucional” se concretara con la mención “dejando a salvo el marco
constitucional”. Observamos, sin embargo, que en este aso no se sigue la recomendación del Consejo manteniéndose con ligeras variaciones el texto original en
el que aparece la expresión controvertida.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPOSICIÓN
DE REFORMA
DICTAMEN
TEXTO
PARLAMENTO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 30. Participación política.
Redacción propuesta
por el Consejo:
Artículo 30. Participación política.
Artículo 30. Participación política.
2. Sin perjuicio de los
derechos de participación que les garantiza el ordenamiento
de la Unión Europea,
y dentro del marco
constitucional, se
establecerán los mecanismos adecuados
para hacer extensivo
a los ciudadanos de
la Unión Europea y
a los extranjeros residentes en Andalucía
los derechos contemplados en el apartado
anterior.
“Sin perjuicio de los
derechos de participación que les garantiza el ordenamiento
de la Unión Europea,
se establecerán los
mecanismos adecuados para facilitar
a los ciudadanos de
la Unión Europea y
a los extranjeros residentes en Andalucía
los derechos contemplados en el apartado anterior, dejando a
salvo lo dispuesto en
el artículo 13.2 CE”.
2. Sin perjuicio de los
derechos de participación que les garantiza el ordenamiento
de la Unión Europea,
y dentro del marco
constitucional, se
establecerán los mecanismos adecuados
para hacer extensivo
a los ciudadanos de
la Unión Europea y
a los extranjeros residentes en Andalucía
los derechos contemplados en el apartado
anterior.
2. La Junta de Andalucía establecerá los
mecanismos adecuados para hacer extensivo a los ciudadanos
de la Unión Europea
y a los extranjeros residentes en Andalucía
los derechos contemplados en el apartado
anterior, en el marco
constitucional y sin
perjuicio de los derechos de participación
que les garantiza el
ordenamiento de la
Unión Europea.
18
Artículo 33. (Cultura)
“Todos tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura
y al pleno disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía”.
Para el Consejo el adjetivo ”pleno” que acompaña a disfrute puede dar lugar a
confusión pues “el reconocimiento de un derecho en condiciones de igualdad al
pleno disfrute de los bienes que se indican puede llevar a entenderlo y reclamarlo
en términos que no sean acordes con el ordenamiento jurídico, ya que el disfrute
de los bienes por parte de quien sea su propietario, único que puede ser calificado como pleno con las limitaciones que establezcan las normas en cada caso, no
puede extenderse en condiciones de igualdad a todos los ciudadanos”, por lo que
aboga por su supresión, recomendación que se acoge por el parlamento andaluz
y que se mantiene en el nuevo Estatuto de Autonomía.
73
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 33. Cultura.
Supresión del término “pleno”
Todos tienen derecho, en condiciones
de igualdad, al acceso a la cultura y al
pleno disfrute de los
bienes patrimoniales,
artísticos y paisajísticos de Andalucía.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 33. Cultura.
Artículo 33. Cultura.
Todos tienen derecho, en condiciones
de igualdad, al acceso a la cultura, al
disfrute de los bienes
patrimoniales, artísticos y paisajísticos de
Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas,
así como el deber de
respetar y preservar
el patrimonio cultural
andaluz.
Todas las personas
tienen derecho, en
condiciones de igualdad, al acceso a la
cultura, al disfrute
de los bienes patrimoniales, artísticos y
paisajísticos de Andalucía, al desarrollo
de sus capacidades
creativas individuales
y colectivas, así como
el deber de respetar y
preservar el patrimonio cultural andaluz.
Artículo 35. (Orientación sexual)
18
74
“Toda persona tiene derecho a que se respete su orientación sexual. Los poderes públicos impulsarán políticas para favorecer su ejercicio”.
Para el Consejo la parte final del artículo, “Los poderes públicos impulsarán
políticas para favorecer su ejercicio”, es confusa proponiendo una redacción alternativa en el que se remarque que las políticas públicas en este campo irán
encaminadas a garantizar el ejercicio de este derecho, recomendación que es
recogida por el Parlamento andaluz y que se refleja asimismo en el texto definitivo
del nuevo Estatuto.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 35. Orientación sexual.
Redacción propuesta
por el Consejo:
“Los poderes públicos impulsarán políticas para garantizar
el ejercicio de este
derecho”.
Toda persona tiene
derecho a que se respete su orientación
sexual. Los poderes
públicos impulsarán
políticas para favorecer su ejercicio.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 35. Orientación sexual.
Artículo 35. Orientación sexual.
Toda persona tiene
derecho a que se respete su orientación
sexual y su identidad
de género. Los poderes públicos promoverán políticas para
garantizar el ejercicio
de este derecho.
Toda persona tiene
derecho a que se respete su orientación
sexual y su identidad
de género. Los poderes públicos promoverán políticas para
garantizar el ejercicio
de este derecho.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 36. (Deberes)
Considera el Consejo un acierto la referencia a los deberes, novedad que se
plasma en la propuesta de reforma pues es importante remarcar en el Estatuto
“prescripciones capitales para el desenvolvimiento de la convivencia democrática,
que en todo caso son conformes con la Constitución Española”. Propone el Consejo
desagregar el contenido de este precepto en dos artículos pues el apartado 2 tiene
autonomía propia e incluso podría variar de ubicación al hacer referencia a la protección del medio ambiente solo que refiriéndolo únicamente al sector empresarial. Sin
embargo, en esta ocasión, no han sido atendidas las recomendaciones del Consejo no
desdoblándose el precepto ni tampoco cambiándose el punto dos de ubicación.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 36. Deberes.
Desagregar su contenido en dos artículos
2. Las empresas que
desarrollen su actividad en Andalucía se
ajustarán a los principios de respeto y
conservación del medio ambiente establecidos en el Título VII.
La
Administración
andaluza establecerá
los correspondientes
mecanismos de inspección y sanción.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 36. Deberes.
Artículo 36. Deberes.
2. Las empresas que
desarrollen su actividad en Andalucía se
ajustarán a los principios de respeto y
conservación del medio ambiente establecidos en el Título VII.
La
Administración
andaluza establecerá
los correspondientes
mecanismos de inspección y sanción.
2. Las empresas que
desarrollen su actividad en Andalucía se
ajustarán a los principios de respeto y
conservación del medio ambiente establecidos en el Título VII.
La
Administración
andaluza establecerá
los correspondientes
mecanismos de inspección y sanción.
Artículo 37.12. (Principios rectores de las políticas públicas)
El nuevo Estatuto andaluz, al igual que el catalán, no así el valenciano, distingue entre derechos y principios rectores, distinción encomiable para fijar de forma
clara que son auténticos derechos subjetivos exigibles por los particulares y que
son principios que orientan la actividad de los poderes públicos. Otra cosa es que
luego no se lleve a cabo esta diferenciación de forma nítida y se presenten como
derechos lo que no son sino principios rectores.
El artículo 37.12 recoge como principio rector: “La integración de los jóvenes
en la vida social y laboral, favoreciendo su emancipación”. Aquí el Consejo se
limita a recomendar la sustitución del término “emancipación” por el de “independencia”, sin mayores explicaciones. Cabe suponer que dicho cambio lo propone
para que no se produzca confusiones en relación con la figura de la emancipación
recogida en los artículos 314 y siguientes del Código Civil.
18
75
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
En este caso, en el texto aprobado por el parlamento andaluz, y que es el
mismo que aparece en el nuevo Estatuto de Autonomía, el término “emancipación”
es sustituido tal como había recomendado por el Consejo pero no por el término
“independencia” como sugería éste sino por el de “autonomía personal”.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 37. Enumeración
Sustituir “emancipación” por “independencia”
12.º La integración
de los jóvenes en la
vida social y laboral, favoreciendo su
emancipación.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 37. Políticas
públicas.
Artículo 37. Principios rectores.
8.º La integración
de los jóvenes en la
vida social y laboral,
favoreciendo su autonomía personal.
8.º La integración
de los jóvenes en la
vida social y laboral,
favoreciendo su autonomía personal.
Artículo 38. (Vinculación de los poderes públicos y de los particulares)
18
76
Para el Consejo la vinculación sólo a los derechos del capítulo II es incompleta pues se obvia a la prohibición de discriminación ubicada en el capítulo I.
Además, advertirá que el precepto adolece de una deficiente técnica legislativa,
sin mayores explicaciones, por lo que propone una nueva redacción. Observamos que se incorpora al texto aprobado por el Parlamento andaluz dos de las
sugerencias hechas por el Consejo: la referencia a la prohibición de discriminación y la sustitución del término “particulares” por “ciudadanos andaluces”.
En el texto definitivo se mantiene lo primero pero no lo segundo que vuelve a
su redacción original.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 38. Vinculación de los poderes
públicos y de los
particulares.
Redacción propuesta:
“La prohibición de
discriminación del
artículo 14 y los derechos reconocidos
en el capítulo II de
este título vinculan
a todos los poderes
públicos andaluces
y, dependiendo de
la naturaleza de cada
derecho, a los ciudadanos andaluces. El
Parlamento aprobará
(…)”
Los derechos reconocidos en el Capítulo
II de este Título vinculan a todos los poderes públicos andaluces y, dependiendo
de la naturaleza de
cada derecho, a los
particulares. El Parlamento aprobará
las correspondientes
leyes de desarrollo,
que respetarán, en
todo caso, el contenido de los mismos
establecido por el
Estatuto.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 38. Vinculación de los poderes
públicos y de los
particulares.
Artículo 38. Vinculación de los poderes
públicos y de los
particulares.
La prohibición de
discriminación del
artículo 14 y los derechos reconocidos en
el Capítulo II vinculan
a todos los poderes
públicos andaluces
y, dependiendo de
la naturaleza de cada
derecho, a los ciudadanos andaluces, debiendo ser interpretados en el sentido
más favorable a su
plena efectividad. El
Parlamento aprobará
las correspondientes
leyes de desarrollo,
que respetarán, en
todo caso, el contenido de los mismos
establecido por el Estatuto, y determinarán
las prestaciones y servicios vinculados, en
su caso, al ejercicio
de estos derechos.
La prohibición de
discriminación del
artículo 14 y los derechos reconocidos
en el Capítulo II vinculan a todos los poderes públicos andaluces y, dependiendo
de la naturaleza de
cada derecho, a los
particulares, debiendo ser interpretados
en el sentido más
favorable a su plena
efectividad. El Parlamento aprobará
las correspondientes
leyes de desarrollo,
que respetarán, en
todo caso, el contenido de los mismos
establecido por el Estatuto, y determinarán
las prestaciones y servicios vinculados, en
su caso, al ejercicio
de estos derechos.
Artículo 40. (Efectividad de los principios rectores)
Los principios no son auténticos derechos subjetivos y, por lo tanto, informan la
actuación de los poderes públicos pero no son directamente exigibles mientras no
sean desarrollados por ley. De acuerdo con el artículo 53.3 CE los principios rectores
informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes
públicos y sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo
que dispongan las leyes que los desarrollen. La existencia de los principios rectores
implica la prohibición de cualquier actividad en sentido contrario por parte de los
poderes públicos respecto de estos principios pero el problema de fondo planteado
es el grado de vinculación de los poderes públicos respecto de ellos. Con razón, la
existencia de estos principios rectores no puede conducir a una actitud abstencio-
18
77
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
nista por parte de los poderes públicos, sino más bien exigen una actitud positiva
de los poderes públicos que deben concretizar dichos principios y desarrollar su
actividad conforme a los mismos, pues su cumplimiento no puede ser diferido
indefinidamente aunque sí demorado. Los principios rectores suponen un contenido constitucionalmente mínimo que debe ser realizado por los poderes públicos,
especialmente por el legislador73.
En relación con el precepto en cuestión indica el Consejo la conveniencia
de añadir un inciso en el sentido de que dichos principios “podrán ser alegados
ante los jueces y tribunales de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen”, recomendación recogida en su totalidad por el Parlamento andaluz
y que aparece recogida también en el texto definitivo.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 40. Efectividad de los principios
rectores.
Inciso propuesto:
“podrán ser alegados
ante los jueces y tribunales de acuerdo
con lo que dispongan
las leyes que los desarrollen”.
El reconocimiento
y protección de los
principios rectores de
las políticas públicas
informará las normas
legales y reglamentarias andaluzas, la
práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos.
18
78
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES
GENERALES
Artículo 40. Efectividad de los principios
rectores.
Artículo 40. Efectividad de los principios
rectores.
1. El reconocimiento
y protección de los
principios rectores de
las políticas públicas
informará las normas legales y reglamentarias andaluzas,
la práctica judicial y
la actuación de los
poderes públicos, y
podrán ser alegados
ante los jueces y tribunales de acuerdo
con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen.
1. El reconocimiento
y protección de los
principios rectores de
las políticas públicas
informará las normas legales y reglamentarias andaluzas,
la práctica judicial y
la actuación de los
poderes públicos, y
podrán ser alegados
ante los jueces y tribunales de acuerdo
con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen.
3. Consejo Consultivo de Canarias
Hay que advertir, en primer lugar, que, a diferencia de las reformas estatutarias de Cataluña y Andalucía, la reforma del Estatuto de Canarias no contempla
la introducción de una carta de derechos. En este punto el artículo 6 realiza una
remisión a la Constitución española, a los tratados de la Unión Europea y a los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos. Ello no obstante,
73
ÁLVAREZ CONDE, E., Curso de Derecho constitucional, Vol. I, 5ª edición, p. 592 y ss.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
cabe poner de relieve que la propuesta de reforma incorpora derechos, algunos
como los políticos ya recogidos en el texto estatutario primigenio y algunos principios rectores.
El análisis de esta cuestión reviste especial dificultad por varios motivos. Por una
parte, los términos en los que se expresa el Consejo son amplios sin realizar en ningún
caso una propuesta alternativa. Por otra parte, el texto aprobado por el Parlamento
canario difiere notablemente del sometido a dictamen del Consejo por lo que las
recomendaciones realizadas por éste no quedan plasmadas en este último.
Artículo 5
1. A los efectos del presente Estatuto, gozan de la condición política de canarios los ciudadanos españoles que, de acuerdo con las leyes generales del Estado,
tengan vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de Canarias.
2. Los ciudadanos españoles residentes en el extranjero que hayan tenido la
última vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Canarias y acrediten esta condición en el Consulado de España correspondiente, gozarán de los
derechos políticos definidos en este Estatuto como canarios. Este mismo régimen
será aplicado a los descendientes inscritos como españoles, si así lo solicitan, en
los términos que determine la ley del Estado.
La cuestión polémica se centra en el segundo punto ya que reconoce derechos
políticos a los ciudadanos españoles que en un momento dado eran canarios pero
que ya no lo son en los mimso términos que a los ciudadanos canarios. También
objeta el Consejo canario que en la propuesta de reforma se regule los derechos de
ciudadanos españoles que, según la norma estatutaria, no son canarios a cualquier
efecto y, con más razón todavía, que se haga en relación con sus descendientes,
los cuales ni siquiera han sido nunca políticamente canarios.
Artículo 7
El artículo 7 recoge los principios rectores de la actuación de los poderes
públicos canarios. Para el Consejo “la previsión estatutaria no merece reparo
alguno de constitucionalidad, ya que su contenido, al igual que ocurre con los
preceptos siguientes de este Título, satisface la doble exigencia a que podría
subordinarse aquélla: por un lado los principios rectores expresados en estos
artículos están en conexión con el conjunto de competencias atribuidas a la
Comunidad Autónoma por la Propuesta de Reforma; y por otro lado, sus enunciados son suficientemente abiertos y flexibles como para no socavar el libre
desarrollo del pluralismo político”.
Sin embargo, se exponen diversas observaciones técnicas al hilo de algunos
de sus apartados. Ahora bien, los términos tan vagos con que están formulada las
recomendaciones del Consejo nunca presenta una redacción alternativa impide
18
79
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
saber hasta qué punto el Parlamento canario hace suyas estas recomendaciones
máxime cuando el texto aprobado por este difiere notablemente del sometido a
dictamen al Consejo.
a) La promoción de las condiciones necesarias para el libre ejercicio de los
derechos y libertades de los ciudadanos de Canarias y la igualdad de los individuos
y de los grupos en que se integran.
Para el Consejo, la actuación que habrá de efectuarse debería facilitar o garantizar el libre ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y libertades, así como
asegurar o permitir la igualdad entre ellos y entre sus agrupaciones.
Señalar que este apartado a no tiene parangón en el artículo 9 del texto aprobado por el Parlamento de Canarias.
b) La defensa de la identidad y de los valores e intereses del pueblo canario y
el respeto a la diversidad cultural de Canarias, su patrimonio histórico y su acervo
lingüístico.
Señala el Consejo que la expresión “diversidad cultural” puede hacer caer
en el error que en el archipiélago existen diversas culturas cuando lo que quiere
resaltarse es la existencia de manifestaciones culturales particulares. Sin embargo
este principio rector desaparece en el texto aprobado por el Parlamento canario.
18
80
g) La consecución de una Administración de Justicia sin dilaciones indebidas
y próxima al ciudadano.
Acertadamente señala el Consejo que lo correcto en este contexto sería referirse al funcionamiento del Poder Judicial haciéndose referencia a las posibilidades
competenciales o de actuación de la Comunidad en esta materia. Por otra parte, el
logro de una administración de justicia “sin dilaciones indebidas” lo será con tal de
que sea una justicia eficaz. Estas recomendaciones son asumidas por el Parlamento
canario en el apartado u del artículo 9.
k) La integración de colectivos desfavorecidos o en situación de pobreza y
marginación.
Para el Consejo “el problema no se soluciona con la simple integración de
estos colectivos, requiriendo una actuación o política específica de ayuda y protección a los mismos”. Este apartado k se convierte en el e del artículo 9 en el que
si parece que se asumen dichas recomendaciones.
m) El reconocimiento y respeto al derecho de las personas discapacitadas
a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y
profesional y su participación en la vida de la comunidad.
Para el Consejo más que el reconocimiento, jurídicamente presupuesto, y el
respeto, políticamente obligado, del derecho o derechos aludidos, “lo exigible es
potenciar y facilitar su ejercicio en orden a obtener los beneficios de que se trata,
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
así como incrementar cuantitativa y cualitativamente, las medidas o ayudas a los
fines mencionados”. Este apartado m parece desdoblarse en los apartados d y f
del nuevo artículo 9.
s) La defensa y protección de la naturaleza, el territorio, el medio ambiente
y el paisaje.
Para el Consejo para que no se trate de una mera proclamación vacía de
contenido, sin eficacia o escasamente aceptable, máxime dada la realidad sociopolítica actual, “se requiere la definición o concreción del objetivo a lograr citado
y el reconocimiento a la incidencia de otros intereses o necesidades públicas
a satisfacer, con previsión de posibles límites a tal logro y/o salvaguardias al
respecto”. Este principio rector se desglosa, al menos en los apartados o, p, y r
del artículo 9. Todo parece indicar que se ha hecho caso a las recomendaciones
del Consejo.
PROPUESTA DE REFORMA
Artículo 7.
Los poderes públicos canarios
asumen como principios rectores
de su política:
a) La promoción de las condiciones
necesarias para el libre ejercicio de
los derechos y libertades de los ciudadanos de Canarias y la igualdad
de los individuos y de los grupos
en que se integran.
b) La defensa de la identidad y de
los valores e intereses del pueblo
canario y el respeto a la diversidad
cultural de Canarias, su patrimonio
histórico y su acervo lingüístico.
c) El acceso de todos los ciudadanos canarios a los sistemas educativo, sanitario y de promoción
de la salud y de protección social,
adecuados y de calidad.
d) La solidaridad consagrada en
el artículo 138 de la Constitución,
velando por la efectividad de la
atención particular a las circunstancias del hecho insular.
e) La promoción del acceso a las
tecnologías de la sociedad de la
información y del conocimiento.
DICTAMEN
Constitucional
Observaciones
técnicas.
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Artículo 9. Principios rectores de
las políticas públicas.
Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, en desarrollo de sus
competencias, orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar
el ejercicio de los derechos reconocidos en los artículos anteriores,
mediante la aplicación efectiva de
los siguientes principios rectores:
a) La prestación de unos servicios
públicos de calidad.
b) La lucha contra el sexismo, la
xenofobia y la homofobia, especialmente mediante la educación
en valores que fomente la igualdad, la tolerancia, la libertad y la
solidaridad.
c) El acceso de las personas mayores a unas condiciones de vida digna e independiente, asegurando su
protección social e incentivando su
participación en la vida social, educativa y cultural de la comunidad.
d) La especial protección de las
personas en situación de dependencia que les permita disfrutar de
una digna calidad de vida.
18
81
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA DE REFORMA
18
82
f) La participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social de Canarias.
g) La consecución de una Administración de Justicia sin dilaciones indebidas y próxima al ciudadano.
h) La promoción de las condiciones para la participación de la
juventud en el desarrollo político,
cultural y social de las islas.
i) La protección de la familia y de
los menores garantizando los cuidados necesarios para su bienestar.
j) Velar por el derecho de las personas mayores a llevar una vida
digna e independiente.
k) La integración de colectivos
desfavorecidos o en situación de
pobreza y marginación.
l) La integración de los inmigrantes a través de la promoción de
nuestros principios y valores en el
orden político, cultural y lingüístico, social y laboral, y del respeto
a sus propias costumbres y tradiciones, en el marco de lo establecido en la Constitución Española
y en el presente Estatuto.
m) El reconocimiento y respeto al
derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas
que garanticen su autonomía, su
integración social y profesional y
su participación en la vida de la
comunidad.
n) El acceso de los ciudadanos a
una vivienda digna.
ñ) La utilización del territorio de
acuerdo con los intereses generales de las generaciones actuales y
futuras, evitando la especulación.
o) La protección efectiva de los
consumidores y usuarios y de los
beneficiarios de prestaciones y
servicios públicos.
p) Una política económica y fiscal destinada a un crecimiento
estable y, de forma prioritaria, a
la consecución del pleno empleo
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
e) La autonomía y la integración social y profesional de las personas
con discapacidad, de acuerdo con
los principios de no discriminación,
accesibilidad universal e igualdad
de oportunidades, incluyendo la
utilización de los lenguajes que les
permitan la comunicación y la plena eliminación de las barreras.
f) El uso de la lengua de signos
española y las condiciones que
permitan alcanzar la igualdad de
las personas sordas que opten por
esta lengua, que será objeto de enseñanza, protección y respeto.
g) La atención social a personas que
sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.
h) La integración de los jóvenes
en la vida social y laboral, favoreciendo su autonomía personal.
i) El empleo de calidad, la prevención de los riesgos laborales y la
promoción en el trabajo.
j) El impulso del diálogo social.
k) El fomento de la capacidad emprendedora, la investigación y la
innovación.
l) El acceso a la sociedad del
conocimiento con el impulso de
la formación y el fomento de la
utilización de infraestructuras tecnológicas.
m) El fortalecimiento de la sociedad civil y el fomento del asociacionismo. diversidad cultural.
o) El consumo responsable, solidario, sostenible y de calidad, particularmente en el ámbito alimentario.
p) El respeto del medio ambiente,
incluyendo el paisaje y los recursos
naturales y garantizando la calidad
del agua y del aire.
q) El fomento del turismo como
actividad socioeconómica fundamental en Canarias.
r) El impulso y desarrollo de las
energías renovables, el ahorro y la
eficiencia energética.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA DE REFORMA
y la redistribución equitativa de la
renta entre los ciudadanos.
q) La protección efectiva de la
libertad de empresa en una economía de mercado, asegurando la
competencia libre y leal y estimulando la actividad empresarial, la
productividad y la colaboración
entre las empresas.
r) La diversificación de las actividades productivas en el archipiélago.
s) La defensa y protección de la
naturaleza, el territorio, el medio
ambiente y el paisaje.
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
s) El uso racional del suelo, adoptando cuantas medidas sean necesarias para evitar la especulación
y promoviendo el acceso de los
colectivos necesitados a viviendas
protegidas.
t) La convivencia social, cultural y
religiosa de todas las personas y el
respeto a la diversidad cultural, de
creencias y convicciones, fomentando las relaciones interculturales
con pleno respeto a los valores y
principios constitucionales.
u) La consecución de una Administración de Justicia eficaz, sin
dilaciones indebidas y próxima al
ciudadano.
v) El apoyo y atención a las víctimas de delitos.
x) La atención y protección civil
ante situaciones de emergencia,
catástrofe o calamidad pública.
18
83
El artículo 8
Recoge también una serie de principios rectores de la actuación de los poderes
públicos. Sin embargo, señala el Consejo que en este precepto “no se contemplan,
en puridad, principios rectores o directores, sino objetivos y deberes que deben
procurar los poderes públicos de la Comunidad Autónoma mediante las pertinentes
actuaciones”. Advierte, además, que lo recogido aquí es reiteración de lo señalado
en el artículo precedente, por lo que “bastaría una referencia al precepto general
y singularizar, como objetivos específicos de los poderes públicos, la erradicación
de la violencia de género y la eliminación de desigualdades por razón de sexo,
respetando su diversidad, y la conciliación de la vida laboral y familiar de hombres
y de mujeres, con la adopción de las medidas pertinentes al efecto”.
Artículo 9
Los canarios tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y
el deber de protegerlo y mejorarlo para las generaciones presentes y futuras. A
tal efecto, los poderes públicos definirán y aplicarán políticas de ordenación y
gestión para conseguir mejorar su calidad, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, armonizándolas con la evolución social, económica, científica y
tecnológica.
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Para el Consejo se trata de una norma de principios con escasa eficacia.
Considera no acertado el hecho de que no se defina mínimamente el término
“desarrollo sostenible” ni que como va a confluir armónicamente con la evolución
socio-económica o científico-técnica.
Artículo 10
La Comunidad Autónoma de Canarias, en el ejercicio de sus competencias,
garantizará una política de no discriminación y la defensa de los derechos de las
personas con discapacidad y sus familias a la igualdad de oportunidades, a la
integración y a la accesibilidad universal en cualquier ámbito de la vida política,
social, educativa o económica.
18
84
Señala el Consejo un tanto confusamente que “No se justifica la garantía por
la Comunidad Autónoma de una política de no discriminación de las personas
discapacitadas en el ejercicio de sus competencias. Tampoco se explica que esta
ordenación se extienda a familiares, no discapacitados, sin más. En este contexto,
lo adecuado sería disponer que la Comunidad ejerciera sus competencias, en los
distintos ámbitos y sectores sociales que determinen los correspondientes títulos
materiales, garantizando y potenciando el derecho de las personas discapacitadas
a la igualdad y a la integración social, económica y política, así como que adopte
medidas de ayuda y protección a las familias con discapacitados a ese fin”.
Este precepto desaparece en el texto aprobado por el Parlamento canario
Artículo 11
La Comunidad Autónoma de Canarias garantizará el derecho de todo ciudadano canario en estado de necesidad a la solidaridad y a una renta garantizada de
ciudadanía, en el marco de una política activa de inserción social y eliminación
de la pobreza. Mediante una ley del Parlamento de Canarias se determinarán sus
modalidades y prestaciones.
Para el Consejo este precepto es conforme a Derecho siendo “procedente y
adecuada la previsión de la ordenación de esta materia por la Ley autonómica a
los fines aquí previstos”.
Sin embargo, este precepto también desaparece de la redacción final aprobado
por el Parlamento canario.
4. Consejo Consultivo de Castilla y León
Realiza a continuación el Consejo una serie de recomendaciones al articulado,
observaciones que son más bien puntuales pues el Consejo considera que éste no
presenta graves problemas de constitucionalidad.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 8. (Derechos y deberes de los castellanos y leoneses)
Considera conveniente hacer alusión en el título junto a los derechos también a
las libertades, así como que en el título se haga referencia a los ciudadanos de Castilla
y León74. Por otra parte, considera el Consejo que es acertada a la adición al texto del
PROPUESTA
DE REFORMA
Artículo 8. Derechos y
deberes de los castellanos y leoneses.
1. Los ciudadanos
de Castilla y León
tienen los derechos,
libertades y deberes
establecidos en la
Constitución Española, en los Tratados
internacionales sobre
Derechos Humanos
ratificados por España,
en el ordenamiento de
la Unión Europea y en
el presente Estatuto de
Autonomía.
74
DICTAMEN
Referencia en el título del precepto a los
“ciudadanos de Castilla y León”
Referencia a “libertades”
Acertada la referencia
a “Tratados internacionales sobre Derechos
Humanos ratificados
por España, en el
ordenamiento de la
Unión Europea y en
el presente Estatuto
de Autonomía”
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 8. Derechos y
deberes de los ciudadanos de Castilla y León.
Artículo 8. Derechos y
deberes de los ciudadanos de Castilla y León.
1. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
los derechos y deberes establecidos en
la Constitución Española, en los Tratados
Internacionales sobre
Derechos Humanos
ratificados por España,
en el ordenamiento de
la Unión Europea y en
el presente Estatuto de
Autonomía.
1. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
los derechos y deberes establecidos en
la Constitución Española, en los Tratados
Internacionales sobre
Derechos Humanos
ratificados por España,
en el ordenamiento
de la Unión Europea,
así como los establecidos en el ámbito de la
Comunidad Autónoma
por el presente Estatuto de Autonomía.
Referencia que en relación con el Estatuto valenciano es criticada por CATALÀ i BAS, para quien los
derechos recogidos en el Estatuto valenciano no pueden restringirse únicamente a los ciudadanos
de la Comunidad Autónoma . Además cuando el contenido de la Carta de Derechos desdice lo
anterior al reconocer derechos también a los extranjeros. CATALÀ i BAS, A.H., “La inclusión…, op.
cit. p. 203. Así tenemos, en relación con la Propuesta de reforma leonesa que en absoluto puede
restringirse la titularidad de los derechos recogidos en la Constitución en los instrumentos internaciones sobre derechos humanos, en el ordenamiento de la unión Europea y en el Estatuto sólo a
los ciudadanos castellano leoneses, cuando además el articulado del Capítulo I desdice lo anterior.
Así, por ejemplo, el artículo 10 de la Propuesta de reforma hace referencia a los “Derechos de los
extranjeros”, máxime cuando el propio Consejo recomienda a lo largo de su dictamen que no se
reduzca la titularidad de los derechos recogidos en dicho Capítulo a los ciudadanos castellanoleoneses sino a los españoles en general y, según los casos, a los ciudadanos comunitarios y a los
extranjeros extracomunitarios. En este sentido el Consejo recuerda que el derecho de participación
en los asuntos públicos se extiende por lo que respecta al derecho de sufragio activo y pasivo
para las elecciones municipales y europeas a los ciudadanos de la Unión (p. 33), o el derecho de
petición que reconoce que puede “ejercerlo cualquier ciudadano de una comunidad” (p. 38) o el
derecho a la salud respecto al cual advierte que en Propuesta “sólo se refiere a los ciudadanos de
Castilla y León” cuando sus titulares “son todos los españoles que tengan vecindad administrativa
en cualquiera de los municipios integrados en el territorio de la Comunidad. Vecindad administrativa que puede entenderse que equivale a residencia habitual” (p. 43)
18
85
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Estatuto original, en la que se hacia únicamente a los derechos, libertades y deberes
recogidos en la Constitución, el reconocimiento de los derechos y deberes establecidos en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por España,
en el ordenamiento de la Unión Europea y en el presente Estatuto, adición que se
considera muy acertada, al completarse así adecuadamente el reconocimiento de los
derechos y deberes de los castellanos y leoneses. Recogen las Cortes de Castilla y León
la recomendación respecto a la referencia a “los ciudadanos de Castilla y León” pero
no en cuanto a la inclusión del término “libertades”.
Artículo 10. (Derechos de los extranjeros)
Recapitula el Consejo cual es la situación de los derechos de los extranjeros
derivada del artículo 13 CE tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional en sentencias tales como la 107/1984 y 115/1987, artículo 149.1.2ª, Ley orgánica 4/2000 sobre derechos libertades de los extranjeros en España y su integración
social, más la normativa comunitaria al respecto para terminar recomendando que “al
tratarse de una materia de la competencia exclusiva del Estado, debería recogerse de
una manera más precisa y sistemática ajustándose al marco constitucional referido”,
recomendación que es recogida la Junta de castilla y León.
18
86
PROPUESTA DE
REFORMA
Artículo 10. Derechos
de los extranjeros.
1. Los derechos que
el presente Estatuto
reconoce a los ciudadanos de Castilla
y León se extenderán
a los extranjeros con
vecindad administrativa en la Comunidad
en los términos que
establezcan las leyes
que los desarrollen.
(...)
DICTAMEN
Recomendación:
debería recogerse
de una manera más
precisa y sistemática
ajustándose al marco
constitucional.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 10. Derechos
de los extranjeros.
Artículo 10. Derechos
de los extranjeros.
1. En el marco de la
Constitución y de la
legislación estatal aplicable, los derechos
que el presente Estatuto reconoce a los
ciudadanos de Castilla
y León se extenderán a
los extranjeros con vecindad administrativa
en la Comunidad en
los términos que establezcan las leyes que
los desarrollen. (...)
1. En el marco de la
Constitución y de la
legislación estatal aplicable, los derechos
que el presente Estatuto reconoce a los
ciudadanos de Castilla
y León se extenderán a
los extranjeros con vecindad administrativa
en la Comunidad en
los términos que establezcan las leyes que
los desarrollen. (...)
Artículo 11. (Derechos de participación en los asuntos públicos)
Advierte el Consejo que no se hace mención al derecho de sufragio activo y
pasivo de los ciudadanos de la Unión Europea respecto de las elecciones locales
y europeas y que asimismo, debe entenderse también que comprende el derecho
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
al sufragio activo y pasivo de los residentes extranjeros que no son titulares de
los derechos de la ciudadanía europea, pero que, según establece el artículo 13.2
CE, lo pueden ejercer de acuerdo con criterios de reciprocidad en las elecciones
municipales. Sin embargo, estas advertencias no son recogidas en el texto final.
En relación con el apartado 6 pone de relieve que en cuanto a los destinatarios
de dicho derecho se echa en falta una alusión expresa no sólo a las instituciones
de la Comunidad –enumeradas en el artículo 18 del texto de la reforma remitido–,
sino también a las autoridades y órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas,
debiendo también hacerse mención a que el ejercicio de dicho derecho se llevará
a cabo conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de desarrollo. Recomendación
que es aceptada en su primera parte, es decir que se haga referencia a autoridades
y órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculadas
o dependientes de las Administraciones Públicas, pero no en la segunda, es decir
que el ejercicio de dicho derecho se realizará de acuerdo a lo preceptuado por la
correspondiente Ley Orgánica.
PROPUESTA DE
REFORMA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 11. Derechos
de participación en
los asuntos públicos.
Artículo 11. Derechos
de participación en
los asuntos públicos.
2. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
derecho a ser electores y elegibles en las
elecciones legislativas autonómicas en
las condiciones y con
los requisitos que señalen las leyes.
(...)
2. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
derecho a ser electores y elegibles en las
elecciones legislativas autonómicas en
las condiciones y con
los requisitos que señalen las leyes.
(...)
6. Todas las personas
tienen el derecho a
dirigir peticiones a las
Instituciones y a las Administraciones Públicas de la Comunidad,
así como a los entes
que dependan de las
mismas, en relación
con asuntos que sean
de su competencia.
6. Todas las personas
tienen el derecho a
dirigir peticiones a las
Instituciones y a las Administraciones Públicas de la Comunidad,
así como a los entes
que dependan de las
mismas, en relación
con asuntos que sean
de su competencia.
18
Artículo 11. Derechos
de participación en
los asuntos públicos.
2. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
derecho a ser electores y elegibles en las
elecciones legislativas autonómicas en
las condiciones y con
los requisitos que señalen las leyes.
(...)
6. Todas las personas
tienen el derecho
a dirigir peticiones
a las instituciones
de la Comunidad en
relación con asuntos
que sean competencia de la misma.
Recomendación: que
se aluda al derecho
de sufragio activo y
pasivo de los ciudadanos de la unión
Europea y a los no
comunitarios.
En relación con el
apartado 6
Apartado 6: Mención
a ”las autoridades y
órganos de dirección
y administración de
los organismos y entidades vinculadas
o dependientes de
las Administraciones
Públicas” y a que”
el ejercicio de dicho
derecho se llevará a
cabo conforme a lo
previsto en la Ley Orgánica de desarrollo”.
87
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículo 13. (Derechos sociales)
Advierte en primer lugar el Consejo que aparecen recogidos como derechos lo
que no son sino principios rectores tales como el derecho de acceso a los servicios
sociales, el derecho de las familias con personas dependientes a su cargo a una
ayuda de las Administraciones Públicas o con el derecho a una renta garantizada
de ciudadanía, ya que, en la práctica, estos derechos sólo serán alegables con éxito
ante los tribunales de acuerdo con la legislación que los desarrolle.
En cuanto al derecho a la educación la única observación que realiza es que
“al referirse al derecho a la educación permanente, no debería aquél limitarse
únicamente a las personas adultas, sino que debería aludir, en consonancia con la
Ley Orgánica, a todas las personas”, recomendación que no es atendida.
18
88
En cuanto al derecho a la salud, advierte el Consejo que solo se hace referencia
a los ciudadanos de Castilla y León, debería referirse no a los ciudadanos de Castilla
y León, sino a los españoles o, en general, a las personas. Lo contrario, a juicio de
este Consejo Consultivo, podría llegar a generar un trato desigual, que parece no es
el pretendido por el legislador, sin justificación legal alguna, y podría ser contrario a la
normativa vigente. Sin embargo, dichas recomendaciones no son atendidas. Asimismo
recomienda el Consejo sustituir como sujeto de este derecho el término “usuario”
por el de “toda persona”, concepto mucho más amplio que el de usuario del sistema
para no limitar injustificadamente los posibles titulares de dicho derecho. También
recomienda la sustitución del término “usuario” por “paciente” una serie de casos tales
como el derecho a la preferencia en lo que concierne a médico y centro o el derecho
a ser suficientemente informados antes de dar su consentimiento a los tratamientos
médicos, o a manifestar, en su caso, instrucciones previas sobre los mismos. “por lo
que debería modificarse en tal sentido el texto remitido, para evitar dudas interpretativas al respecto, así como desigualdades no amparadas legalmente y presumiblemente
no pretendidas por el legislador75, recomendación que tampoco es atendida.
En cuanto al derecho de acceso a los servicios sociales, recuerda el Consejo
que el Sistema de Acción Social se articula en los siguientes dos niveles: servicios
básicos y servicios específicos. Los servicios básicos son los que tienen carácter
polivalente y van dirigidos a todos los ciudadanos y colectivos sin distinción, y son
gratuitos. Y los servicios específicos se dirigen a sectores y grupos concretos, en
función de sus problemas y necesidades que requieran un tratamiento especializado por lo que no debe aludirse en este punto únicamente a los ciudadanos de
Castilla y León como titulares del derecho a acceder en condiciones de igualdad
al Sistema de Acción Social y a ser informados sobre las prestaciones de la red de
75
Ambos términos aparecen definidos en la propia Ley 41/2002, de 14 de noviembre, en su artículo
3, que considera al “paciente” como la persona que requiere asistencia sanitaria y está sometida a
cuidados profesionales para el mantenimiento o recuperación de su salud; y al “usuario” como la
persona que utiliza los servicios sanitarios de educación y promoción de la salud, de prevención
de enfermedades y de información sanitaria.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
servicios sociales de responsabilidad pública. El precepto debería ser modificado
en este punto con el fin de evitar una limitación de derechos injustificada y no
acorde con el texto constitucional y las propias leyes autonómicas, recomendación
tampoco recogida por la Junta de Castilla y León.
Por lo que se refiere a los derechos laborales entiende el Consenso que la
referencia a que los ciudadanos de Castilla y León tienen derecho a acceder a en
condiciones de igualdad y de modo gratuito al Servicio Público de Empleo de
Castilla y León ha de ser sustituida en la medida en que “dicho acceso ha de entenderse que no debe estar limitado a los ciudadanos de la Comunidad, sino que,
por el contrario, debería a aludirse a los trabajadores en general, recomendación
que, una vez más, no es atendida.
En relación con los derechos de las personas mayores, advierte el Consejo
que a la hora de enumerar los derechos que se reconocen a estas personas “se
han dejado sin mencionar algunos de indudable importancia como el derecho a
la integridad física, psíquica o moral, por ejemplo añadiendo que “no se sabe cuál
es la razón que ha determinado aludir a unos sí y a otros no” y recomendando
que “en todo caso debería realizarse una remisión a los derechos reconocidos
legalmente”, recomendación tampoco atendida.
En cuanto a los derechos de las personas en situación de dependencia , señala
el Consejo que tras el reconocimiento del derecho a las prestaciones correspondientes no se alude a cuáles serán los términos de dicho derecho, ni siquiera
se remite a los términos que establezca una ley. Por tanto, a juicio del Consejo
debería añadirse en este apartado la frase “de acuerdo con las condiciones que
legalmente se establezcan”, u otra similar. Asimismo, a su juicio debería hacerse
referencia no a los castellanos y leoneses, sino a las personas en general, para evitar posibles discriminaciones injustificadas. A juicio del Consejo sería conveniente
sustituir “personas en situación de dependencia” por “personas con necesidades
especiales” ya que dentro de la primera, evidentemente estarían incluidos, por
ejemplo, los menores, a los que se dedica un apartado diferente. Igualmente recomienda sustituir la referencia a las prestaciones económicas por una más amplia
que refleje la protección integral de la familia. Así propone que la referencia a las
ayudas económicas sea completado por la obligación de los poderes públicos a
la “protección social, económica y jurídica de la familia”, recomendaciones que
tampoco figuran en el texto definitivo aprobado por la Junta de Castilla y León.
Por lo que respecta a las personas con discapacidad, se señala que debería hacerse referencia, como posibles titulares de los mismos, no a los castellanos y leoneses,
sino en general a las personas, para evitar posibles discriminaciones injustificadas.
Además, el propio título del precepto se refiere a las personas en situación de dependencia. Esta cuestión no es atendida en el texto aprobado por el Parlamento, pero sí
en el texto definitivo aprobado por las Cortes Generales, donde se hace referencia
a “las personas de Castilla y León”.
18
89
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DE REFORMA
18
90
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 13. Derechos
sociales.
Recomendaciones
Artículo 13. Derechos
sociales.
Artículo 13. Derechos sociales.
1. Derecho a la educación (…) Se reconoce
el derecho de todas
las personas adultas a
la educación permanente, en los términos
que legalmente se establezcan.
1. Derecho a la educación. Sustituir “personas adultas por “a
todas las personas”
1. Derecho a la educación. (…) Se reconoce
el derecho de todas
las personas adultas a
la educación permanente, en los términos
que legalmente se establezcan.
1. (...) Se reconoce el
derecho de todas las
personas adultas a la
educación permanente, en los términos que legalmente
se establezcan.
2. (…) Los ciudadanos de Castilla y León
tendrán garantizado
el acceso, en condiciones de igualdad y
gratuidad, a los servicios sanitarios de
la Comunidad, en las
condiciones que la
Ley determine. Asimismo serán informados sobre los servicios que el Sistema
de Salud presta.
Se establecerán legalmente los derechos y
deberes de los usuarios del sistema sanitario, y entre ellos los
siguientes.
(...)
2. Derecho a la salud
– Sustituir la referencia a ciudadanos de
Castilla y León por
“los españoles o, en
general, a las personas”.
– Sustituir “usuario”
por “toda persona”
o según los casos “el
paciente”
2. Derecho a la salud
(…) Los ciudadanos
de Castilla y León
tendrán garantizado
el acceso, en condiciones de igualdad,
a los servicios sanitarios de la Comunidad
en los términos que
la ley determine. Asimismo serán informados sobre los servicios que el Sistema
de Salud preste.
Se establecerán legalmente los derechos y
deberes de los usuarios del sistema sanitario, y entre ellos los
siguientes:
(....)
2. Derecho a la salud. (...) Los ciudadanos de Castilla y León
tendrán garantizado
el acceso, en condiciones de igualdad,
a los servicios sanitarios de la Comunidad en los términos
que la ley determine.
Asimismo serán informados sobre los servicios que el Sistema
de Salud preste.
Se establecerán legalmente los derechos y
deberes de los usuarios del sistema sanitario, y entre ellos
los siguientes:
(...)
3. Derecho de acceso
a los servicios sociales. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
derecho a acceder
en condiciones de
igualdad al Sistema
de Acción Social de
Castilla y León y a
ser informadas sobre
las prestaciones de
la red de servicios
sociales de responsabilidad pública.
3. Derecho de acceso
a los servicios sociales. Sustituir “Los ciudadanos de Castilla
y León por “ciudadanos y colectivos”
y “sectores y grupos
concretos”
3. Derecho de acceso
a los servicios sociales. Los ciudadanos
de Castilla y León
tienen derecho a acceder en condiciones
de igualdad al Sistema de Acción Social
de Castilla y León y
a recibir información
sobre las prestaciones
de la red de servicios
sociales de responsabilidad pública.
3. Derecho de acceso
a los servicios sociales. Los ciudadanos de
Castilla y León tienen
derecho a acceder en
condiciones de igualdad al Sistema de
Acción Social de Castilla y León y a recibir
información sobre las
prestaciones de la red
de servicios sociales
de responsabilidad
pública.
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
empresariales como
representantes de los
intereses económicos
y sociales que les son
propios, a través de los
marcos institucionales
permanentes de encuentro entre la Junta
de castilla y León y
dichos agentes sociales. Para ello podrá
regularse un Consejo
del Diálogo Social en
Castilla y León.
(...)
empresariales como
representantes de los
intereses económicos
y sociales que les son
propios, a través de
los marcos institucionales permanentes
de encuentro entre
la Junta de Castilla y
León y dichos agentes
sociales. Para ello podrá regularse un Consejo del Diálogo Social
en Castilla y León.
(...)
empresariales como
representantes de los
intereses económicos
y sociales que les son
propios, a través de
los marcos institucionales permanentes
de encuentro entre
la Junta de Castilla y
León y dichos agentes
sociales. Para ello podrá regularse un Consejo del Diálogo Social
en Castilla y León.
(...)
6. La proyección exterior de las empresas
de Castilla y León,
reconociendo el papel de las Cámaras
de Comercio en este
ámbito.
7. La proyección
exterior de las empresas de Castilla y
León, reconociendo
el papel de las Cámaras de Comercio
en este ámbito.
7. La proyección
exterior de las empresas de Castilla y
León, reconociendo
el papel de las Cámaras de Comercio
en este ámbito.
7. El ejercicio efectivo del derecho de los
ciudadanos de Castilla
y León a vivir y trabajar en su propia tierra,
creando las condiciones que favorezcan el
retorno de quienes
viven en el exterior.
(...)
8. El ejercicio efectivo del derecho de
los ciudadanos de
Castilla y León a vivir
y trabajar en su propia tierra, creando las
condiciones que favorezcan el retorno de
quienes viven en el
exterior y su reagrupación familiar.
(...)
8. El ejercicio efectivo del derecho de
los ciudadanos de
Castilla y León a vivir
y trabajar en su propia tierra, creando las
condiciones que favorezcan el retorno de
quienes viven en el
exterior y su reagrupación familiar.
(...)
12. La protección integral de las distintas
modalidades de familia, garantizándose
la igualdad de trato
entre las mismas,
favoreciendo la conciliación de la vida
personal, familiar y laboral, la información,
formación y orienta-
13. La protección integral de las distintas
modalidades de familia, garantizándose la
igualdad de trato entre las mismas, favoreciendo la conciliación
de la vida personal,
familiar y laboral, la
información, formación y orientación
13. La protección integral de las distintas
modalidades de familia, garantizándose
la igualdad de trato
e n t re l a s m i s m a s ,
favoreciendo la conciliación de la vida
personal, familiar y
laboral, la información, for mación y
PROPUESTA
DE REFORMA
18
96
DICTAMEN
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
ción de las familias y
la atención a las familias con necesidades
especiales.
de las familias y la
atención a las familias con necesidades
especiales.
orientación de las familias y la atención a
las familias con necesidades especiales.
13. El acceso en condiciones de igualdad de
todos los castellanos y
leoneses a una vivienda digna mediante la
generación de suelo
y la promoción de
vivienda pública y de
vivienda protegida,
con especial atención
a los grupos sociales
en desventaja.
14. El acceso en condiciones de igualdad de
todos los castellanos y
leoneses a una vivienda digna mediante la
generación de suelo
y la promoción de
vivienda pública y de
vivienda protegida,
con especial atención
a los grupos sociales
en desventaja.
14. El acceso en condiciones de igualdad de
todos los castellanos
y leoneses a una vivienda digna mediante la generación de
suelo y la promoción
de vivienda pública y
de vivienda protegida,
con especial atención
a los grupos sociales
en desventaja.
14. La garantía efectiva del derecho de los
todos los castellanos y
leoneses a vivir en un
medio ambiente ecológicamente equilibrado
y saludable, impulsando la compatibilidad
entre la actividad económica y la calidad
ambiental con el fin
de contribuir a un desarrollo sostenible.
15. La garantía efectiva del derecho de
todos los castellanos
y leoneses a vivir en
un medio ambiente
ecológicamente equilibrado y saludable, impulsando la compatibilidad entre la actividad
económica y la calidad
ambiental con el fin de
contribuir a un desarrollo sostenible.
15. La garantía efectiva
del derecho de todos
los castellanos y leoneses a vivir en un medio ambiente ecológicamente equilibrado y
saludable, impulsando
la compatibilidad entre
la actividad económica
y la calidad ambiental
con el fin de contribuir a un desarrollo
sostenible.
15. La protección de
los consumidores y
usuarios, que incluye
el derecho a la protección de la salud y la
seguridad y de sus legítimos intereses económicos y sociales.
(...)
16. La protección de
los consumidores y
usuarios, que incluye
el derecho a la protección de la salud y la
seguridad y de sus legítimos intereses económicos y sociales.
(...)
16. La protección de
los consumidores y
usuarios, que incluye
el derecho a la protección de la salud y la
seguridad y de sus legítimos intereses económicos y sociales.
19. El apoyo a las Universidades de Castilla
y León y el estímulo
a la excelencia en su
actividad docente e
investigadora.
20. El apoyo a las Universidades de Castilla
y León y el estímulo
a la excelencia en su
actividad docente e
investigadora.
20. El apoyo a las Universidades de Castilla
y León y el estímulo
a la excelencia en su
actividad docente e
investigadora.
PROPUESTA
DE REFORMA
DICTAMEN
18
97
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DE REFORMA
18
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
(...)
(...)
(...)
21. La garantía del
derecho de los ciud a d a n o s a re c i b i r
una información plural y veraz, desde el
reconocimiento del
papel de los medios
de comunicación en
la formación de una
opinión pública libre
y en la expresión de
la identidad regional.
E n s u s re l a c i o n e s
con los medios de
comunicación, los
poderes públicos de
la Comunidad respetarán los principios
de transparencia y
objetividad.
22. La garantía del
derecho de los ciud a d a n o s a re c i b i r
una información plural y veraz, desde el
reconocimiento del
papel de los medios
de comunicación en
la formación de una
opinión pública libre
y en la expresión de
la identidad regional.
E n s u s re l a c i o n e s
con los medios de
comunicación, los
poderes públicos de
la Comunidad respetarán los principios
de transparencia y
objetividad.
22. La garantía del
derecho de los ciudadanos a recibir
una información plural y veraz, desde el
reconocimiento del
papel de los medios
de comunicación en
la formación de una
opinión pública libre
y en la expresión de
la identidad regional.
En sus relaciones
con los medios de
comunicación, los
poderes públicos de
la Comunidad respetarán los principios
de transparencia y
objetividad.
98
*Se utiliza el subrayado cuando el término ha sido aludido de forma concreta por el Consejo, en un
apartado al que también ha hecho referencia el Consejo que es marcado, en dicho caso, en negrita
con lo cual puede observarse si el término en cuestión ha sido modificado en el texto aprobado
por la Junta de Castilla y León y si ha sucedido lo propio con el apartado.
Artículo 16. (Garantías normativas y judiciales)
En cuanto al artículo 16 garantías normativas y judiciales advierte en primer
lugar el Consejo en relación a las judiciales que la protección jurisdiccional
de estos derechos queda en manos del legislador estatal que, en efecto, puede preverla en la Ley Orgánica del Poder Judicial, no siendo problemática la
referencia a las mismas en sede estatutaria toda vez que se explicita en dicho
precepto que ““son exigibles en sede judicial bajo las condiciones legalmente
establecidas”.
Más problemática es la referencia a las garantías normativas. El texto de
la propuesta señala “la regulación esencial de los derechos reconocidos en el
capítulo II de este Título debe realizarse por ley de las Cortes de Castilla y
León”. Para el Consejo dicha referencia no respeta los límites constitucionales
a los que debe someterse cualquier carta de derechos y deberes en los Estatutos de Autonomía ( reserva de ley orgánica del artículo 81 CE y la garantía
de que todos los españoles la igualdad en el ejercicio de los derechos y en.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
cumplimiento de los deberes constitucionales por mor de los artículos 149.1.1ª
CE y 139.1). Esta vez la Junta de castilla y León parece seguir la recomendación
del consejo al encabezar el apartado 2 con la expresión “en el ámbito autonómico” lo que viene a significar una reserva de ley, es decir, una obligación
impuesta a los poderes públicos autonómicos de desarrollar estos derechos
por ley.
PROPUESTA
DE REFORMA
Artículo 16. Garantías nor mativas y
judiciales.
2. La regulación esencial de los derechos
reconocidos en el Capítulo II de este Título
debe realizarse por
ley de las Cortes de
Castilla y León.
DICTAMEN
Constitucional apartado 1.
Inconstitucional el
apartado 2: “La regulación esencial de
los derechos reconocidos en el Capítulo
II de este Título debe
realizarse por ley de
las Cortes de Castilla
y León”.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 17. Garantías nor mativas y
judiciales.
Artículo 17. Garantías nor mativas y
judiciales.
2. En el ámbito autonómico, la regulación
esencial de los derechos reconocidos en
el Capítulo II de este
Título debe realizarse
por ley de las Cortes
de Castilla y León.
2. En el ámbito autonómico, la regulación
esencial de los derechos reconocidos en
el Capítulo II de este
Título debe realizarse
por ley de las Cortes
de Castilla y León.
18
Artículo 17. (El Procurador del Común)
Al respecto considera el Consejo correcto que junto a la referencia genérica a
los derechos reconocidos en la Constitución se añada la referencia a los recogidos
en el Estatuto de Autonomía.
Añade que sería conveniente que la regulación estatutaria de los defensores
autonómicos identificara los fines que deben perseguir éstos y las Administraciones cuya supervisión les corresponde, en concreto “estas Administraciones deben
ser debidamente identificadas, comprendiendo, en todo caso, la Autonómica y la
Local, así como los diferentes organismos, públicos y privados, dependientes de
ellas”, recomendación esta última que asume la Junta de Castilla y León.
Recomienda también el Consejo que sería conveniente que se recogiera expresamente que el Procurador del Común y el Defensor del Pueblo colaboran en
el ejercicio de sus funciones, recomendación que también es asumido por la Junta
de Castilla y León.
99
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DE REFORMA
Artículo 17. El Procurador del Común.
1. El Procurador del
Común es el Alto
Comisionado de las
Cortes de Castilla
y León, designado
por éstas, para la
protección y defensa de los derechos
fundamentales de
los ciudadanos y de
los derechos reconocidos en el presente
Estatuto.
18
100
DICTAMEN
– Correcta la referencia a los derechos recogidos en el Estatuto de Autonomía
– identificación de
fines que deben
perseguir éstos y
las Administraciones
cuya supervisión les
corresponde
– Referencia a la
colaboración con el
Defensor del Pueblo
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 18. El Procurador del Común.
Artículo 18. El Procurador del Común.
1. El Procurador del
Común es el Alto
Comisionado de las
Cortes de Castilla y
León, designado por
éstas, que actúa con
independencia para
la protección y defensa de los derechos
constitucionales de
los ciudadanos y de
los derechos y principios reconocidos en
el presente Estatuto
frente a la Administración de la Comunidad,
la de sus entes locales
y la de los diferentes
organismos que de
éstas dependan.
1. El Procurador del
Común es el Alto
Comisionado de las
Cortes de Castilla y
León, designado por
éstas, que actúa con
independencia para
la protección y defensa de los derechos
constitucionales de
los ciudadanos y de
los derechos y principios reconocidos en
el presente Estatuto
frente a la Administración de la Comunidad,
la de sus entes locales
y la de los diferentes
organismos que de
éstas dependan.
3. El Procurador del
Común colaborará y
coordinará sus funciones con las del
Defensor del Pueblo
en los términos de la
legislación aplicable.
3. El Procurador del
Común colaborará y
coordinará sus funciones con las del
Defensor del Pueblo
en los términos de la
legislación aplicable.
IV. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
de las COMUNIDADES AUTÓNOMAS
A) Introducción
Una de las principales manifestaciones, junto con el sistema competencial, del
derecho a la autonomía contenido en el artículo 2 de nuestra Norma Fundamental
es la capacidad de las Comunidades Autónomas de determinar su organización
institucional. Hemos de tener en cuenta, por tanto, que la organización institucional concreta de cada Comunidad Autónoma es consecuencia del ejercicio de su
potestad de autoorganización, sobre la cual nuestra Constitución no contiene una
regulación uniforme, pero hace referencia a ella en algunos preceptos.
El artículo 147.2. c) CE, establece que los Estatutos de Autonomía, en su condición de norma institucional básica de la comunidad Autónoma, deberán contener
la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas que le
sean propias, concibiendo la organización de las instituciones de autogobierno,
como una competencia exclusiva, dentro de los límites constitucionales, de las
Comunidades Autónomas. Únicamente a las Comunidades Autónomas constituidas
por la vía del artículo 151 CE se les impone, mediante el artículo 152.1 CE77, una
estructura institucional básica, la cual, mediante los Acuerdos Autonómicos de 31
de julio de 1981, se generalizó al resto de Comunidades Autónomas. Otros artículos
como el 67, 69, 87,155 ó 162 CE, inciden también en esta regulación.
77
Elartículo 152.1 CE, establece para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del
151 que “ la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida
por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y
nombrado por el Rey, al que le corresponde la dirección del Consejo de gobierno, la suma representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los
miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal
Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas
de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio.
Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro de la
unidad e independencia de éste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso,
se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma
en que esté el órgano competente en primera instancia.”
18
103
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
De ningún modo las reseñadas constitucionalmente son las únicas instituciones
que puede tener una Comunidad Autónoma; ésta, en el ejercicio de su potestad de
autoorganización, puede crear otras. De este modo, la STC 35/1982, de 14 de julio,
ha señalado que las instituciones a las que se refiere el artículo 147.2 CE “son primordialmente las que el mismo Estatuto crea y están por ello constitucionalmente
garantizadas, pero solo ellas, pues la Comunidad puede crear otras en la medida
en que lo juzgue necesario para su propio autogobierno78.”
En la práctica, las Comunidades Autónomas han reproducido el modelo institucional estatal, con sus ventajas e inconvenientes aunque con algunas particularidades, pues algunas de ellas, recuperaron instituciones históricas. Pero, como señala
ALVAREZ CONDE “se echa en falta toda una construcción teórica e intelectual que
sirva de base a una organización estatutaria diferenciada79”.
Por la complejidad que entraña emprender un análisis en profundidad de las
instituciones autonómicas y de lo que se ha dicho por parte de los órganos consultivos sobre estas, hemos seleccionado algunas cuestiones, por razón de su novedad
y de la problemática jurídica que entrañan y sobre las que se han pronunciado los
diferentes Consejos Consultivos.
18
104
En primer lugar trataremos dos de estas cuestiones: Los defensores del Pueblo
autonómicos y su relación con el Defensor del Pueblo Estatal y las prerrogativas
parlamentarias.
Seguidamente entraremos en el tema del Poder Judicial que, es tratado en
este apartado, pese a que los Tribunales Superiores no forman parte de las instituciones autonómicas, habida cuenta que el Judicial es un Poder del Estado
en la Comunidad Autónoma; por ello su regulación debe estar separada de las
Instituciones de Autogobierno80 . A pesar de ello lo trataremos bajo este epígrafe,
donde realizaremos una breve introducción sobre el Poder Judicial en el Estado
Autonómico, pasando a continuación a analizar la doctrina de los Consejos respecto a la mayor novedad de los Estatutos en materia de Justicia: los Consejos de
Justicia autonómicos.
78
Otras sentencias han identificado las instituciones de autogobierno con las establecidas en el
artículo 152.1 (STC 76/1983), cuando realmente las diferentes regulaciones estatutarias recogen
muchas otras.
79
ALVAREZ CONDE, ENRIQUE.Reforma Constitucional... op.cit. pag 414.
80
Entreotros, el Dictamen de Castilla y León valora positivamente la nueva rúbrica del capítulo V,
titulado “Del Poder Judicial en Castilla León” ya que “pone de manifiesto que no se trata de
un poder autonómico, de Castilla y León, sino de un poder del Estado, el judicial, en Castilla y
León”, señalando a continuación que precisamente por el hecho de que no es un poder autonómico no debería incluirse en el título II, que va destinado a las “Instituciones de Autogobierno de
la Comunidad”. En el mismo sentido de manifiestan los dictámenes de Andalucía y Canarias.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
B) Doctrina legal de los órganos consultivos autonómicos sobre los
defensores del pueblo autonómicos
1. Introducción
Se ha dicho en sobradas ocasiones que los derechos fundamentales valen
lo que su sistema de garantía. De ahí que como afirma GARRORENA MORALES
“no todo Estado “con” Derecho es Estado “de” Derecho81, sino que solo merece
tal calificativo el Estado que, entre otros elementos, rodea los derechos fundamentales de un sistema eficaz de garantías; y es que puede afirmarse con Elías
Díaz que “el objetivo de todo Estado de Derecho y de sus instituciones básicas
se centra en la pretensión de lograr una suficiente garantía y seguridad para los
llamados derechos fundamentales de la persona humana. (...). Lo que en definitiva éste pretende, (...), es la protección, garantía y realización de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales a aquéllos conexionadas”82.
Nuestra Constitución diseña un sistema muy completo de garantías que
con PEREZ LUÑO podemos clasificar en normativas, jurisdiccionales e institucionales83. Entre estas últimas se encuentra el Defensor del Pueblo. Esta figura
tiene su antecedente inmediato en el Ombusdsman sueco y que poco a poco
se ha ido extendiendo a todos los países europeos. Por otra parte cabe destacar
un fenómeno que muchos han denominado ombusdsmania y que supone la
proliferación de esta figura. Efectivamente, nos encontramos que se regula esta
institución a nivel estatal en el artículo 54 de la Constitución y a nivel autonómico en los distintos Estatutos de Autonomía; e incluso a nivel europeo. Pero
es que además encontramos una proliferación de figuras más o menos similares
tanto en el ámbito público como en el privado. Así acabe referirse al Defensor
del soldado, al Defensor del menor, al Defensor del Consumidor, al Defensor
del lector o del oyente del que se han dotado determinados medios de comunicación, al Defensor del estudiante en determinadas Universidades o al Defensor
del Pueblo de ámbito local que poseen algunos municipios, lo que nos lleva a
cuestionarnos la necesidad de tantas figuras similares.
El Defensor del Pueblo se configura como una auténtica Magistratura de
opinión y persuasión discutiéndose en la doctrina si prevalece su carácter de
garantía de los derechos fundamentales o su carácter de controlador de la actividad de la Administración. De su posición en la Constitución, incardinado en el
Capítulo VI del título I, intitulado “De las garantías de los derechos y libertades
81
GARRORENAMORALES, Angel., El Estado español como Estado social y democrático de Derecho,
Tecnos, 1984, p. 158.
82
DÍAZ, Elias, Estado de Derecho y sociedad democrática, Taurus, 1966, edición de1985, por la
que se citará, p. 17.
83
PEREZ LUÑO, A.E.,Los derechos fundamentales, Tecnos, 1986, p. 61 y ss.
18
105
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
fundamentales” parece desprenderse que prima la primera sobre la segunda
que tiene un carácter instrumental aunque, como señala ALVAREZ CONDE, lo
dispuesto en el artículo 9.1. de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo parece
conducir a la solución contraria perdiendo el control sobre la Administración
ese carácter instrumental para adquirir una condición sustantiva84. Nosotros nos
alineamos con la primera postura. La Constitución lo configura como un Alto Comisionado de las Cortes para la garantía de los derechos fundamentales a cuyo
efecto podrá supervisar la actividad de la Administración de lo que se deduce
que su función es la primera para cuyo cumplimiento podrá hacer lo segundo,
es decir, controlar la actuación de la Administración85.
18
106
De entre los dos modelos existentes, el sueco, caracterizado por su nombramiento por el Parlamento, por su amplio poder fiscalizador, por actuar de oficio
o a instancia de parte y `por tener los ciudadanos un acceso directo al mismo; y
el anglo-francés caracterizado por ser nombrado por el ejecutivo, con poderes
fiscalizadores más limitados, actuación solo a instancia de parte y dificultad de
los ciudadanos para acceder a él, el Defensor del Pueblo español y, por ende,
los autonómicos, se aproximan claramente al primero. Podemos afirmar que
tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía configuran al Defensor
del Pueblo como un Alto Comisionado nombrado por el Parlamento, para la
garantía de los derechos y para cuyo fin puede supervisar la actividad de la Administración. Ahora bien, a partir de ahí se establecen varias diferencias. Así, por
ejemplo el Defensor del Pueblo estatal está legitimado para interponer recursos
de inconstitucionalidad (artículo 162.a CE) y recursos de amparo (artículo 162.
b CE), cosa que no pueden hacer los defensores del pueblo autonómicos. En
cambio, el Justicia de Aragón a la protección y defensa de los derechos individuales y colectivos reconocidos en este Estatuto, suma la tutela del ordenamiento
jurídico aragonés, velando por su defensa y aplicación y la defensa del propio
Estatuto (artículo 33 EAA). Como señala el Consejo Consultivo de Cataluña en
su dictamen n.º 114, de 3 de enero de 1986, de la regulación estatutaria de estas
instituciones es preciso subrayar los siguientes aspectos:
a) Los Defensores del Pueblo de las Comunidades Autónomas están configurados como instituciones similares a la del artículo 54 CE no solamente por su
naturaleza jurídica de ser comisionados de los Parlamentos autonómicos, sino
también por sus funciones de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante la supervisión de la actividad de la Administración. Esto significa que su
84
ALVAREZ CONDE, Enrique, Curso de Derecho constitucional, Tecnos, ed. 2005, p. 628.
Eneste sentido Mercedes VERA observa a partir de un examen de los propios informes del Defensor del Pueblo “un cierto declive en su autoconsideración como defensor de los derechos contenidos en el Título I y un paralelo crecimiento de su concepción de supervisión de la Administración”
VERA PADIAL, Mercedes, “Notas sobre la adaptación del Ombusdsman a los ordenamientos de las
Comunidades Autonómicas”, Revista Catalana de Derecho Público, n.º 18, 1994, p. 19 y ss.
85
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
tarea concurre con la que la Constitución encomienda al DP estatal. Es por esta
razón que todos los Estatutos expresan no solamente el respeto a las funciones
del DP, sino la necesidad de coordinarse con él para no duplicar órganos que
ejerzan la misma función.
b) Ostentan unos poderes mucho más limitados que los del DP, no sólo por un
menor alcance territorial, sino también porque no están legitimados para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo en defensa de los derechos
de los ciudadanos.
c) Los Estatutos no desarrollan las instituciones similares a la del DP, sino que
solamente reconocen las características generales de las mismas. Esto comporta
que determinadas prerrogativas y garantías que afectan a materias que son competencia estatal no les puedan ser otorgadas por sus respectivas leyes territoriales.
Por este hecho, tienen considerablemente disminuidos sus poderes para actuar
eficazmente y cumplir su función institucional.
La figura de los defensores del pueblo autonómicos adquiere mayor importancia a raíz de las reformas estatutarias efectuadas en la VIII legislatura ya que
una de las novedades en casi todas ellas es la inclusión de una carta estatutaria
de derechos. Los defensores autonómicos, toda vez que los estatutos no pueden
regular garantías jurisdiccionales más allá de meras remisiones a la legislación
estatal, como hemos visto, se erigen así en una de las garantías más importantes
de los derechos estatutarios.
Las cuestiones que aquí nos ocupan son, por una parte, la relación entre el
Defensor del Pueblo estatal y los distintos defensores del pueblo autonómicos86;
en concreto si existe o no una subordinación de los defensores autonómicos al
estatal; y, por otra, la problemática en torno al ámbito en el que desempeñan sus
funciones. A ambas intenta responder la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del
Defensor del Pueblo y la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan
las Relaciones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares
en las distintas Comunidades Autónomas.
En cuanto a la relación ente ambas instituciones, ambas leyes dejan claro que
las relaciones son de coordinación y cooperación y nunca de subordinación. Así
el artículo 12 de la LODP señala que el Defensor del Pueblo podrá, en todo caso,
de oficio o a instancia de parte, supervisar por si mismo la actividad de la Comunidad Autónoma en el ámbito de competencias definido por esta Ley, a cuyos
efectos, “los órganos similares de las Comunidades Autónomas coordinarán sus
funciones con las del Defensor del Pueblo y este podrá solicitar su cooperación”
86
BAR CENDON, Antonio, “La regulación jurídica de los defensores del pueblo regionales”: ¿cooperación o conflicto”, Revista de derecho político, n.º 18-19, 1983, p. 77-110.
18
107
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
y en este sentido se manifiesta el artículo 2 de la Ley 36/198587. Este precepto fue
impugnado por el Parlamento de Cataluña en el inciso “... así como de las Administraciones de los Entes locales, cuando actúen en ejercicio de competencias
delegadas por aquélla” en la medida que se considera que restringe el ámbito de
actuación del Síndic de Greuges. Sin embargo, el Constitucional en su sentencia
157/1988, de 14 de octubre de 1988, deja claro que este precepto no delimita
el ámbito competencial de estas instituciones sino que simplemente determina
supuestos de cooperación entre el Defensor del Pueblo y las similares figuras
autonómicas pues “Las competencias del Defensor del Pueblo derivan del propio
art. 54 CE que prevé la institución, y han sido desarrolladas en la LO 3/1981 de
6 abril, que la regula. Las de los Comisionados parlamentarios autonómicos derivan de sus propios Estatutos de Autonomía y han sido a su vez desarrollados ya,
en su mayor parte, por leyes de sus Parlamentos”. Y es que, en definitiva, “si el
Estatuto de Autonomía de Cataluña prevé como ámbito de actuación del Síndic
de Greuges la supervisión de la Administración de la Generalidad y si el precepto
parcialmente impugnado contempla la posibilidad de acuerdos de cooperación
entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonómicos para
la supervisión tanto de las Administraciones autonómicas como de las locales,
cuando éstas actúen en ejercicio de competencias delegadas por aquéllas, no se
ve la menor contradicción entre ambas regulaciones”.
18
108
En lo que respecta al ámbito competencial indicar que el Defensor del Pueblo
Estatal extiende su competencia a la actividad de los órganos legislativos, ejecutivos
y judiciales y, por otra parte, alcanza a toda Administración: la del Estado, la de las
Comunidades Autónomas y la de los Entes locales. Sin embargo, el ámbito de
actuación de los defensores autonómicos es más limitado en cuanto su campo
de actuación es la Administración Autonómica. Así el artículo 38 del Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Valenciana dispone que: “El Síndic de Greuges es el
Alto Comisionado de Les Corts, designado por éstas, que velará por la defensa de
los derechos y libertades reconocidos en los Títulos I de la Constitución Española
y II del presente Estatuto, en el ámbito competencial y territorial de la Comunitat
Valenciana. Anualmente informará a Les Corts del resultado del ejercicio de sus
funciones”; y de forma similar se manifestaba el antiguo artículo 35 del Estatuto
de Autonomía de Cataluña al señalar que Parlamento podrá nombrar un Síndic de
87
1.La protección de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución y la supervisión, a estos efectos, de la actividad de la Administración pública propia de cada Comunidad
Autónoma, así como de las Administraciones de los Entes Locales, cuando actúen en ejercicio de
competencias delegadas por aquélla, se podrá realizar, de oficio o a instancia de parte, por el Defensor del Pueblo y el Comisionado parlamentario autonómico en régimen de cooperación, según
lo establecido en el apartado segundo de este artículo, en todo aquello que afecte a materias sobre
las cuales se atribuyan competencias a la Comunidad Autónoma en la Constitución y en el respectivo Estatuto de Autonomía y sin mengua de lo establecido en cuanto a facultades del Defensor del
Pueblo por la Constitución y por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Greuges para la defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas
de los ciudadanos, a cuyos efectos podrá supervisar las actividades de la administración de la Generalidad. De entrada observamos que las competencias de las figuras de los defensores autonómicos no va en detrimento de las competencias del
Defensor del pueblo estatal y, por lo tanto, éste mantiene intacta su competencia
de supervisar la Administración Autonómica. Deja claro el Tribunal Constitucional
en su sentencia 12/1988, de 8 de agosto, que los Defensores autonómicos no
pueden extralimitarse en su ámbito competencial así definido. Es decir, que han
de constreñirse al control de la Administración autonómica88
Solo los dictámenes del Consejo Consultivo de Cataluña y del Consejo consultivo de Canarias contienen sustantividad suficiente como para merecer que nos
detengamos en su análisis89.
2. El Consell Consultiu de Catalunya
El nuevo Estatuto de Autonomía amplia las competencias del Defensor del
Pueblo: por una parte le otorga legitimación para solicitar dictamen al Consejo
de Garantías Estatutarias sobre los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento y de los Decretos-leyes sometidos a
convalidación del Parlamento, cuando regulan derechos reconocidos por el Estatuto; por otra, atribuye con carácter exclusivo el control sobre la Administración
autonómica. Efectivamente, la relación de coordinación y cooperación señalados
anteriormente sufren una alteración sustantiva a la vista del nuevo artículo 78 del
Estatuto que otorga al Síndic de Greuges con “carácter exclusivo”, la supervisión
de la actividad de la Administración de la Generalitat, la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma, la de las empresas
privadas que gestionan servicios públicos o realizan actividades de interés general
o universal o actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la de las
demás personas con vínculo contractual con la Administración de la Generalitat y
con las entidades públicas dependientes de ella. La exclusividad del control sobre
88
Deesta manera el Alto Tribunal considera constitucional el inciso “Del mismo modo el Justicia
de Aragón, en el cumplimiento de su misión, podrá dirigirse a toda clase de autoridades, Organismos, funcionarios y dependencias de cualquier Administración con sede en la Comunidad
Autónoma”, si se interpreta como autorización a “que el Justicia se ponga en comunicación con
cualquier órgano o dependencia de las Administraciones presentes en la Comunidad Autónoma,
bien a efectos de solicitar de ellas la información o ayuda que puedan resultar necesarias para el
desempeño de (su) función” excluyendo “toda idea de subordinación o imposición de deberes”,
es decir, de un aumento del ámbito competencial del Justicia que abarcara las instituciones y
organismos recogidos en dicho inciso.
89
Losdictámenes del Consejo Consultivo de Andalucía y el consejo Consultivo de Castilla-León se
refieren a cuestiones secundarias, a efectos de este estudio como la ubicación de la institución
en el Estatuto de autonomía
18
109
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
la Administración Autonómica es más que problemática. Así el propio Consejo
Consultivo catalán, en su Dictamen, señala que la inclusión de la expresión “con
carácter exclusivo” en el apartado tercero es inconstitucional. Esta afirmación la
basa el Consejo en el contenido del artículo 54 de la Constitución que atribuye
a la institución del Defensor del Pueblo la función general de la defensa de los
derechos contenidos en el título I de la Constitución ante la actuación de cualquier
administración por “lo que no se puede es afirmar que las funciones de protección
y defensa de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, en relación
con la actuación de los sujetos enumerados en el apartado tercero, corresponden
en exclusiva al Síndic de Greuges”.
18
110
En el mismo sentido se manifiesta el Defensor del Pueblo en su recurso de
inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto catalán. Para el Defensor del
Pueblo esta atribución en exclusiva supone la expulsión de la figura del Defensor.
del Pueblo del ámbito de supervisión que la Constitución le atribuye y expropia
injustificadamente a todos los afectados y destinatarios de los actos y resoluciones de
esas administraciones y entes de una garantía que la Constitución les otorga y que
consiste en que el Defensor del Pueblo supervise la actuación de la administración
autonómica y la de sus autoridades y agentes. Para el Defensor del Pueblo esta institución es una de las garantías de las libertades y derechos fundamentales que la
Constitución consagra en su Título I, lo que implica necesariamente que, en cuanto tal
garantía, ha de resultar accesible para todos los sujetos titulares de aquellos derechos
y libertades sin restricción alguna, pues de lo contrario “implicaría necesariamente un
ataque frontal a la igualdad básica de la que todos han de disfrutar en el ejercicio de
sus derechos constitucionales y cuya regulación corresponde en exclusiva al Estado
(149.1.1. CE)”. Opinión compartida por ALVAREZ CONDE que con atinado criterio
advierte que “el Estatuto de Autonomía como norma subordinada a la Constitución
que es, no puede alterar el sistema de garantías establecido en la misma”90
Hay que tener en cuenta que en este caso, y a pesar de la advertencia del Consejo Consultivo sobre este extremo, la redacción en este punto no sufre alteración
alguna ni en el texto aprobado por el Parlamento catalán ni en el texto definitivo
de la reforma aprobada. Salvo esta cuestión, el Consejo Consultivo considera el
resto del precepto constitucional. Sin embargo, dicho precepto sufrió importantes
añadidos en el trámite parlamentario, como al que a continuación hacemos referencia y sobre los que, obviamente el Consejo Consultivo no pudo pronunciarse. A
la vista de la redacción definitiva, considera el Defensor del Pueblo que el artículo
citado supone también una vulneración constitucional contra el artículo 137 por no
respetar la autonomía local y no limitar la facultad de supervisión exclusivamente
a la actividad de esa Administración Local en materias en las que el Estatuto de
Autonomía atribuya competencias a la Comunidad Autónoma y respecto de las
que ésta haya transferido o delegado a los entes locales.
90
ÁLVAREZ CONDE, E.,Reforma constitucional .....op cit p. 502.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
3. El Síndic de
Greuges vela con
carácter exclusivo
por los derechos y
las libertades a que
se refiere el apartado 1 respecto a las
instituciones y las
empresas privadas
que gestionan servicios públicos, llevan
a cabo actividades
de interés general o
universal o actividades equivalentes de
forma concertada o
indirecta, así como
respecto a las demás
personas con vínculo contractual con
las administraciones
públicas.
Inconstitucional “con
carácter exclusivo”
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 78. Funciones y relaciones con
otras instituciones
análogas.
Artículo 78.Funciones y relaciones con
otras instituciones
análogas.
1. El Síndic de Greuges tiene la función
de proteger y defender los derechos y las
libertades reconocidos
por la Constitución y
el presente Estatuto.
A tal fin supervisa
con carácter exclusivo la actividad de la
Administración de la
Generalidad, la de los
organismos públicos
o privados vinculados
que dependen de la
misma, la de las empresas privadas que
gestionan servicios
públicos o realizan
actividades de interés
general o universal o
actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la
de las personas con
un vínculo contractual con las administraciones públicas.
Asimismo, supervisa
la actividad de la Administración local de
Cataluña y la de los
organismos públicos
o privados vinculados
que dependen de la
misma. También puede extender su control
a la Administración
del Estado en Cataluña, en los términos
que establezcan los
acuerdos de cooperación con el Defensor
del Pueblo.
1. El Síndic de Greuges tiene la función
de proteger y defender los derechos
y las libertades reconocidos por la
Constitución y el
presente Estatuto. A
tal fin supervisa, con
carácter exclusivo, la
actividad de la Administración de la
Generalitat, la de los
organismos públicos
o privados vinculados o que dependen
de la misma, la de
las empresas privadas que gestionan
servicios públicos o
realizan actividades
de interés general o
universal o actividades equivalentes de
forma concertada o
indirecta y la de las
demás personas con
vínculo contractual
con la Administración de la Generalitat
y con las entidades
públicas dependientes de ella. También
supervisa la actividad
de la Administración
local de Cataluña
y la de los organismos públicos o privados vinculados o
que dependen de la
misma.
18
111
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
3. El Consejo Consultivo de Canarias
Se centra el Consejo Consultivo en dos cuestiones. La primera es la referida a
hecho de que el Diputado del Común “podrá dirigirse, en el cumplimiento de sus
funciones” a cualquier autoridad, organismos, funcionarios y entidades de “cualquier administración pública, incluida la Administración del Estado, con sede en la
Comunidad Autónoma”. Recuerda el Consejo consultivo que la constitucionalidad
de una previsión de este carácter fue establecida por el Tribunal Constitucional
en sus Sentencias 142/1988, de 12 de julio, y 157/1988, de 15 de septiembre.
Teniendo en cuenta que la expresión “dirigirse a” no es equivalente al término
“supervisar” sino que implica, simplemente, la posibilidad de que el Diputado del
Común se ponga en comunicación con cualquier órgano de dependencia de las
Administraciones presentes en la Comunidad Autónoma, por lo que no se incurre
en inconstitucionalidad al no extender la actividad supervisora del Diputado del
Común a la Administración del Estado, ni al imponer obligación alguna para las
Administraciones públicas que no sean Administraciones públicas canarias.
18
112
La segunda cuestión que merece ser anotada es la opinión desfavorable del
Consejo a que se utilice la expresión “coordinación” para hacer referencia a la
relación con el Defensor del Pueblo. Para el consultivo la coordinación exige, a
diferencia de la colaboración, una posición de jerarquía de una parte sobre la otra.
En la colaboración las partes vienen obligadas a un comportamiento, no a un resultado y se mantienen íntegramente separados sus poderes de decisión. Por ello, la
referencia a la coordinación no debería formar parte de la proposición normativa,
sino de la que contiene en el apartado 2, mediante referencia, exclusivamente, a la
cooperación con el Defensor del Pueblo en ese precepto. A la vista de la redacción
final del precepto puede observarse que se recoge esta sugerencia y se sustituye
el término “coordinación” por el de cooperación91.
C) Doctrina legal de los órganos consultivos autonómicos sobre Prerrogativas parlamentarias
1. Introducción
Las prerrogativas parlamentarias nacen con la intención de proteger la libre
formación de la voluntad parlamentaria. Su origen moderno se encuentra, como
señala MANUEL ABELLAN, en el Estado liberal y constitucional que emergió de la
Francia revolucionaria de 1789 por lo que la comprensión cabal de las garantías
parlamentarias requiere situarlas en el conflicto ideológico, político y jurídico
entre los representantes revolucionarios y los poderes constituidos del Antiguo
91
Sobre esta cuestión vide VERA, M.,Notas sobre…, op. cit., p. 17 y ss.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Régimen. El parlamento revolucionario, como órgano de soberanía que era, en
trance de crear una nueva legalidad y enfrentado a los viejos poderes ejecutivo y
judicial que emanaban directamente del Rey, debía mantener su independencia
respecto a esos históricos poderes por lo que, en definitiva, la inviolabilidad e
inmunidad se justificaban en el antagonismo histórico entre el Estado Liberal y
el Antiguo Régimen92. Sin embargo, desaparecidas las causas originarias de su
nacimiento son muchos los que se cuestionan su perduración en los parlamentos
democráticos del Siglo XXI. Así señalan los profesores SOLÉ TURA y APARICIO
PEREZ que nos hallamos ante unas categorías que, al menos en materia de inmunidades, responden más a criterios exacerbados de autodefensa corporativa que
a necesidades reales de prevención de la independencia de los parlamentarios”93.
Especialmente crítico se muestra BLANCO VALDÉS para quien las prerrogativas
permiten a los parlamentarios “no sólo protegerse de las consecuencias indeseadas de una acción política basada en el respeto a las reglas del juego limpio que
deben que deben caracterizar el funcionamiento de los sistemas democráticos
(buena política), sino también desarrollar una actuación de juego sucio, ventajista
e irresponsable (mala política) que los hombres públicos que no están protegidos
por los referidos privilegios no pueden acometer sin grave riesgo para su libertad
y/o su propiedad”94. MARTINEZ SOSPEDRA, por el contrario, se erige en defensor
de su mantenimiento, llegando a afirmar que “en la mala prensa de que gozan las
prerrogativas parlamentarias afloran los prejuicios antiparlamentarios propios de
una cultura política autoritaria”95.
Estas figuras, como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia
22/1997, de 11 de febrero, aparecen unidas al derecho a ocupar cargos públicos.
La inviolabilidad parlamentaria se recoge en el artículo 71.1. de la Constitución española en los siguientes términos: “Los Diputados y Senadores gozaran de
inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.
En términos similares se manifiestan tanto el Reglamento del Congreso como el
del Senado así como los Estatutos de Autonomía y los Reglamentos de los parlamentos autonómicos. Su objeto, de acuerdo con la STC 51/1985, de 10 de abril es
92
Manuel Abellán, A., El estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales, Tecnos,
1992, p. 17.
93
SOLE TURA, J. y APARICIO PEREZ, M. A., Las Cortes Generales en el sistema constitucional,
Tecnos, 1984, p. 67.
94
BLANCOVALDES, R. “Privilegios parlamentarios y proceso de comunicación pública (políticos,
política y derechos en España)” en VVAA, Constitución, Estado de las autonomías y Justicia
Constitucional (Libro homenaje al profesor Gumersindo Trujillo), Tirant lo Blanch, 2005, p. 533.
Advierte el autor que con ello no quiere decir que la mala política se origine en la existencia de
privilegios parlamentarios sino que éstos pueden facilitar, estimular e incentivar una actuación
política que de no existir estaría más dificultada, menos estimulada o incentivada.
95
MARTINEZSOSPEDRA, M., Privilegio discutido. La inmunidad parlamentaria en derecho español, Cuadernos del Senado, Serie Minor, n.º 4, 2004, p. 447.
18
113
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
18
114
la preservación de un ámbito cualificado de libertad en la crítica y en la decisión
sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar mediatizado y frustrado, por ello el proceso de libre formación de voluntad del órgano.
Por lo tanto, supone la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por los
votos emitidos y opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones. Coincide la
doctrina en señalar el carácter absoluto de esta prerrogativa. Es decir, cualquier
opinión en el ejercicio de la función parlamentaria queda bajo la protección de
la prerrogativa. Sin embargo, las últimas resoluciones judiciales introducen una
alta dosis de confusión al respecto. Así nos encontramos los casos Jon Salaberría
y Atutxa. En el primero de ellos, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
en su sentencia de 5 de septiembre de 2003, condenó al diputado Jon Salaberría
por un delito de apología del terrorismo tipificado en el artículo 578 del Código
Penal por unas declaraciones realizadas durante un Pleno del Parlamento vasco.
Para el Tribunal solo quedarían amparadas por la prerrogativa aquellas opiniones
valiosas para la formación de la voluntad de la Cámara quedando al margen de la
misma “las afirmaciones de pasada que, con independencia de los esclarecimientos
e informaciones que puedan contener, huelgan a la hora de perfeccionar aquella
voluntad”. Sin embargo, el Tribunal Supremo en su sentencia de 21 de diciembre
de 2004 casa y anula la anterior sentencia argumentando que no ha lugar a este
tipo de distinción, quedando toda opinión realizada en el ejercicio de las funciones parlamentarias protegida por la prerrogativa. En cambio, en el caso Atutxa,
mientras el Tribunal Superior de Justicia en su sentencia de 20 de mayo de 2003
considera que todos los votos en el ejercicio de la función parlamentaria quedan
amparados por la inviolabilidad, el Supremo en la suya de 10 de noviembre de
2006 distingue entre votos en relación con las funciones parlamentarias (legislativa,
de control, presupuestaria) y votos en relación con los actos interna corporis, de
orden interno, de naturaleza más bien administrativa, no quedando estos últimos
amparados por la inviolabilidad. Distinción que es criticada por CATALA i BAS
para quien “ni de la Constitución ni de los Estatutos de Autonomía ni de los Reglamentos parlamentarios de Congreso, Senado y Parlamentos autonómicos cabe
deducir tal conclusión. Ninguna de estas normas, (…), abre el mínimo resquicio a
la posibilidad de distinguir entre unas funciones parlamentarias y otras o entre un
ejercicio del cargo y otro a la hora de que la inviolabilidad despliegue sus efectos,
como tampoco lo hace a la hora de distinguir entre unas opiniones y otras vertidas
todas ellas con dicha ocasión“96.
En otros ordenamientos la prerrogativa no goza de ese carácter absoluto. Así
nos encontramos con el artículo 46 de la Ley Fundamental para la República Federal
de Alemania de 1949 o el artículo 61 de la Constitución griega de 1975. Muchos
autores se inclinan por una regulación similar en el ordenamiento español. Ya PE-
96
CATALA i BAS, A.H., El futuro ¿incierto? de las prerrogativas parlamentarias, Cortes Valencianas, 2007, p. 70 y ss.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
REZ SERRANO señalaba “el parlamentario puede, cuando olvida las moderaciones
éticas y de obligada corrección, ofender, ultrajar a personas e instituciones, denostar
a autoridades y particulares, imputar delitos, utilizar falsedades, y sin embargo, el
agraviado, que tendría expedito el camino de los Tribunales en otro caso, ha de
resignarse pacientemente, sin que se le admita ni aun el derecho a rectificación
justiciera y proporcionada. Todo ello con la inmensa agravante de la publicidad
clamorosa que la imputación alcanza al ser difundida por el tornavoz insuperable
de la tribuna parlamentaria y de los diarios”97. A pesar de estas críticas al carácter
absoluto de la prerrogativa, ningún debate se ha abierto en sede política al respecto
y los nuevos estatutos de autonomía recogen la prerrogativa con la misma extensión
que en la Constitución y los Estatutos originales. Así en el artículo 23 del Estatuto
de la Comunitat Valenciana (redacción dada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de
abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía
de la Comunidad Valenciana) señala que “Los miembros de Les Corts gozarán, aun
después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas y por los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones” y el artículo 57 del
Estatuto de Cataluña (Redacción dada por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de
Reforma de la Ley Orgánica 4/1879, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía
de Catalunya:“Los miembros del Parlamento de Cataluña serán inviolables por los
votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo”.
La inmunidad parlamentaria es, sin duda, la prerrogativa más contestada en
la actualidad. Aparece recogida en el artículo 71.2 de la Constitución, en los siguientes términos: “Durante el periodo de su mandato, los Diputados y Senadores
gozaran asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante
delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la
Cámara respectiva”. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, sentencia 243/1988,
de 19 de diciembre, la inmunidad puede ser definida como una prerrogativa de
naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares
contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de
libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario
asistir a las reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento.
Mientras los diputados y senadores nacionales tienen reconocida la inmunidad
en los términos señalados en este precepto, los miembros de los parlamentos
97
PEREZSERRANO, N., Tratado de derecho político, Cívitas, 1984, p. 780. Vide entre los autores que
se decantan por limitar el alcance de la prerrogativa GOMEZ SANCHEZ, Y., “Sobre las garantías
parlamentarias”, Revista de Derecho político, núm. 23, 1986, p. 83, LUCAS MURILLO DE LA CUEVA,
P., “Sobre las inmunidades parlamentarias”, Revista de Estudios Políticos, n.º 69, 1990, p. 196, FERNANDEZ SEGADO, F., “Las prerrogativas parlamentarias en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional” Revista de las Cortes Generales.n.º 38. 1996, op. cit. p. 16, y MANUEL ABELLAN, A., El
estatuto de los parlamentarios…, op. cit. p. 42, BLANCO VALDES, R. “Privilegios parlamentarios…,
op. cit. p. 553, y CATALA i BAS, A.H., El futuro…, op. cit., p. 55 y ss..
18
115
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
autonómicos tienen reconocida solo una inmunidad relativa al no establecerse en
relación con ellos la necesidad de solicitar el oportuno suplicatorio, y así se mantiene tras las últimas reformas estatutarias a pesar de algún intento en dicho sentido
como luego tendremos ocasión de ver. Así el artículo 23 del nuevo Estatuto de la
Comunitat Valenciana señala que “Durante su mandato no podrán ser detenidos ni
retenidos por actos delictivos realizados en el territorio de la Comunitat Valenciana,
sino en caso de flagrante delito”; y el artículo 51 del nuevo Estatuto de Autonomía
de Cataluña que “Durante su mandato tendrán inmunidad a los efectos concretos
de no poder ser detenidos salvo en caso de flagrante delito”
La cuestión del suplicatorio es la más controvertida no así la de la prohibición
de detención salvo caso de flagrante delito. Hay que tener en cuenta, además que
la denegación del mismo da lugar al sobreseimiento libre que, en la práctica, se
asemeja a una sentencia absolutoria.
18
116
El Tribunal Constitucional en la sentencia 90/1985, de 22 de julio, ha dejado
claro que la denegación del suplicatorio sin causa que lo justifique supone una
vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1.
CE. En el derecho comparado nos encontramos que muchos ordenamientos recogen esta prerrogativa en términos coincidentes con el español. Así, por ejemplo,
el artículo 46.2 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 o el artículo 26 de la
Constitución francesa.
A pesar de las críticas que levanta la figura del suplicatorio todas las reformas
intentadas en el ordenamiento español han ido en la dirección contraria en el
sentido de hacerla más presente en la vida parlamentaria. Podemos recordar en
este sentido el intento fallido de extender su ámbito de aplicación más allá de la
penal de la Ley Orgánica 3/1985, de 29 de mayo que trató, sin fortuna, de hacer
extensiva dicha autorización a los procesos civiles regulados en la Ley 1/1982,
de 5 de mayo de Protección civil al honor, intimidad y propia imagen y que fue
declarado inconstitucional por STC 9/1990, de 18 de enero; o el intento, también
fallido, de exigir el suplicatorio para el procesamiento de los diputados vascos, de
la Ley 2/1981, de 12 de febrero, del Parlamento vasco sobre reconocimiento de
derechos de inviolabilidad e inmunidad de los miembros del Parlamento también
declarado inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional 36/1981 de
12 de noviembre al considerar éste que dicho reconocimiento debería hacerse en
el Estatuto de Autonomía y no en una ley por lo que la ley era inconstitucional
y antiestatutaria.
El aforamiento es la prerrogativa que menos se ha cuestionado. En el caso de
los parlamentarios el juez ordinario predeterminado por la ley no es aquel que
corresponde según las reglas generales de la distribución de la competencia. De
acuerdo con artículo 71.3.CE: “En las causas contra Diputados y Senadores será
competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo”. Los Estatutos de Autonomía
recogen el aforamiento de los diputados autonómicos señalando que será com-
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
petente el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma salvo que el
delito hay sido cometido fuera de dicho territorio en cuyo caso el competente será
el Tribunal Supremo. No hay ninguna duda de que estos tribunales, como señala
el Tribunal Constitucional en su sentencia 22/1997, de 11 de febrero, son juez
ordinario predeterminado por ley en el sentido del artículo 24.2. CE.
2. Doctrina legal de los órganos consultivos autonómicos sobre las
prerrogativas parlamentarias
a) Consejo Consultivo de Catalunya
Ninguna referencia hace el Consejo Consultivo de la Generalitat de Cataluña a
la cuestión. Sin embargo, hacemos referencia a él ya que la propuesta de reforma
recoge la necesidad de solicitar el suplicatorio, circunstancia que no aparecía en
el anterior Estatuto catalán. Sin embargo, esta novedad que se refleja en el texto
aprobado por el Parlamento catalán desaparece en el texto definitivo aprobado por
las Cortes Generales. Hay que advertir que, de haberse mantenido, nada habría
que objetar desde el punto de vista constitucional pues el Estatuto es la norma
adecuada para fijar el contenido de las prerrogativas, como señalo el Tribunal
Constitucional en la sentencia 36/1981
18
117
b) Consejo Consultivo de Andalucía
El nuevo Estatuto andaluz recoge estas prerrogativas sin variación alguna en relación con la situación anterior. Ahora bien, el Consejo consultivo andaluz se hace
eco del sentir de amplios sectores doctrinales que no ven necesaria su perduración.
En este sentido señala el Consejo que “el mantenimiento de las prerrogativas de
inviolabilidad e inmunidad en el Derecho comparado resulta evidente, si bien debe
apuntarse la existencia de una fuerte corriente doctrinal que propugna la revisión
de estas dos instituciones. En efecto, esta tendencia ha sido justificada ante la crisis
provocada por determinados abusos cometidos al amparo de dichas prerrogativas
y las lesiones injustificadas de bienes jurídicos y derechos fundamentales en el
Estado Constitucional; ante la evidencia de que con la evolución histórica dichas
prerrogativas no tienen la misma significación que pudieron tener en los siglos
XVIII y XIX, al desenvolverse ahora en Estados democráticos consolidados, donde
resulta innegable la afirmación de la supremacía del Parlamento y la independencia
del Poder Judicial. Esta percepción y las exigencias que derivan del principio de
igualdad ante la ley han llevado a muchos expertos en Derecho Constitucional a
plantear la necesidad de introducir limitaciones, aprovechando la experiencia de
las últimas décadas. Ejemplo de esa tendencia restrictiva es lo previsto en el artículo 46 de la Ley Fundamental de Bonn, donde preservando lo esencial de dichas
prerrogativas se precisa que la norma no se aplica a las injurias calumniosas”.
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Novedad en la propuesta de reforma aprobada por el parlamento andaluz
es la extensión del aforamiento a las causas civiles98. Así a tenor del artículo 99:
“Igualmente, gozarán de aforamiento en materia de responsabilidad civil por actos
realizados y opiniones emitidas en el ejercicio de su cargo”.
Señala el Consejo Consultivo andaluz que: “Nada puede objetarse, desde el
punto de vista de la constitucionalidad de la medida, teniendo en cuenta que la
ampliación del fuero especial se pretende recoger en la disposición estatutaria,
contemplándose esta posibilidad en el artículo 73.2.a) de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, a cuyo tenor, “Esta Sala conocerá igualmente: (...) En única instancia, de
las demandas de responsabilidad civil, por hechos cometidos en el ejercicio de
sus respectivos cargos, dirigidas contra... los miembros de la Asamblea Legislativa, cuando tal atribución no corresponda, según los Estatutos de Autonomía, al
Tribunal Supremo”.
Sin embargo, esta extensión del aforamiento al ámbito civil desaparece en
el texto aprobado por las Cortes Generales, cosa que no sucede con el caso valenciano con lo que se introduce una diferencia notable entre el estatuto de los
diputados autonómicos andaluces y valencianos.
18
118
98
Novedad que también se produce en el Estatuto valenciano cuyo artículo 23.3. está redactado
en idénticos términos. Como señala CATALA i BAS “La redacción de este precepto es más que
confusa pues las opiniones emitidas en el ejercicio del cargo de los diputados autonómicos están
protegidos por la inviolabilidad parlamentaria por lo que no ha lugar a hablar de aforamiento
pues, como hemos visto supra, hay una absoluta irresponsabilidad extra Cámara por éstos, lo
que impide al Tribunal Superior de Justicia o al Tribunal Supremo entrar a valorar si hubo o
no conducta merecedora de responsabilidad civil. Por ello, en todo caso, la cuestión debería
circunscribirse a “los actos cometidos en el ejercicio del cargo”, que no sean votos ni producto
del ejercicio de la libertad de expresión del diputado”. CATALA i BAS, A.H., El futuro ¿incierto?...,
op. cit., p. 184.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
Artículo 92. Composición, elección y
mandato.
3. Los Diputados gozarán, aun después
de haber cesado
en su mandato, de
inviolabilidad por
las opiniones manifestadas en actos
parlamentarios y por
los votos emitidos
en el ejercicio de su
cargo.
Durante su mandato
no podrán ser detenidos por los actos
delictivos cometidos
en el territorio de
Andalucía, sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia
de Andalucía. Fuera
de dicho territorio,
la responsabilidad
penal será exigible,
en los mismos términos, ante la Sala de
lo Penal del Tribunal
Supremo.
Igualmente, gozarán
de aforamiento en
materia de responsabilidad civil por
actos realizados y
opiniones emitidas
en el ejercicio de su
cargo. Fuera del territorio de Andalucía
la responsabilidad civil será exigible ante
la Sala de lo Civil del
Tribunal Supremo.
DICTAMEN
Constitucional
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 99. Composición, elección y
mandato.
Artículo 101. Composición, elección y
mandato.
3. Los Diputados gozarán, aun después
de haber cesado
en su mandato, de
inviolabilidad por
las opiniones manifestadas en actos
parlamentarios y por
los votos emitidos
en el ejercicio de su
cargo.
Durante su mandato
no podrán ser detenidos por los actos
delictivos cometidos
en el territorio de
Andalucía, sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia
de Andalucía. Fuera
de dicho territorio,
la responsabilidad
penal será exigible,
en los mismos términos, ante la Sala de
lo Penal del Tribunal
Supremo.
Igualmente, gozarán
de aforamiento en
materia de responsabilidad civil por
actos realizados y
opiniones emitidas
en el ejercicio de su
cargo. Fuera del territorio de Andalucía
la responsabilidad civil será exigible ante
la Sala de lo Civil del
Tribunal Supremo.
3. Los Diputados gozarán, aun después
de haber cesado
en su mandato, de
inviolabilidad por
las opiniones manifestadas en actos
parlamentarios y por
los votos emitidos
en el ejercicio de su
cargo.
Durante su mandato
no podrán ser detenidos por los actos
delictivos cometidos
en el territorio de
Andalucía, sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia
de Andalucía. Fuera
de dicho territorio,
la responsabilidad
penal será exigible,
en los mismos términos, ante la Sala de
lo Penal del Tribunal
Supremo.
18
119
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
C) Consejo Consultivo Castilla-León
La propuesta de reforma del Estatuto de Castilla y León recoge las prerrogativas
de forma similar al vigente Estatuto de Autonomía. Únicamente al referirse a la
inviolabilidad, se añade, con buen criterio, dirá el Consultivo, que se goza de la
misma “aún después de haber cesado en su mandato”.
El Consejo consultivo observa que en relación con la inmunidad se habla de
“actos delictivos” lo que, en su opinión excluye las faltas, “lo cual podría resultar
lógico, puesto que las faltas no llevan, con carácter general, aparejada la privación de libertad sino la imposición de la pena de multa, que sólo si no se paga
se sustituiría, en los términos de la legislación penal, por una pena de arresto. En
todo caso, debería quedar claro si se pretende o no incluir a las faltas o sólo a los
delitos”. Además ve cierta contradicción entre lo anterior y el hecho que cuando
el precepto se refiere a las actividades realizadas fuera del territorio de Castilla y
León lo hace empleando los términos “responsabilidad penal”, que evidentemente
comprende tanto la derivada de los delitos como de las simples faltas”. Por ello
recomienda que se evite dicha contradicción, recomendación que no es atendida
por el Parlamento de Castilla y León que mantiene la redacción original.
18
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 28. Prerrogativas.
Inviolabilidad: “Aún
después de haber cesado en su mandato”.
Aclaración del término: “responsabilidad
penal”, puesto que
este puede referirse
tanto a delitos como
a faltas.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 29. Prerrogativas.
Artículo 29. Prerrogativas.
El Presidente y los
demás miembros de
la Junta, durante su
mandato y por los actos delictivos cometidos en el territorio
de Castilla y León, no
podrán ser detenidos
ni retenidos sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia de
Castilla y León. Fuera
de dicho territorio la
responsabilidad penal
será exigible en los
mismos términos ante
la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
El Presidente y los
demás miembros de
la Junta, durante su
mandato y por los actos delictivos cometidos en el territorio de
Castilla y León, no
podrán ser detenidos
ni retenidos sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia de
Castilla y León. Fuera
de dicho territorio la
responsabilidad penal
será exigible en los
mismos términos ante
la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
120
El Presidente y los
demás miembros de
la Junta, durante su
mandato y por los actos delictivos cometidos en el territorio
de Castilla y León, no
podrán ser detenidos
ni retenidos sino en
caso de flagrante delito, correspondiendo
decidir, en todo caso,
sobre su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia de
Castilla y León. Fuera
de dicho territorio la
responsabilidad penal
será exigible en los
mismos términos ante
la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
D) Doctrina legal de los Órganos Consultivos autonómicos sobre Consejos de Justicia
1. Introducción. El Poder judicial en la CE, especial referencia al principio de unidad jurisdiccional
La Constitución Española en su Título VI, que comprende los artículos 117 a
127, bajo la rúbrica “Del Poder Judicial”, contiene las normas fundamentales del
ordenamiento jurídico español en materia de organización y funcionamiento de
la judicatura.
Uno de los temas mas novedosos del sistema político institucional implantado por
la Constitución del 1978 fue el establecimiento de un modelo de organización territorial
ampliamente descentralizado, un modelo que no ha tenido reflejo en la organización
del Poder Judicial. Mientras que el principio autonómico, que se encuentra consagrado
en el artículo 2 CE y desarrollado en el Título VIII, ha tenido importancia tanto en
el poder legislativo, Parlamentos autonómicos elegidos por sufragio universal, como
en el Poder Ejecutivo, reflejado en Gobiernos Autonómicos nacidos de las mayorías
parlamentarias, el Poder Judicial por su parte, ha quedado fuera de la tendencia federalizante del Estado Autonómico, configurándose el mismo como un poder único99.
La Constitución Española, en su artículo 117.5, consagra el principio de unidad
jurisdiccional, del que dice “es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales”, ello implica que todos los órganos judiciales componen una organización
única, el Poder Judicial, y se encuentran sometidos al mismo régimen jurídico.
Este principio, actúa frontalmente contra los restos medievales de tribunales
privados, prohibiéndose por tanto los tribunales de honor (art. 26). No es constitucionalmente posible crear jurisdicciones especiales –con la excepción de la
jurisdicción militar constitucionalmente prevista en el artículo 117.5 in fine– al
margen del Poder Judicial, ni, por supuesto Tribunales de excepción (art. 117.6
CE). Se limitan las consecuencias de las comisiones legislativas de investigación
(art. 76 CE) al afirmarse que “sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales”, y se ponen límites a las facultades
sancionadoras de la Administración (art. 25.3 CE), evitando así la posibilidad de
que otros poderes del Estado mediaticen la independencia de estos.
Además, el principio de unidad conlleva que el Poder Judicial es único para
todo el territorio español, de este modo, y como ya señalábamos anteriormente,
aunque el Estado español se configura como un Estado descentralizado, no existen
99
AGUIAR DE LUQUE, Luis. “Poder Judicial y Reformas Estatutarias”, Reforma de los Estatutos de
Autonomía y Pluralismo Territorial. Revista General del Derecho Constitucional, n.º1. Madris
2006. Iustel. pags 55 a 96
18
121
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Poderes Judiciales Regionales, existen órganos del Poder Judicial en las Comunidades
Autónomas. Por lo tanto, el Poder Judicial es un poder del Estado y no de las Comunidades Autónomas; ni siquiera los órganos en los que culmina la organización judicial en las CCAA, es decir, los Tribunales Superiores de Justicia, pueden considerarse
como órganos autonómicos100, aunque su función se circunscriba al territorio de la
CCAA. La relación del TSJ con “la CCAA no es una relación orgánica, sino una relación territorial que deriva del lugar de su sede”(STC 25/1981, de 14 de julio FJ 6º)
Señala DIEZ PICAZO que “el principio de unidad así entendido –o sea, como
un conjunto en el que todos los elementos poseen idénticas facultades, garantías
y obligaciones– no debe oscurecer, sin embargo, una peculiar característica estructural del Poder Judicial, a saber: éste a diferencia de otros poderes del Estado, no
está formado por un único órgano o por una pluralidad de órganos que actúan
de manera unitaria, sino que se trata de un complejo orgánico policéntrico y descentralizado.” Así “la potestad jurisdiccional es ejercida de forma autónoma por
todos y cada uno de los órganos judiciales, bien unipersonales (Juzgados), bien
colegiados (Tribunales), y, en este sentido, puede decirse que el Poder Judicial se
encarna en todos y cada uno de ellos”.101
18
122
También hacen referencia al principio de unidad los dos primeros apartados
del artículo 122 CE, en donde se establece que la Ley Orgánica del Poder Judicial
(en adelante LOPJ) determinará la constitución, el funcionamiento y el gobierno
de los Juzgados y Tribunales, el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de
carrera, que formarán un cuerpo único, y el del personal al servicio de la Administración de Justicia, así como el estatuto y régimen de incompatibilidades de los
miembros del CGPJ y sus funciones, en particular en materia de nombramientos,
ascensos, inspección y régimen disciplinario. Esta cuestión tiene como finalidad
última el preservar la plenitud de la imparcialidad e independencia del Poder
Judicial102. De este modo se impone una reserva de ley orgánica que ha sido debidamente matizada por las SSTC 224/1993 y 213/1996, en donde se establece que
tratándose de constitución de órganos judiciales, dicha reserva de ley orgánica solo
abarca al establecimiento de los distintos órdenes jurisdiccionales y las materias
atribuidas a cada uno de ellos, pero no a la planta y distribución competencial
dentro de cada orden jurisdiccional.
100
La STC 38/1982, de 22 de junio, en su fundamento jurídico 4, señala respecto al Tribunal Superior
de Justicia de Catalunya que “el TSJ no es un órgano de la Generalidad, sino del Estado y de su
organización judicial” Afirmación esta que choca en cierta medida con la ubicación que se le ha
dado al TSJ dentro del texto constitucional, situándolo en el Título VIII dedicado a la organización
territorial del Estado, en lugar de hacerlo en el título VI dedicado al Poder Judicial.
101
DIEZ PICAZO, Luís Maria , Poder Judicial, en ARAGÓN REYES,M (Coord.), Temas básicos del
Derecho Constitucional, Tomo II Organización del Estado, Civitas, Madrid 2001.
102
BORRELL MESTRE, JOAQUIN. “Justicia y Comunidades Autónomas. Las modificaciones que se tramitan en el Congreso de los Diputados. Especial referencia al proyecto de reformad el Estatuto de
Autonomía de Cataluña”, Revista Española de la Función Consultiva, n.º 4 (julio-diciembre 2005)
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Indica la STC 38/1982 en su fundamento jurídico 5º, que “La Constitución ha
tomado en consideración la organización territorial del Estado al fijar criterios básicos para la organización judicial, como acredita el art. 152.2 y 3 de la misma. La
inclusión de este precepto en el Título VIII de la C. E., el reflejo de su contenido
en el art. 19 del Estatuto de Cataluña, y otros argumentos complementarios que
podrían citarse, son muestra de la vinculación de los Tribunales Superiores de
Justicia respecto de la ordenación de las Comunidades Autónomas que se constituyan por la vía del art. 151 de la C.E. Pero hecha esta afirmación ha de recordarse
también que, de acuerdo con el art. 122 de la C. E., corresponde a la Ley Orgánica
del Poder Judicial determinar la constitución, funcionamiento y gobierno de los
Tribunales de Justicia, es decir su configuración definitiva.”
2. Distribución de competencias: la Administración de la Administración
de justicia
El artículo 152.1 CE en relación con las Comunidades Autónomas creadas al amparo del 151 CE señala que “Un Tribunal de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización territorial en el ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquellas en la
organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad
con lo previsto en la LOPJ y dentro de la unidad e independencia de este.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales,
en su caso, se agotarán ante los órganos judiciales radicados en el mismo territorio de
la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia”.
Para poder compatibilizar el principio de unidad jurisdiccional del artículo
117.5 CE, con la posible asunción de competencias por parte de las Comunidades
autónomas en materia de justicia, hemos de poner en relación los artículos 149.1.5
CE y 152.1, párrafo 2º CE.
Nuestra norma fundamental se limita, en su artículo 149.1.5 CE, a asignar al
Estado la competencia sobre “Administración de Justicia” sin contemplar ningún
tipo de excepción, salvo la mencionada en el artículo 152.1 CE, en lo relativo a
los Tribunales Superiores de Justicia.
El alcance de esta norma de competencia ha sido matizado posteriormente
por el Tribunal Constitucional en SSTC 56/1990 y 62/1990, señala BALAGUER
CALLEJÓN que en estas sentencias el “TC operó lo que podríamos llamar una
interpretación estatutaria de la Constitución103”.
103
BALAGUER CALLEJÓN, FRANCISCO. “Poder Judicial y Comunidades Autónomas”. Revista de
Derecho Político, núm. 47, 2000, págs. 53-67
18
123
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Hemos de tener en cuenta, que cuando se redactaron los primeros Estatutos
de Autonomía todavía no se había aprobado la LOPJ, cuestión esta que llevó el
Estatuyente a establecer las denominadas cláusulas subrogatorias.
La STC 56/1990, se pronunció sobre la constitucionalidad de las cláusulas
subrogatorias de los Estatutos de Autonomía, en virtud de las cuales a las “CCAA
les corresponde en relación con la Administración de Justicia ejercer todas las
facultades que las leyes orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del
Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado”
18
124
El TC intentó por tanto, buscar una interpretación coherente de los preceptos
constitucionales con los preceptos que algunos Estatutos de Autonomía habían recogido con anterioridad a la LOPJ. BALAGUER CALLEJÓN señala que “la argumentación
contenida en la misma sigue sin resolver el problema principal: de que precepto
constitucional se puede extraer un concepto de Administración de Justicia que permita a las CCAA asumir las competencias que la propia LOPJ atribuye al Gobierno.
Lo cierto es que de ninguno”.De este modo, el Tribunal Constitucional se saca de la
manga una distinción de Administración de Justicia en sentido estricto y en sentido
amplio: “la argumentación del TC tiene, por tanto, una clara debilidad de partida: es
artificial porque pretende resolver el problema de la constitucionalidad de los Estatutos salvando preceptos estatutarios que no pueden ser salvados más que mediante
una previsión específica de la LOPJ a que esos Estatutos remiten104”
La STC 56/1990, “reconoció algunas atribuciones más a las CCAA (medios
materiales) y les abrió, con un razonamiento ambivalente, un espacio a la esperanza105” , sentando una jurisprudencia esencial.
La citada sentencia marcó la diferencia entre “Administración de Justicia” referida al Poder Judicial en sentido estricto (potestad jurisdiccional, estatuto de jueces y
magistrados y Gobierno del Poder Judicial), y “Administración de la Administración
de Justicia”, que engloba el conjunto de acciones y medios personales, materiales
y económicos necesarios para el buen funcionamiento de la misma. Señala la sentencia: “Junto al núcleo irreductible que constituye la competencia del art. 149.1.5,
existe un concepto más amplio de Administración de Justicia en el que se incluye
todo lo relacionado con los medios personales y materiales que sirven de ayuda
o auxilio para el ejercicio de la función jurisdiccional, pero que no forma parte de
ese núcleo irreductible. El art. 149.1.5 de la Constitución no alcanza a esta materia,
104
105
BALAGUER CALLEJÓN, FRANCISCO. “Poder Judicial y….” op. Cit pág. 60
AGUIAR DE LUQUE, LUÍS. La justicia ante la reforma de los Estatutos de Autonomía. Thomson.
Aranzadi. 2005. Pag. 24. Por su parte, VÍRGALA FORURIA, disiente de la interpretación realizada por el TC en esta sentencia, que según el está condicionada por las cláusulas subrogatorias
existentes en los primeros Estatutos de Autonomía, “El Poder Judicial en las Comunidades
Autónomas”, en Estudios de Derecho Judicial, ejemplar dedicado a: Poder Judicial y unidad
jurisdiccional en el Estado Autonómico. pag 402
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
denominada gráficamente «Administración de la Administración de Justicia» y, en
consecuencia, se ha podido asumir por los Estatutos de Autonomía en virtud del
juego de la cláusula residual del art. 149.3.” (F.J. 4º)
La sentencia además de incluir este nuevo concepto de Administración de la
Administración de Justicia como cuestión diferenciada de la Administración de
Justicia en sentido estricto, viene a reiterar el carácter unitario del Poder Judicial
y del Consejo General del Poder Judicial: “El Poder Judicial es único y a él le
corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5
de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la
Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5
termina precisamente allí.” (F.J. 6)
Por otro lado, establece la competencia sobre el personal al servicio de la Administración de Justicia, en donde señala que “Corresponde al Estado fijar normativamente el estatuto y régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de
Justicia, ya que las competencias que pueden asumirse en este terreno por parte de
las Comunidades Autónomas, en virtud de las cláusulas subrogatorias, en ningún caso
pueden ser legislativas.” (F.J. 10º) “Definidos los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia como de ámbito nacional, no cabe duda que todo lo que afecta a su
selección, formación y perfeccionamiento, posee una dimensión supraautonómica,
sin perjuicio de la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pueden coadyuvar
mediante técnicas de colaboración o auxilio. La mismo puede decirse de la relación
con los ascensos y situaciones administrativas, extremos éstos sólo gestionables desde
una única instancia dada la unidad de Cuerpos. Pero este carácter nacional de dichos
Cuerpos no impide el juego de la cláusula subrogatoria en relación con la provisión
de destinos en órganos de ámbito territorial igual o inferior al de Comunidad Autónoma.” (F.J. 11º). Y en materia de inspección de juzgados y tribunales,“La facultad de
instar la inspección de Juzgados y Tribunales corresponderá al Ministerio de Justicia
respecto de aquellas Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias
en este aspecto: mientras que, en aquéllas cuyos Estatutos contengan cláusulas subrogatorias relativas a las facultades del Gobierno en materia de Administración de
Justicia, corresponderá tal facultad solamente a las instituciones autonómicas.” (F.J.
13º). Sentando también las bases de la llamada “casación regional106”
Una vez determinada la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de justicia, cabe preguntarse si es el Estatuto de
106
“Puede sostenerse que la «casación regional» atiende de manera equilibrada a los principios de
unidad y diversidad del Derecho privado y que la supremacía del Tribunal Supremo o sujeción
a su jurisdicción en todos los órdenes, con independencia de lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, queda salvaguardada por los recursos previstos en las materias que le son
propias; es decir, aquéllas en las que resulta imprescindible unificar la jurisprudencia, circunstancia que no se da cuando se trata exclusivamente de Derecho civil autonómico.” [F.J. 33º]
18
125
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Autonomía un instrumento adecuado para hacerlo. Pues bien, otra cuestión que se
puso de manifiesto en esta sentencia, y que ha sido reiterada en algunos dictámenes
es la inadecuación del Estatuto de Autonomía como específica fuente del Derecho
para operar la transferencia o delegación de competencias en materias de titularidad
estatal107 (art. 150.2 de la Constitución). Al respecto AGUIAR DE LUQUE mantiene
que la utilización del Estatuto de Autonomía como norma de descentralización o
transferencia afectaría a “uno de los elementos que caracterizan el Poder Judicial:
la exclusividad de la competencia estatal en materia de Administración de Justicia
y a la reserva de Ley Orgánica del artículo 122CE108”, es decir, en el caso del Poder
Judicial no podemos operar tan solo con el binomio o diálogo normativo Constitución/Estatuto109. Por su parte VIRGALA FORURIA señala que no puede aceptarse que
“los Estatutos de Autonomía se dediquen a anticipar lo que debe hacer el legislador
orgánico”; debe ser por tanto este el encargado de regularlo, pues lo contrario resultaría “un claro indicador de la legislación por presión110”, lo que supone que los
Estatutos de Autonomía legislen a su antojo, pues aunque no se plasme finalmente
todo en la LOPJ, estos habrán conseguido que al menos una parte de la reforma se
traslade a la ley orgánica, quedando el resto como previsión para el futuro.
18
126
Si bien es cierto, que la LOPJ no está incondicionalmente sujeta a lo dispuesto
en los Estatutos de Autonomía111 no podemos obviar la realidad, que es el hecho de
que las Comunidades Autónomas en la reforma de sus estatutos, están reproduciendo.
en gran medida el modelo iniciado por el Estatuto Catalán, y el legislador orgánico, en el momento que tenga que reformar la LOPJ, no hará oídos sordos a
lo dispuesto en estos Estatutos, es mas, intentará recoger el modelo que cree el
menor número de disfuncionalidades en el sistema, el que mejor se adapte a la
regulación preexistente.
Es aquí donde tenemos el “quid” de la cuestión, los Estatutos de Autonomía
aprobados hasta la fecha han realizado una serie de previsiones en materia de
Poder Judicial, que no tendrán virtualidad hasta que no sean recogidas por la LOPJ.
¿Que ocurrirá si la LOPJ acaba por no modificarse, o es mas, si se modifica en un
sentido diferente a las prescripciones realizadas en los Estatutos?.La respuesta es
sencilla, tendremos unos Estatutos de Autonomía repletos de cláusulas sin virtuali-
107
STC 56/1990. Fundamento Jurídico 5º.
AGUIAR DE LUQUE. La justicia ante la reforma… Op. Cit
109
“La remisión que efectua la Constitución a la LOPJ y la reserva material que ello supone hace
que, inexcusablemente, se requiera su complemento y concurso para poder adoptar medidas
descentralizadoras”. CAMARA VILLAR, GREGORIO. “La descentralización del Gobierno del Poder Judicial y el proyecto de reforma de la LOPJ”, en Estudios de Derecho Judicial, ejemplar
dedicado a: Poder Judicial y unidad jurisdiccional en el Estado Autonómico. Pag. 320.
110
VÍRGALA FORURIA “El Poder Judicial…”Op. Cit. pag 420
111
DE OTTO Y PARDO, IGNACIO “Organización del Poder Judicial y Comunidades Autónomas”
Documentación Jurídica 45/46. 1985. pag 66
108
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
dad alguna. Mayor problema puede tener el Estatuto Valenciano con la regulación
de su Consejo de Justicia autonómico pues advierte el CGPJ en su Estudio sobre
la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya, de 25 de enero
de 2006, que la regulación efectuada por el Estatuto Valenciano, no es coincidente
con el proyecto de reforma de la LOPJ.
3. Doctrina legal de los Consejos Consultivos autonómicos sobre los
Consejos de Justicia
a) Introducción
Es común denominador a todos los Estatutos Aprobados hasta la fecha, y a los
que están en trámite, la creación de un Consejo de Justicia Autonómico, con diferente
alcance, pero con una gran cantidad de cosas en común. Como ya se ha señalado con
anterioridad, el Poder Judicial es único, como también lo es su Gobierno, consecuencia directa del principio de unidad jurisdiccional, y este recae en el Consejo General
del Poder Judicial (art. 122.2 CE). A pesar de ello, el Gobierno del Poder Judicial
puede actuar de manera desconcentrada, pudiendo encontrar dentro de su estructura
y con una subordinación jerárquica entre otras las Salas de Gobierno de los TSJ112, los
Presidentes de Salas y Secciones, Jueces, Jueces Decanos, que componen un segundo
nivel gubernativo, y son lo que la LOPJ denomina órganos de gobierno interno.
La creación de estos órganos colegiados de gobierno judicial externo en el ámbito
autonómico113,que derivan del “necesario acomodo del Gobierno del Poder Judicial
con el principio autonómico114” se ha abordado de manera desigual. El proyecto de LO
de modificación de la LOPJ en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia,
prevé la creación de estos órganos, pero han sido los Estatutos de Autonomía los que
se han avanzado a la aprobación de este proyecto, y han regulado, y en algunos casos
creado, estos Consejos de Justicia. Este hecho puede crear disfuncionalidades, mas
teniendo en cuenta que no todos los Estatutos de Autonomía han iniciado sus reformas
y por lo tanto no cuentan con ninguna previsión respecto a estos órganos.
112
Con el PLOJPyCJ, desaparecen las Salas de Gobierno de los TSJ, y las funciones que venían desempeñando quedan absorbidas por el Consejo de Justicia Autonómico. Por su parte el Estatuto Valenciano, mantiene en su regulación las Salas de Gobierno del TSJ, cuestión esta que ha sido criticada
por el Informe del CGPJ de (5 de octubre 2005)y a la que nos referiremos mas adelante.
113
Creación de la cual discrepa el CGPJ en su informe al anteproyecto de Gobierno por el que se
crean Consejos de Justicia Territoriales,de 5 de octubre, por razones de “oportunidad, constitucionalidad y eficacia”.
114
La exposición de motivos del PLOJPyCJ ha utilizado esta expresión, la cual ha estado duramente
criticada por algunos sectores de la doctrina, pues como señala el Estudio realizado por el CGPJ
sobre la Reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya, de 25 de enero de 2006, “el principio
autonómico tiene alcance político, no es un principio meramente organizativo, es cualitativamente superior”, con ello advierte que la cuestión no debe verse desde este principio, sinó
desde otros, como son el de colaboración, cooperación o participación. Pag.18.
18
127
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
El Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la ley 6/1985, de 1 de julio, del
poder judicial, en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia (en adelante
PLOJPyCJ), introduce en su artículo primero una modificación del Libro II de la LOPJ,
añadiendo un Título II bis bajo el rótulo “De los Consejos de Justicia” que comprende
los artículos 148 bis, 148 ter, 148 quater, 148 quinquies y 148 sexies. Este proyecto,
pretende así, la modificación del vigente artículo 104 LOPJ, reiterando que el Gobierno
del Poder Judicial corresponde al CGPJ y, con subordinación a él, a los Consejos de
Justicia, y a las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional,
y todo ello sin perjuicio de las competencias que corresponden a los Presidentes de
dichos Tribunales y a los titulares de los restantes órganos jurisdiccionales115.
El proyecto en sus artículos 148 bis y ter, regula la composición de los Consejos de Justicia, composición esta que han recogido las reformas estatutarias. Estos
artículos indican que, conjuntamente con miembros de la carrera judicial, se integren en ellos juristas de reconocido prestigio elegidos por mayoría de tres quintos
por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas116.
18
128
Señala ALVAREZ CONDE que “resulta difícil sostener que un órgano desconcentrado pueda tener determinadas, aunque sea por LOPJ reformada, su composición y funciones al margen del órgano de quien dependen, en este caso el propio
CGPJ. Lo lógico es que sea este órgano constitucional, a través del ejercicio de
su potestad reglamentaria, el que determina la composición y funciones de los
Consejos de Justicia”117
El primero en regularlos fue el Estatuto Valenciano, el cual dispone en su artículo
33.3 que: “Se crea el Consell de la Justícia de la Comunitat Valenciana. Una Ley de
Les Corts determinará su estructura, su composición, nombramiento y funciones dentro del ámbito de las competencias de la Generalitat en materia de administración de
115
BORRELL MESTRE, JOAQUIN. “Justicia y Comunidades Autónomas….”Op. Cit
Advierte BORRELL MESTRE que no todas las funciones del CGPJ pueden ser transferibles “sólo
algunas pueden ser transferibles o delegables, pudiendo establecerse además en este caso los correspondientes controles. De estas últimas destacan las de consulta y de informe, tanto al legislativo
como al ejecutivo autonómicos; las de informe al CGPJ respecto a cuestiones relevantes en el ámbito de una comunidad autónoma; la facultad de instar o disponer la actuación inspectora o la de
intervenir por la vía de informe o propuestas en determinados nombramientos de cargos judiciales
de la comunidad autónoma y otras similares. Por el contrario no sería constitucionalmente posible
la transferencia o delegación de aquellas competencias del CGPJ de ámbito estatal, y de relación
con otros órganos constitucionales, como pudieran ser la de propuesta de nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional, la de audiencia previa del nombramiento de Fiscal General
del Estado, las de informe y consulta a las Cortes Generales, las de planteamiento de conflictos de
atribuciones ante el Tribunal Constitucional, y otras análogas. En segundo término también sería
posible atribuir a estos Consejos algunas facultades que hasta ahora corresponden a las Salas de
Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, todo ello sin suprimir el Gobierno interno del
Poder Judicial, que debería adoptar otra configuración distinta a la actual.”
117
ALVAREZ CONDE. E. Reforma constitucional …Op Cit.
116
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
justicia en los términos que establezca el presente Estatuto y de acuerdo con lo dispuesto en la LOPJ.” El artículo resulta, en palabras del CGPJ ambiguo y confuso.
Indica el citado estudio que “de la literalidad de su artículo 33,3 cabría deducir que
prevé un Consejo de las mismas características que el catalán, con la agravante de que
sería la ley autonómica la que determinase todo su régimen jurídico, lo cual llevaría a
su inconstitucionalidad pues excluye la intervención del legislador estatal por medio de
la LOPJ”. Por otro lado, critica también el inciso donde señala que “las competencias
se desarrollarán «dentro del ámbito de las competencias de la Generalitat en materia
de administración de Justicia en los términos que establece el presente Estatuto y de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial» nada aclara pues:
1.º No se refiere expresamente a la “administración de la Administración de
Justicia”, sino que se remite al título competencial del artículo 149.1.5ª de
la Constitución.
2.º Deja abierto el portillo a todas aquellas competencias que le pueda atribuir
la LOPJ.
3.º En todo caso, la referencia al Estatuto debe relacionarse con dos preceptos
del mismo: el que hace referencia a los derechos históricos y a la cláusula
que permitía la asunción de competencias máximas si se aprobase otro
estatuto que las incluyese118.”
Por lo tanto, si lo que configura el Estatuto Valenciano es un órgano desconcentrado del CGPJ, su regulación es a todas luces, inconstitucional, pues este “crea”
el órgano, cuando la creación del mismo corresponde a la legislación estatal, y
mas concretamente a la LOPJ. Además el Estatuto Valenciano mantiene la Sala de
Gobierno del TSJ, las cuales desaparecerían con la reforma de la LOPJ, por quedar
absorbido por el Consejo de Justicia119.
Ahora bien, podemos considerar que lo que ha regulado el Estatuto Valenciano, no es más que un órgano “de debate o consulta o, todo lo más, referido a la
“administración de la Administración de Justicia” pero que quedase rebasado por
la futura reforma de la LOPJ120”.
b) Consejo Consultivo de Catalunya
El análisis realizado por el Consell Catalán, resulta como ya hemos manifestado, extremadamente escueto y no muy adecuado, pues no pone sobre la mesa
ningún argumento que defienda la existencia de los Consejos de Justicia autonó118
Estudio del CGPJ sobre la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya, de
25 de enero de 2006.
119
En el mismo sentido ALVAREZ CONDE. E. Reforma constitucional..op cit. Pag 488.
120
Estudio CGPJ. Pag 18.
18
129
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
micos, y no solo eso, sino que vuelve a fundamentar la constitucionalidad de los
mismos poniendo el artículo en relación con la disposición adicional novena. Por
su brevedad podemos reproducir aquí el análisis, señala el Consejo:
“Los artículos 92 a 95 de la Propuesta de Reforma, que regulan el “Consejo de
Justicia de Cataluña”, contemplan una normativa que afecta al gobierno del Poder
Judicial, la regulación del cual, de conformidad con lo establecido en el artículo
122.2 CE, se reserva a la LOPJ. A estos efectos hay que resaltar que la Constitución
española ha instaurado, como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial,
el Consejo General del Poder Judicial. Lo ha situado en una posición institucional de
paridad respecto a los otros órganos constitucionales, y lo ha investido con las garantías de superioridad e independencia, características de estos en su debido orden
respectivo. Su creación constituye una manifestación más del principio de unidad
jurisdiccional (artículo 117.5 CE), ya que a través de la reserva de su regulación en la
LOPJ (art. 122.2 CE) se proclama la unidad de gobierno de este poder del Estado.
Por la cobertura que les ofrece la disposición adicional novena, redactada en
los términos que hemos propuesto, estos preceptos son constitucionales.”
El Consell Consultiu dedica el Título V del Dictamen a examinar los artículos
referentes al Poder Judicial en Catalunya (Título III arts. 90 a 104).
18
130
El Fundamento I del Dictamen señala que “el Estatuto no tendría que ser el
instrumento constitucionalmente adecuado para reformar leyes orgánicas”, pero
considera el Consultiu, que es una opción válida la posibilidad de que el Estatuto
incorpore, mediante disposiciones adicionales, mandatos al los poderes autonómicos para que insten a la reforma de determinadas leyes orgánicas, utilizando para
ello los instrumentos jurídicamente previstos, o que los Estatutos puedan hacer
previsiones de eficacia diferida, en aquellos supuestos en que, para su validez,
requieran la intervención del legislador orgánico.
Esto lleva al Consell Consultiu a concluir que la redacción dada a la Disposición
adicional novena es inconstitucional pues obliga a reformar la LOPJ, por ello, se
propone una nueva redacción a la misma para salvar la posible constitucionalidad121..
121
La interpretación dada por el Consell Consultiu en su Dictamen ha sido fuertemente criticada
por el Estudio sobe la propuesta de reforma del Estatuto de Catalunya, realizado por el CGPJ,
en fecha 25 de enero de 2006, el cual señala que el criterio dado no es satisfactorio por cuatro
razones “La primera porque, pese a tal correctivo, todavía es tributaria de los criterios primeramente expuestos acerca del papel del Estatuto respecto de las competencias exclusivas del
Estado. Que esto es así se evidencia en que ya una Comunidad Autónoma se ha anticipado al
legislador estatal y ha regulado por sí materias que no le corresponden.
La segunda razón que esgrime el CGPJ en su estudio es que “el legislador estatal ciertamente podría
aprobar la Propuesta de reforma estatutaria pero, sin embargo, no asumirla ahora en una reforma
de la LOPJ, en todo o en parte. Esto implicaría la paradoja de que el Estado al aprobar la Propuesta
admitiría unos aspectos relacionados con el Poder Judicial como de interés autonómico a efectos del
artículo 137 CE, pero no los activaría en la reforma de la LOPJ. Desde el punto de vista legislativo
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
La redacción propuesta por el Consell es la siguiente: “Para dar efectividad plena
a lo establecido por el presente Estatuto, deben modificarse, en los aspectos
que sea necesario para que los preceptos estatutarios correspondientes sean
plenamente eficaces, las siguientes leyes: a) Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio,
del Poder Judicial [...]; c) Ley del Estado 50/1981, de 30 de diciembre, por la
que se regula el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal [...]”. Esta modificación
fue aceptada por el Parlamento que le dio a la Disposición Adicional novena
en el texto enviado a las Cortes Generales, una redacción bastante parecida a
la propuesta122.
y político-judicial implicaría ya que una Comunidad Autónoma y en una materia de competencia
exclusva del Estado, habría hecho una suerte de “anotación preventiva” de un modelo judicial de
máximos desde el punto de vista de sus aspiraciones territoriales. No es aceptable que, siguiendo la
lógica del Consell Consultiu, se aprobase un nuevo Estatuto con parte de su articulado congelado,
con “vigencia diferida”, lo que entrañaría fijar en el Estatuto un programa político-judicial siempre
reivindicable y que sólo requeriría una reforma de la LOPJ para activarlo.”
Por otro lado, la tercera de las razones que da, y que se puede derivar directamente de lo anteriormente expuesto, es que “sería abiertamente inconstitucional que una Comunidad Autónoma, con la
intervención de las Cortes Generales, se atribuya un régimen especial de gobierno del Poder Judicial distinto del directamente previsto para toda España en la LOPJ por ser un Poder del Estado.”
Por último se entiende que “tal Disposición no es válida por cuanto que, puesta en relación
con los preceptos que cita, más que acotar materias y fijar grandes principios, lo que hace es ya
regular un contenido detallado que vincularía al legislador estatal en el caso de que decidiera
reformar esas leyes orgánicas.”
Concluye el CGPJ señalando que las bases del Estatuto Catalán “adolecen de un vicio de fondo,
de un grave defecto de cimentación que alcanza a toda la estructura del edificio normativo que
alumbra.” (pag 15 y 16)
122
Disposición adicional novena. Modificación de leyes para la plena efectividad del Estatuto.
Los preceptos del presente Estatuto especificados a continuación tienen eficacia una vez sean modificadas, de acuerdo con el contenido de los mismos, las siguientes leyes orgánicas u ordinarias:
a) Los artículos 38.2; 95.2, 3, 5 y 6; 97 a 100; 101. 1, 2 y 3; 103.1.a, b y k; 107.1 y 2, y 108, en
relación con la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de abril, del Poder Judicial.
b) El artículo 180 y la disposición adicional cuarta, en relación con la Ley Orgánica 2/1979, de
3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
c) Los artículos 96.2, 3 y 4, en relación con la Ley del Estado 50/1981, de 30 de diciembre, por
la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
d) Los artículos 56.4, 75 y 193, en relación con la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del
Régimen Electoral General.
e) Los artículos 90 y 91, en relación con la Ley del Estado 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
f) El artículo 122, en relación con la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de
las Distintas Modalidades de Referéndum.
g) El artículo 164.3, en relación con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad.
h) Las leyes de carácter general o sectorial que regulen un organismo o un ente en los casos en
que el presente Estatuto otorgue a la Generalidad la potestad para designar a representantes
en los órganos directivos de dicho organismo o ente.
18
131
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Al hacer el análisis del resto de preceptos el Dictamen salva su constitucionalidad con la fórmula “son constitucionales si se ponen en relación con la disposición
adicional novena y si ésta se redacta en términos similares a los que figuran en el
punto 2 de este fundamento”. En nuestra humilde opinión el Consell no está del
todo acertado al realizar de este modo el juicio de constitucionalidad, ya que el
Consell Consultiu utiliza la nueva redacción dada por él mismo como parámetro de
constitucionalidad de muchos preceptos cuya cobertura constitucional dependen
de su relación con la disposición adicional novena. El Dictamen tendría que haber
señalado que los preceptos citados “son inconstitucionales en tanto en cuanto no
se modifique la disposición adicional novena en los términos establecidos en el
dictamen”. Somos por tanto, a este respecto, de la opinión manifestada en el voto
particular por el Conseller Sr. Borrell Mestre, en donde señala “ Al ser inconstitucional la citada disposición adicional (en referencia a la disposición adicional novena),
debo llegar a la conclusión de que la misma, tal como está redactada, no puede
dar cobertura a una serie de preceptos de la Propuesta de Reforma que invaden
competencias estatales y que por tanto son también inconstitucionales”(Punto 5 del
Voto Particular formulado por el Consejero Señor Joaquim Borrell Mestre).
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 92. El Consejo de Justicia de
Cataluña
Constitucional si se
pone en relación
con la disposición
adicional novena reformada
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 97. El Consejo de Justicia de
Cataluña
Artículo 97. El Consejo de Justicia de
Cataluña.
El Consejo de Justicia
de Cataluña es el órgano de gobierno del
poder judicial en Cataluña. Actúa como
órgano desconcentrado del Consejo
General del
Poder Judicial, sin
perjuicio de las competencias de este
último.
El Consejo de Justicia de Cataluña es el
órgano de gobierno
del poder judicial en
Cataluña. Actúa como
órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial,
sin perjuicio de las
competencias de este
último, de acuerdo
con lo previsto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 98. Atribuciones.
1. Las atribuciones
del Consejo de Justicia de Cataluña son
las que establecen
Artículo 98.Atribuciones.
1. Las atribuciones
del Consejo de Justicia de Cataluña son
las que establecen
18
132
El Consejo de Justicia
de Cataluña es el órgano de gobierno del
poder judicial en Cataluña. Actúa como
órgano desconcentrado del Consejo
General del Poder
Judicial, sin perjuicio
de las competencias
de este último.
Artículo 93. Atribuciones del Consejo de
Justicia de Catalunya
1. Las atribuciones
del Consejo de Justicia de Cataluña son
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
las que establecen el
presente Estatuto, la
Ley orgánica del poder judicial, las leyes
que apruebe el Parlamento y las que, si
procede, le delegue
el Consejo General
del Poder Judicial.
el presente Estatuto,
la Ley orgánica del
poder judicial, las
leyes que apruebe
el Parlamento y las
que, si procede, le
delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
el presente Estatuto,
la Ley Orgánica del
Poder Judicial, las
leyes que apruebe
el Parlamento y las
que, si procede, le
delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
2. Las atribuciones
del Consejo de Justicia de Cataluña
respecto a los órganos jurisdiccionales
situados en el territorio de Cataluña son,
en todo caso, las siguientes:
a) Proponer al Consejo General del Poder Judicial la designación del presidente
o presidenta del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña,
así como la designación de los presidentes de sala de dicho
Tribunal Superior y
de los presidentes
de las audiencias
provinciales.
b) Expedir los nombramientos y los ceses de los jueces y
magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo o
sustitución, así como
determinar la adscripción de estos jueces y
magistrados a los órganos judiciales que
requieran medidas
de refuerzo.
2. Las atribuciones
del Consejo de Justicia de Cataluña
respecto a los órganos jurisdiccionales
situados en el territorio de Cataluña son,
en todo caso, las siguientes:
a) Proponer al Consejo General del Poder Judicial la designación del presidente o presidenta del
Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña,
así como la designación de los presidentes de sala de dicho
Tribunal Superior y
de los presidentes de
las audiencias provinciales.
b) Expedir los nombramientos y los ceses de los jueces y
magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo o
sustitución, así como
determinar la adscripción de estos jueces
y magistrados a los
órganos judiciales
que requieran medidas de refuerzo.
2. Las atribuciones del
Consejo de Justicia de
Cataluña respecto a
los órganos jurisdiccionales situados en
el territorio de Cataluña son, conforme a lo
previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, las siguientes:
a) Participar en la
designación del Presidente o Presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña, así como en la
de los Presidentes de
Sala de dicho Tribunal Superior y de los
Presidentes de las Audiencias Provinciales.
b) Proponer al Consejo General del Poder
Judicial y expedir los
nombramientos y los
ceses de los Jueces y
Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo o
sustitución, así como
determinar la adscripción de estos Jueces
y Magistrados a los
órganos judiciales
que requieran medidas de refuerzo.
PROPUESTA
DICTAMEN
18
133
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
18
134
c) Instruir expedientes e imponer sanciones por faltas leves y
graves cometidas por
jueces y magistrados,
y conocer de los
recursos contra las
sanciones impuestas
por los órganos de
gobierno interior.
d) Participar en la planificación de la inspección de juzgados y
tribunales, ordenar su
inspección y vigilancia
y realizar propuestas
en este ámbito, atender a las órdenes de
inspección de los
juzgados y tribunales
que inste el Gobierno
y dar cuenta de la resolución y de las medidas adoptadas.
e) Resolver los recursos de alzada interpuestos contra los
acuerdos de la Sala de
Gobierno del Tribunal
Superior de Justicia de
Cataluña y de los otros
órganos de gobierno
de los tribunales y juzgados de Cataluña.
f) Desarrollar y, cuando proceda, aplicar,
en el ámbito de Cataluña, los reglamentos
del Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre las
propuestas de revisión, delimitación y
modificación de las
demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales y
sobre las propuestas
de creación de secciones y juzgados.
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
c) Instruir expedientes e imponer sanciones por faltas leves y
graves cometidas por
jueces y magistrados,
y conocer de los recursos contra las
sanciones impuestas
por los órganos de
gobierno interior.
d) Participar en la
planificación de la inspección de juzgados y
tribunales, ordenar su
inspección y vigilancia
y realizar propuestas en este ámbito,
atender a las órdenes
de inspección de los
juzgados y tribunales
que inste el Gobierno
y dar cuenta de la resolución y de las medidas adoptadas.
e) Resolver los recursos de alzada interpuestos contra los
acuerdos de la Sala de
Gobierno del Tribunal
Superior de Justicia de
Cataluña y de los otros
órganos de gobierno
de los tribunales y juzgados de Cataluña.
f) Desarrollar y, cuando proceda, aplicar,
en el ámbito de Cataluña, los reglamentos
del Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre las
propuestas de revisión, delimitación y
modificación de las
demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales y
sobre las propuestas
de creación de secciones y juzgados.
c) Instruir expedientes y, en general,
ejercer las funciones
disciplinarias sobre
Jueces y Magistrados en los términos
previstos por las
Leyes.
d) Participar en la
planificación de la
inspección de juzgados y tribunales,
ordenar, en su caso,
su inspección y vigilancia y realizar
propuestas en este
ámbito, atender a
las órdenes de inspección de los juzgados y tribunales
que inste el Gobierno y dar cuenta de
la resolución y de
las medidas adoptadas.
e) Informar sobre
los recursos de alzada interpuestos
contra los acuerdos
de los órganos de
gobierno de los tribunales y juzgados
de Cataluña.
f) Precisar y aplicar,
cuando proceda, en
el ámbito de Cataluña, los reglamentos
del Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre
las propuestas de
revisión, delimitación y modificación
de las demarcaciones territoriales de
los órganos jurisdiccionales y sobre las
propuestas de creación de secciones y
juzgados.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre el
estado y el funcionamiento de la Administración de justicia
en Cataluña.
i) El control de la legalidad de los acuerdos
de la Sala de Gobierno, de los presidentes
de los tribunales, audiencias y salas, de las
juntas de jueces y de
los jueces decanos.
j) Todas las funciones
que le atribuyan la
Ley orgánica del poder judicial y las leyes del Parlamento, y
las que le delegue el
Consejo General del
Poder Judicial.
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre el
estado y el funcionamiento de la Administración de justicia
en Cataluña.
i) El control de la legalidad de los acuerdos
de la Sala de Gobierno, de los presidentes
de los tribunales, audiencias y salas, de las
juntas de jueces y de
los jueces decanos.
j) Todas las funciones
que le atribuyan la
Ley orgánica del poder judicial y las leyes del Parlamento, y
las que le delegue el
Consejo General del
Poder Judicial.
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre el
estado y el funcionamiento de la Administración de Justicia
en Cataluña.
i) Todas las funciones
que le atribuyan la
Ley Orgánica del Poder Judicial y las Leyes del Parlamento, y
las que le delegue el
Consejo General del
Poder Judicial.
3. Las resoluciones del
Consejo de Justicia de
Cataluña en materia
de nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos deben
adoptarse de acuerdo
con los criterios aprobados por reglamento
por el Consejo General del Poder Judicial.
3. Las resoluciones del
Consejo de Justicia de
Cataluña en materia
de nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos deben
adoptarse de acuerdo
con los criterios aprobados por reglamento
por el Consejo General del Poder Judicial.
3. Las resoluciones del
Consejo de Justicia de
Cataluña en materia
de nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos deben
adoptarse de acuerdo
con los criterios aprobados por el Consejo
General del Poder
Judicial.
4. El Consejo de Justicia de Cataluña, a
través de su presidente o presidenta,
debe comunicar al
Consejo General del
Poder Judicial las resoluciones que dicte
y las iniciativas que
emprenda y debe facilitar la información
que le sea pedida.
4. El Consejo de Justicia de Cataluña, a
través de su presidente o presidenta,
debe comunicar al
Consejo General del
Poder Judicial las resoluciones que dicte
y las iniciativas que
emprenda y debe facilitar la información
que le sea pedida.
4. El Consejo de
Justicia de Cataluña,
a través de su presidente o presidenta,
debe comunicar al
Consejo General del
Poder Judicial las resoluciones que dicte
y las iniciativas que
emprenda y debe facilitar la información
que le sea pedida.
18
135
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 94. Composición, organización
y funcionamiento del
Consejo de Justicia de
Cataluña
Artículo 99. Composición, organización y
funcionamiento.
Artículo 99.Composición, organización y
funcionamiento.
1. El Consejo de Justicia de Cataluña está
integrado por el presidente o presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña, que lo preside,
y por seis miembros
nombrados por un
período de seis años
no renovables por el
Consejo General del
Poder Judicial a propuesta del Parlamento
aprobada por mayoría
de tres quintas partes.
Tres de estos miembros deben ser jueces
o magistrados de carrera que haga por lo
menos cinco años que
ejercen sus funciones
en Cataluña. Los otros
tres deben ser juristas
de competencia reconocida, residentes
en Cataluña, con más
de quince años de
ejercicio profesional.
La renovación de los
miembros del Consejo
de Justicia de Cataluña
debe hacerse por tercios en los términos establecidos por la ley.
1. El Consejo de Justicia de Cataluña está
integrado por el presidente o presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña, que lo preside,
y por seis miembros
nombrados por un
período de seis años
no renovables por el
Consejo General del
Poder Judicial a propuesta del Parlamento
aprobada por mayoría
de tres quintas partes.
Tres de estos miembros deben ser jueces
o magistrados de carrera que haga por lo
menos cinco años que
ejercen sus funciones
en Cataluña. Los otros
tres deben ser juristas
de competencia reconocida, residentes
en Cataluña, con más
de quince años de
ejercicio profesional.
La renovación de los
miembros del Consejo
de Justicia de Cataluña
debe hacerse por tercios en los términos establecidos por la ley.
1. El Consejo de Justicia de Cataluña está
integrado por el Presidente o Presidenta del
Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña,
que lo preside, y por
los miembros que se
nombren, de acuerdo
con lo previsto por
la Ley Orgánica del
Poder Judicial, entre
Jueces, Magistrados,
Fiscales o juristas de
reconocido prestigio.
El Parlamento de Cataluña designa a los
miembros del Consejo
que determine la Ley
Orgánica del Poder
Judicial.
2. Los vocales territoriales del Consejo General del Poder Judicial
adscritos en Cataluña
pueden asistir, con
voz y sin voto, a las
reuniones del Consejo
de Justicia de Cataluña,
2. Los vocales territoriales del Consejo General del Poder Judicial
adscritos en Cataluña
pueden asistir, con
voz y sin voto, a las
reuniones del Consejo
de Justicia de Cataluña,
2. El Consejo de Justicia de Cataluña aprueba su Reglamento Interno de Organización
y Funcionamiento, de
acuerdo con la normativa aplicable.
PROPUESTA
18
136
DICTAMEN
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
a instancia propia o
del Consejo de Justicia de Cataluña.
a instancia propia o
del Consejo de Justicia
de Cataluña.
3. El estatuto de los
miembros del Consejo
de Justicia de Cataluña
es el que establece la
ley para los miembros
del Consejo General
del Poder Judicial.
3. El estatuto de los
miembros del Consejo
de Justicia de Cataluña
es el que establece la
ley para los miembros
del Consejo General
del Poder Judicial.
4. El Consejo de Justicia de Cataluña aprueba su reglamento interno de organización
y funcionamiento.
4. El Consejo de Justicia de Cataluña aprueba su reglamento interno de organización
y funcionamiento.
Artículo 95. Control
de los actos del Consejo de Justicia de
Cataluña
Artículo 100. Control
de los actos del Consejo de Justicia de
Cataluña.
Artículo 100.Control de los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña.
1. Los actos del Consejo de Justicia de
Cataluña que afecten
al estatuto de jueces y
magistrados y los que
adopte en el ejercicio
de competencias previamente delegadas
por el Consejo General del Poder Judicial
o atribuidas por ley
son impugnables en
recurso de alzada ante
el Consejo General
del Poder Judicial.
1. Los actos del Consejo de Justicia de
Cataluña que afecten
al estatuto de jueces y
magistrados y los que
adopte en el ejercicio
de competencias previamente delegadas
por el Consejo General del Poder Judicial
o atribuidas por ley
son impugnables en
recurso de alzada ante
el Consejo General del
Poder Judicial.
1. Los actos del Consejo de Justicia de
Cataluña serán recurribles en alzada ante
el Consejo General
del Poder Judicial,
salvo que hayan sido
dictados en el ejercicio de competencias
de la Comunidad
Autónoma.
2. Los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña que no
sean impugnables
en alzada ante el
Consejo General del
Poder Judicial pueden impugnarse por
la vía contenciosa
administrativa ante el
Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña.
2. Los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña que no
sean impugnables
en alzada ante el
Consejo General del
Poder Judicial pueden impugnarse por
la vía contenciosa
administrativa ante el
Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña.
2. Los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña que no
sean impugnables en
alzada ante el Consejo General del Poder
Judicial pueden impugnarse jurisdiccionalmente en los términos establecidos
en las Leyes.
18
137
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
c) Consejo Consultivo de Andalucía
Artículo 129. Estructura, composición y competencias (Consejo de Justicia de Andalucía)
El Estatuto Andaluz regula en el artículo 129 la estructura, composición y competencias del Consejo de Justicia de Andalucía. La proposición de reforma es escueta
en la regulación de este órgano, el artículo 129 disponía: “El Consejo de Justicia de
Andalucía tendrá la estructura y ejercerá las funciones que le atribuya la legislación
estatal, y estará integrado, en igualdad numérica, por jueces y magistrados y por
juristas de reconocido prestigio. Asimismo, ejercerá las competencias asumidas por
la Comunidad Autónoma en materia de justicia en los términos establecidos por una
ley del Parlamento”. Como se puede observar se remite a lo que disponga una ley
estatal, que como señala el dictamen “inevitablemente será la LOPJ” ,en cuanto a la
estructura y funciones de este órgano. Advierte el Dictamen que para salvar la constitucionalidad del precepto hemos de entenderlo supeditado a la eventual creación
por la LOPJ de estos Consejos Autonómicos de Justicia, pues si bien aparecen en el
Proyecto de modificación de la LOPJ123, en la vigente LOPJ no aparecen contemplados. Todo esto “revela que la creación no puede realizarla el Estatuto124”
18
138
Señala el dictamen que la Constitución atribuye el gobierno del Poder Judicial
al CGPJ, y que es la jurisprudencia en su STC 62/1990 la que establece que se
configura como un gobierno único. A pesar de ello, existen contempladas en la
LOPJ otros órganos de Gobierno, como son las Salas de Gobierno, los Presidentes
o los Decanos entre otros.
La segunda observación que realiza el Dictamen va referida a la composición del
Consejo de Justicia. Señala el artículo que “estará integrado, en igualdad numérica,
por jueces y magistrados y por juristas de reconocido prestigio”, para el Consultivo,
“está regulando una materia para la que carece de competencia” pues es la LOPJ la
que debe establecerlo, señala pues que a pesar de que esta sea la composición que
123
Proyecto de LO, de modificación de la LOPJ en materia de justicia de proximidad y Consejos
de Justicia
124
Como ya hemos manifestado a lo largo de este trabajo, el Estatuto Valenciano no fue dictaminado por su Consell Jurídic Consultiu, aplicando la doctrina del Consejo Andaluz cabría deducir la
inconstitucionalidad del artículo 33.3 del Estatuto Valenciano que establece: “Se crea el Consell
de la Justícia de la Comunitat Valenciana. Una Ley de Les Corts determinará su estructura, su
composición, nombramiento y funciones dentro del ámbito de las competencias de la Generalitat en materia de administración de justicia en los términos que establezca el presente Estatuto y
de acuerdo con lo dispuesto en la presente Estatuto y de acuerdo con lo dispuesto en la LOPJ.”
El Estatuto Valenciano “crea” el Consejo de Justicia, y relega su composición a un ley de Corts,
cuestión esta inconstitucional a todas luces. Ahora bien, podemos considerar la constitucionalidad del precepto siempre que se trate, no de un órgano desconcentrado del CGPJ, sino de un
órgano autonómico de funciones consultivas.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
establece el Proyecto de modificación LOPJ no se hace ninguna referencia a ello.
Propone por tanto el Dictamen, que debe suprimirse la referencia a la composición
o bien añadirse el inciso “de conformidad con la legislación del Estado”.
La última consideración realizada viene referida al segundo inciso, que reza:
“asimismo, ejercerá las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en
materia de justicia en los términos establecidos por la Ley del Parlamento”. El
inciso atribuye al Consejo de Justicia, en los términos establecidos en una Ley del
Parlamento, las competencias que le corresponden a la Comunidad Autónoma en
materia de justicia, señala el Dictamen que “ dado que en el inciso primero se ha
configurado como un órgano de creación estatal, tal previsión parece contraria a
esa idea, a no ser que se configure como un órgano mixto, de naturaleza estatal
y autonómica, sobre el que puedan legislar tanto el Estado como la Comunidad
Autónoma y con funciones formalmente distintas125”
Como se puede ver en el cuadro, el Estatuto no solo no suprime la referencia a la composición, sino que entra mas en detalle, aunque añade el inciso “de
acuerdo con lo previsto en la LOPJ”. Lo cierto es, como se puede ver en la tabla
comparativa 2, que el Estatuto Andaluz copia casi literalmente la regulación del
Consejo de Justicia contenida en el Estatuto Catalán.
18
139
125
Una duda parecida expresaba BORRELL MESTRE en referencia al proyecto de Estatuto Catalán,
en donde indicaba “El PREACat contempla en sus artículos 97 a 100 una regulación similar a
la que introduce el PLOJPyCJ, aunque se aprecian algunas diferencias. Así, mientras el artículo
148 quinquies núm. 3 atribuye a estos Consejos el ejercicio de aquellas funciones en materia de
Justicia que, en el ámbito de las competencias propias de las Comunidades Autónomas, les atribuyan los estatutos de autonomía que son normas estatales, el artículo 98.1 del PREACat añade
una competencia más en favor del Parlamento de Cataluña, pues también le permite, a través
de sus leyes, conferir atribuciones al Consejo de Justicia. Aunque debe entenderse que el objeto
de estas leyes que atribuyen facultades se referirán a competencias autonómicas, surgen aquí
dudas sobre si la atribución de estas competencias al Consejo de Justicia de Cataluña puede
alterar su naturaleza de órgano desconcentrado del CGPJ, como lo configura el PLOJPyCJ.”
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
18
140
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 129.
Estructura, composición y competencias.
Suprimir la referencia
a la composición del
Consejo o añadir “de
conformidad con la legislación del Estado”
El Consejo de Justicia
de Andalucía tendrá
la estructura y ejercerá las funciones que
le atribuya la legislación estatal, y estará
integrado, en igualdad
numérica, por jueces
y magistrados y por
juristas de reconocido
prestigio. Asimismo,
ejercerá las competencias asumidas por
la Comunidad Autónoma en materia de
justicia en los términos
establecidos por una
ley del Parlamento.
Establecer el carácter
mixto del Consejo si
va a asumir competencias autonómicas.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 142.
El Consejo de Justicia
de Andalucía.
Artículo 144.
El Consejo de Justicia
de Andalucía.
1. El Consejo de Justicia de Andalucía es
el órgano de gobierno del Poder Judicial
en Andalucía. Actúa
como órgano desconcentrado del Consejo
General del Poder Judicial, sin perjuicio de
las competencias de
este último, de acuerdo con lo previsto en
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
1. El Consejo de Justicia de Andalucía es
el órgano de gobierno de la Administración de Justicia en
Andalucía, de acuerdo con lo previsto en
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
2. El Consejo de Justicia de Andalucía está
integrado por el Presidente o Presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, que lo preside,
y por los miembros
elegidos entre Jueces,
Magistrados, Fiscales
y juristas de reconocido prestigio que se
nombren de acuerdo
con lo previsto por la
Ley Orgánica del Poder Judicial, correspondiendo al Parlamento de Andalucía
la designación de los
miembros que determine dicha Ley.
2. El Consejo de Justicia de Andalucía está
integrado por el Presidente o Presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, que lo preside,
y por los miembros
elegidos entre Jueces,
Magistrados, Fiscales
y juristas de reconocido prestigio que se
nombren de acuerdo
con lo previsto por la
Ley Orgánica del Poder Judicial, correspondiendo al Parlamento de Andalucía
la designación de los
miembros que determine dicha Ley.
3. Las funciones del
Consejo de Justicia
de Andalucía son,
además de las previstas en el presente
3. Las funciones del
Consejo de Justicia
de Andalucía son las
previstas en la Ley
Orgánica del Poder
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Estatuto, las que le
atribuyan la Ley Orgánica del Poder Judicial, las leyes del Parlamento y las que, en
su caso, le delegue el
Consejo General del
Poder Judicial.
Judicial, en el presente Estatuto, y en las
leyes del Parlamento
de Andalucía y las
que, en su caso, le
delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
4. Las atribuciones del
Consejo de Justicia de
Andalucía respecto a
los órganos jurisdiccionales situados en
su territorio son, conforme a lo previsto
en la Ley Orgánica
del Poder Judicial,
las siguientes:
a) Participar en la
designación del Presidente o Presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, así como en
la de los Presidentes
de Sala de dicho Tribunal Superior y de
los Presidentes de
las Audiencias Provinciales.
b) Proponer al Consejo General del Poder
Judicial y expedir los
nombramientos y los
ceses de los Jueces y
Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo o
sustitución, así como
determinar la adscripción de estos Jueces y
Magistrados a los órganos judiciales que
requieran medidas
de refuerzo.
4. Las atribuciones del
Consejo de Justicia de
Andalucía respecto a
los órganos jurisdiccionales situados en
su territorio son, conforme a lo previsto
en la Ley Orgánica
del Poder Judicial, las
siguientes:
a) Participar en la
designación del Presidente o Presidenta
del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, así como en
la de los Presidentes
de Sala de dicho Tribunal Superior y de
los Presidentes de
las Audiencias Provinciales.
b) Proponer al Consejo General del Poder
Judicial y expedir los
nombramientos y los
ceses de los Jueces y
Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo o
sustitución, así como
determinar la adscripción de estos Jueces y
Magistrados a los órganos judiciales que
requieran medidas
de refuerzo.
18
141
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
18
142
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
c) Instruir expedientes y, en general,
ejercer las funciones
disciplinarias sobre
Jueces y Magistrados
en los términos previstos por las leyes.
d) Participar en la planificación de la inspección de juzgados
y tribunales, ordenar,
en su caso, su inspección y vigilancia y
realizar propuestas en
este ámbito, atender a
las órdenes de inspección de los juzgados y
tribunales que inste
el Gobierno y dar
cuenta de la resolución y de las medidas
adoptadas.
e) Informar sobre los
recursos de alzada interpuestos contra los
acuerdos de los órganos de gobierno de
los tribunales y juzgados de Andalucía.
f) Precisar y aplicar,
cuando proceda, en
el ámbito de Andalucía, los reglamentos
del Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre las
propuestas de revisión, delimitación y
modificación de las
demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales y
sobre las propuestas
de creación de secciones y juzgados.
h) Presentar una memoria anual al Parlamento sobre el estado
c) Instruir expedientes y, en general,
ejercer las funciones
disciplinarias sobre
Jueces y Magistrados
en los términos previstos por las leyes.
d) Participar en la planificación de la inspección de juzgados
y tribunales, ordenar,
en su caso, su inspección y vigilancia y
realizar propuestas en
este ámbito, atender a
las órdenes de inspección de los juzgados y
tribunales que inste el
Gobierno y dar cuenta de la resolución y
de las medidas adoptadas.
e) Informar sobre los
recursos de alzada interpuestos contra los
acuerdos de los órganos de gobierno de
los tribunales y juzgados de Andalucía.
f) Precisar y aplicar,
cuando proceda, en
el ámbito de Andalucía, los reglamentos
del Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre las
propuestas de revisión, delimitación y
modificación de las
demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales y
sobre las propuestas
de creación de secciones y juzgados.
h) Presentar una memoria anual al Parlamento sobre el estado
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
y el funcionamiento
de la Administración
de Justicia en Andalucía.
i) Todas las funciones que le atribuyan
la Ley Orgánica del
Poder Judicial y las
leyes del Parlamento,
y las que le delegue
el Consejo General
del Poder Judicial.
5. Las resoluciones
del Consejo de Justicia de Andalucía
en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias
y permisos deben
adoptarse de acuerdo con los criterios
aprobados por el
Consejo General del
Poder Judicial.
6. El Consejo de
Justicia de Andalucía, a través de su
Presidente o Presidenta, comunicará al
Consejo General del
Poder Judicial las resoluciones que dicte
y las iniciativas que
emprenda y debe facilitar la información
que le sea solicitada.
y el funcionamiento
de la Administración
de Justicia en Andalucía.
i) Todas las funciones que le atribuyan
la Ley Orgánica del
Poder Judicial y las
leyes del Parlamento,
y las que le delegue
el Consejo General
del Poder Judicial.
5. Las resoluciones
del Consejo de Justicia de Andalucía
en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias
y permisos deben
adoptarse de acuerdo con los criterios
aprobados por el
Consejo General del
Poder Judicial.
6. El Consejo de
Justicia de Andalucía, a través de su
Presidente o Presidenta, comunicará al
Consejo General del
Poder Judicial las resoluciones que dicte
y las iniciativas que
emprenda y debe facilitar la información
que le sea solicitada.
d) Consejo Consultivo de Canarias
El Estatuto Canario es otro de los que siguen el “Efecto del Estatuto Catalán”,
modificando su articulado en el sentido de este Estatuto. El Consejo de Justicia
pasa de tener un artículo dedicado a su regulación (el art. 42) a tener en el texto
aprobado por el Parlamento todo un capítulo, compuesto por tres artículos, uno
dedicado a su naturaleza (art. 51), otro dedicado a la composición y atribuciones
del mismo (art. 52) y un último dedicado al control de sus actos (art. 53).
18
143
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Advierte el Dictamen que según la jurisprudencia del TC “el Consejo General
del Poder Judicial es el único órgano constitucionalmente llamado a desempeñar
las funciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial dentro de la reserva constitucional establecida en el art. 122.2 CE en relación con el Estatuto Jurídico de Jueces y
Magistrados, a fin de salvaguardar la independencia judicial del área de influencia
del Poder Ejecutivo”, pero por otro lado, el artículo 122CE “no impide que existan
órganos desconcentrados territorialmente”, estableciéndose un modelo apertus,
favorable al reparto de funciones.
El artículo 42.2 se remite, en palabras del Consejo, “adecuadamente a la Ley
Orgánica para definir el grado de descentralización, con el límite de que no afecte
al núcleo estricto de la actividad jurisdiccional” el problema que encuentra es el
hecho de que se la atribuya al Parlamento de Canarias la posibilidad “de regular
por leyes autonómicas las competencias de la Comunidad Autónoma en materia
de Administración de Justicia, a colación de las atribuciones del Consejo de Justicia
de Canarias, así como para desarrollar la estructura, organización y funcionamiento
del citado Consejo.” Cuestión esta que como podemos recordar también efectuaba
el Estatuto Valenciano.
18
144
En la redacción final enviada a las Cortes Generales desaparece la remisión
normativa a una ley autonómica para el desarrollo y la determinación de atribuciones del Consejo, por contra, encontramos una regulación mas detallada del
Consejo de Justicia, a la usanza de la catalana, donde se regula la composición y
atribuciones del mismo.
Es, según el Dictamen,“la LOPJ, la que deberá establecer la estructura, organización y funcionamiento del mencionado Consejo de Justicia”. Basándose en
esta afirmación, el Consejo, analiza las materias atribuidas al Consejo de Justicia
por el Proyecto de Reforma de Estatuto. Para realizar este análisis, no tiene en
cuenta que el Estatuto ha recogido lo proyectado por el Proyecto de Reforma de
la LOPJ, y realiza, acertadamente, el análisis de constitucionalidad en relación
a la LOPJ vigente.
En relación a “la asunción de atribuciones sobre nombramientos y ceses de
los Jueces y Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente con
funciones de asistencia, apoyo y sustitución”, advierte que sería más adecuado
remitirse a las funciones que la atribuya la LOPJ sin hacer una enumeración, a la
espera de que se configuren legalmente estos Consejos.
En cuanto a “instruir, proponer y, en su caso, resolver expedientes sancionadores por faltas leves y graves cometidas por Jueces y Magistrados de conformidad
con lo establecido en la LOPJ”, son funciones exclusivas del CGPJ, y señala que
carece de sentido la remisión realizada a la LOPJ mientras no se modifique esta.
Respecto a “la planificación de la inspección de Juzgados y Tribunales,
ordenar su inspección y vigilancia y realizar propuestas en este ámbito”, indica
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
que también es una función atribuida al CGPJ, aunque las Salas de Gobierno
también pueden ejercer facultades disciplinarias. Hemos de tener en cuenta,
aunque no lo expresa así el Dictamen, que en el Proyecto de Reforma de
la LOPJ, las Salas de Gobierno de los TSJ son asumidas por los Consejos de
Justicia.
En cuanto a “informar sobre las propuestas de revisión, delimitación y modificación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccional y sobre
las propuestas de creación de Secciones y Juzgados”, se trata de una materia que
afecta a la planta y demarcación judicial. Indica el Consejo que A la Comunidad
Autónoma de Canarias, en suma, no le corresponde “informar”, sino solamente
“proponer” (art. 35.2). A ello se limita su participación en la organización de la
demarcación judicial de Canarias, siendo el Consejo General del Poder Judicial
quien asume la actividad de “informar”. Como señala el Tribunal Constitucional,
“la delimitación de la demarcación judicial ha de ejercitarse siempre conforme con
lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque de modo expreso así
lo exige el art. 152.1, párrafo 2º, de la Constitución y, además, como precisa el
propio precepto dentro de la unidad e independencia del Poder Judicial, de modo
que la determinación del alcance de los preceptos estatutarios al respecto debe
hacerse siempre teniendo presente las disposiciones materiales en la referida Ley
Orgánica” (STC 62/1990, de 30 de marzo).”
En cuanto a la creación de Secciones y Juzgados “la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, se limita a expresar lo que considera adecuado”,
pues como dispone el art. 36 LOPJ, esta debe ser “oída” de manera perceptiva.
Finalmente, respecto a la “posibilidad de resolver sobre autorizaciones, licencias y permisos de Jueces y Magistrados”, el art. 377 LOPJ dispone que reglamentariamente se desarrollará el régimen jurídico de las licencias y permisos,
determinando la autoridad a quien corresponde otorgarlos y su duración, cuando
no se halle establecido en la misma ley.
Finaliza el Consejo Consultivo considerando que debería suprimirse todo el
apartado segundo del artículo 42 debido a que “el alcance de las atribuciones
del Consejo de Justicia dependerá de las funciones que le atribuya la LOPJ o las
funciones que delegue el CGPJ”
En referencia al apartado primero considera que “si se trata de un órgano estatal desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, en el ámbito territorial
de Canarias, no puede crearse, exclusivamente, por vía del Estatuto de Autonomía”,
requiere que se cree por LOPJ.
De las tres observaciones que realiza el Consejo se hace caso a las dos primeras, referentes al apartado primero, pero no a la segunda, encontrando en el
texto aprobado por en Parlamento de Canarias una mayor especificación de las
atribuciones del Consejo de Justicia.
18
145
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
18
146
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 42.
1. Se crea el Consejo de Justicia de Canarias en los términos que se establezca en
la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Su composición será
la que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial, correspondiendo al Parlamento
de Canarias, por mayoría de
tres quintos de sus miembros,
el nombramiento de un tercio de sus componentes entre
abogados y otros juristas de
reconocido prestigio, con más
de diez años de ejercicio profesional. Por ley del Parlamento de Canarias se desarrollará
su estructura, organización y
funcionamiento.
2. Las atribuciones del Consejo
de Justicia de Canarias serán
aquellas que se determinen
en la Ley Orgánica del Poder
Judicial relativas al gobierno
de los juzgados y tribunales
en Canarias que no impliquen
el ejercicio de la función
jurisdiccional, así como las
que establezcan las leyes del
Parlamento de Canarias incluidas dentro del ámbito de las
competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en
materia de Administración de
Justicia y aquellas que sean delegadas por el propio Consejo
General del Poder Judicial. Podrá asumir atribuciones sobre
nombramientos y ceses de los
jueces y magistrados incorporados a la carrera judicial
temporalmente con funciones
de asistencia, apoyo y sustitución; instruir, proponer y, en
su caso, resolver expedientes
sancionadores por faltas leves
y graves cometidas por jueces
y magistrados de conformidad
El Estatuto no puede crear
el Consejo, ha de hacerlo la
LOPJ.
Una ley del Parlamento no
puede regular las atribuciones del Consejo de Justicia,
ni desarrollar su estructura,
organización y funcionamiento.
Suprimir el apartado 2: No
puede asumir atribuciones
exclusivas del CGPJ sin modificar la LOPJ.
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Artículo 51. Naturaleza del
Consejo.
El Consejo de Justicia de
Canarias es el órgano de gobierno del Poder Judicial en
Canarias. Actúa como órgano
desconcentrado del Consejo
General del Poder Judicial, sin
perjuicio de las competencias
de éste ultimo, de acuerdo
con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 52. Composición y
atribuciones.
1. El Consejo de Justicia de
Canarias está integrado por
el Presidente del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias, que lo preside, y por los
miembros que se nombren,
de acuerdo con lo previsto
por la Ley Orgánica del Poder Judicial. El Parlamento
de Canarias designa a los
miembros del Consejo que
determine dicha ley.
2. Las funciones del Consejo
de Justicia de Canarias son,
además de las previstas en el
presente Estatuto, las que le
atribuyan la Ley Orgánica del
Poder Judicial, las leyes del
Parlamento de Canarias y las
que, en su caso, le delegue
el Consejo General del Poder
Judicial.
3. Las atribuciones del Consejo de Justicia de Canarias
respecto a los órganos judiciales situados en su territorio
son, conforme a lo previsto
en la Ley Orgánica del Poder
Judicial, las siguientes:
a) Participar en la designación del Presidente del Tribunal Superior de Justicia
de Canarias, así como en la
de los Presidentes de Sala
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
con lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial; participar en la planificación de la
inspección de juzgados y tribunales, ordenar su inspección y
vigilancia y realizar propuestas
en este ámbito; informar sobre
las propuestas de revisión, delimitación y modificación de las
demarcaciones territoriales de
los órganos jurisdiccionales y
sobre las propuestas de creación de secciones y juzgados;
y resolver sobre las autorizaciones, licencias y permisos de
jueces y magistrados de acuerdo con los criterios establecidos por el Consejo General del
Poder Judicial.
3. El Consejo de Justicia de
Canarias deberá presentar
una memoria anual al Parlamento de Canarias sobre el
estado y funcionamiento de
la Administración de Justicia
en Canarias.
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
de dicho Tribunal Superior y
de los Presidentes de las Audiencias Provinciales.
b) Proponer al Consejo General del Poder Judicial y
expedir los nombramientos
y los ceses de los jueces y
magistrados incorporados
a la carrera judicial temporalmente con funciones de
asistencia, apoyo o sustitución, así como determinar la
adscripción de estos jueces
y magistrados a los órganos
judiciales que requieran medidas de refuerzo.
c) Instruir expedientes y, en
general, ejercer las funciones
disciplinarias sobre jueces y
magistrados en los términos
previstos por las leyes.
d) Participar en la planificación de la inspección de juzgados y tribunales, ordenar,
en su caso, su inspección y
vigilancia y realizar propuestas en este ámbito, atender
a las órdenes de inspección
de los juzgados y tribunales
que inste el Gobierno y dar
cuenta de la resolución y de
las medidas adoptadas.
e) Informar sobre los recursos
de alzada interpuestos contra
los acuerdos de los órganos
de gobierno de los tribunales
y juzgados de Canarias.
f) Precisar y aplicar, cuando
proceda, en el ámbito de Canarias, los reglamentos del
Consejo General del Poder
Judicial.
g) Informar sobre las propuestas de revisión, delimitación y modificación de las
demarcaciones territoriales de
los órganos judiciales y sobre
las propuestas de creación de
secciones y juzgados.
18
147
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
18
148
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
h) Presentar una memoria
anual al Parlamento sobre el
estado y el funcionamiento
de la Administración de Justicia en Canarias.
i) Todas las funciones que
le atribuyan la Ley Orgánica
del Poder Judicial y las leyes del Parlamento de Canarias, y las que le delegue el
Consejo General del Poder
Judicial.
4. Las resoluciones del Consejo de Justicia de Canarias
en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias
y permisos deben adoptarse
de acuerdo con los criterios
aprobados por el Consejo
General del Poder Judicial.
5. El Consejo de Justicia
de Canarias, a través de su
Presidente, comunicará al
Consejo General del Poder
Judicial las resoluciones que
dicte y las iniciativas que
emprenda, debiendo facilitar la información que le sea
solicitada.
Artículo 53. Control de los actos del Consejo de Justicia.
1. Los actos del Consejo de
Justicia de Canarias serán
recurribles en alzada ante el
Consejo General del Poder
Judicial, salvo que hayan
sido dictados en el ejercicio
de competencias de la Comunidad Autónoma.
2. Los actos del Consejo de
Justicia de Canarias que no
sean impugnables en alzada
ante el Consejo General del
Poder Judicial pueden impugnarse jurisdiccionalmente
en los términos establecidos
en las leyes.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
e) Consejo Consultivo de Castilla y León
En materia de Consejos de Justicia el Dictamen se hace eco de dos informes
realizados por el Consejo General del Poder Judicial, uno realizado en fecha 25
de enero de 2006, y otro con fecha de 5 de octubre de 2005.
En base a las consideraciones de estos informes señala como “posible” la existencia de Consejos de Justicia autonómicos como órganos territoriales de gobierno del
Poder Judicial, añadiendo que “dichos órganos habrán de concebirse como órganos
de carácter estatal, en cuanto órganos de gobierno de un poder estatal, el Poder
Judicial, desconcentrados del CGPJ y subordinados jerárquicamente a este”.
Basándose en esta consideración:
1. La determinación de su régimen jurídico y la creación de esos órganos, queda
sujeto a reserva de Ley orgánica y corresponde exclusivamente al Estado.
2. Su creación no podrá ser mediante ley de Cortes, tal y como señala el EA
Castilla y León.
Señala por tanto el Dictamen que la regulación es correcta debido a que se
hace referencia al hecho de que “se podrá crear” y además condiciona la estructura y organización de este a lo indicado en la legislación estatal, ahora bien, insta
a modificar el apartado donde se señala que la creación del mismo se realizará
“mediante Ley de la Cortes de Castilla y León”. En otro termino señala que no
cabria formular ninguna reserva, si se plantease el Consejo como un órgano autonómico con funciones meramente consultivas en materia de administración de
la Administración de Justicia126
Añade el Consultivo que “Las funciones consultivas indicadas podrían ser
igualmente desempeñadas por el Consejo de Justicia de Castilla y León, aún concibiéndose como un órgano estatal desconcentrado, si la Ley Orgánica del Poder
Judicial incluyese una disposición atribuyendo dichas funciones a los Consejos de
Justicia radicados en los territorios de las Comunidades Autónomas en que estas
lo tuvieran previsto así estatutariamente, por lo que, en su caso, podría ser conveniente incluir una previsión en dicho sentido” El Consejo Consultivo, es incongruente con su planteamiento inicial, ya que recomienda hacer una previsión que,
en principio, no tendrá virtualidad a no ser que lo recoja la LOPJ. Recordemos que
con anterioridad el Dictamen señalaba que “las previsiones estatutarias deberán
formularse de forma que no limiten la libertad de configuración que corresponde
al Estado, sin predeterminar soluciones concretas”. En este caso la recomendación
incide directamente en una materia reservada a la LOPJ, pero aún así el Consultivo
recomienda que se incluya la previsión.
126
Esta cuestión es totalmente aplicable al Estatuto Valenciano, donde a primera vista parece que
se ha establecido este tipo de Consejo de Justicia.
18
149
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Constitucional: “se
podrá crear”
Artículo 42. El Consejo de Justicia de
Castilla y León.
Artículo 42. El Consejo de Justicia de
Castilla y León.
Modificar la referencia a la ley de Cortes.
Mediante ley de las
Cortes de Castilla y
León se podrá crear
el Consejo de Justicia
de Castilla y León y
establecer su estructura, composición y
funciones dentro del
ámbito de competencias de la Comunidad
y de acuerdo con lo
dispuesto en la legislación estatal.
Mediante ley de las
Cortes de Castilla y
León se podrá crear
el Consejo de Justicia
de Castilla y León y
establecer su estructura, composición y
funciones dentro del
ámbito de competencias de la Comunidad
y de acuerdo con lo
dispuesto en la legislación estatal.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 41. El Consejo de Justicia de
Castilla y León.
Mediante ley de las
Cortes de Castilla y
León se podrá crear
el Consejo de Justicia
de Castilla y León y
establecer su estructura, composición y
funciones dentro del
ámbito de competencias de la Comunidad
y de acuerdo con lo
dispuesto en la legislación estatal.
f) Consejo Consultivo de Galicia
18
150
Ante la pregunta realizada sobre que instituciones podrían incorporarse al nuevo texto, el Consejo Consultivo de Galicia señala, entre otras, el Consejo Gallego
de Justicia. De este modo señala que la existencia de un Poder Judicial único a
todo el Estado no impide que pueda haber “un proceso de desconcentración del
gobierno del Poder Judicial desde el Consejo General a favor de la CCAA”, se
podría incluir por tanto un órgano desconcentrado que asumiera la competencias
de la Sala de Gobierno del TSJ, todo ello en el marco de lo que dispusiera el
Estatuto y como no, la LOPJ.
Como han apuntado también otros Consejos, “no existe una certeza sobre su
creación ni sobre sus características y función”. Pero lo que apunta el dictamen
es que el Estatuto recoja la creación del órgano127, y que una ley de desarrollo
determine sus funciones y estructura. Para ello pone como ejemplo el Estatuto
Valenciano.
Como hemos podido ver con anterioridad, tanto los Estudios del CGPJ, como el resto de dictámenes señalan que no es posible la creación de este órgano por el Estatuto
127
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
g) Consejo Consultivo de Asturias
El Dictamen Asturiano es escueto en sus consideraciones al respecto de este
órgano, únicamente indica que es adecuado “la consignación de la figura del
Consejo de Justicia del Principado de Asturias, que se creará en el marco de lo
que disponga la LOPJ y con una reserva de ley cualificada para su regulación por
el Principado de Asturias”.
Por lo tanto, señala que la creación se hará en el marco de la LOPJ, pero la
regulación la guarda para una ley del Principado de Asturias.
18
151
152
18
CREACIÓN: No puede realizarla el EA,
creación por LOPJ.
REGULACIÓN: Estructura y funcionamiento del órgano,
remisión a ley estatal. “Inevitablemente
LOPJ”
CREACIÓN: Se deduce que ha de hacerse
por LOPJ, ya que el
EAC no lo crea.
REGULACIÓN: Recogida, sin virtualidad
hasta la aprobación
de la LOPJ.
Configuración como
órgano mixto si tiene funciones de la
administración de la
administración de
justicia.
Es posible la existencia.
Es posible la existencia.
Es posible la existencia.
Podría tener funciones consultivas.
REGULACIÓN: La determinación del régimen jurídico: reserva
de LO.
CREACIÓN: No podrá ser mediante ley
de Cortes, reserva de
LO.
CONSEJO
CONSULTIVO
CASTILLA Y LEON
CONSEJO
CONSULTIVO
ANDALUCIA
CONSELL
CONSULTIU
CATALUNYA
No puede asumir atribuciones exclusivas
del CGPJ sin modificar la LOPJ
REGULACIÓN: Una
ley del Parlamento
no puede regular las
atribuciones del Consejo de Justicia, ni
desarrollar su estructura, organización y
funcionamiento.
CREACIÓN: El EA no
puede crear el Consejo, ha de hacerlo
la LOPJ
Es posible la existencia
CONSEJO
CONSULTIVO
CANARIAS
TABLA III. DOCTRINA COMPARADA DE LOS CONSEJOS DE JUSTICIA
REGULACIÓN: “una
ley de desarrollo regulará sus funciones
y estructura”
CREACIÓN: “Parece
procedente que el Estatuto recoja la creación del órgano”
Es posible la existencia
CONSEJO
CONSULTIVO
GALICIA
REGULACIÓN: “reserva de ley cualificada
por el Principado de
Asturias”
CREACIÓN: “la creación se hará en el
marco de la LOPJ”
Es posible la existencia
CONSEJO
CONSULTIVO
ASTURIAS
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
3. Se crea el Consell de la Justícia
de la Comunit a t Va l e n c i a n a .
Una Ley de Les
Corts determinará su estructura,
su composición,
nombramiento y
funciones dentro
del ámbito de las
competencias deç
la Generalitat en
materia de administración de justicia en los términos
que establezca el
presente Estatuto
y de acuerdo con
lo dispuesto en la
LOPJ.
Artículo 33.
COM. VAL
Ar tículo 144. El
Consejo de Justicia
de Andalucía.
1. El Consejo de
Justicia de Andalucía es el órgano
de gobierno de la
Administración de
Justicia en Andalucía, de acuerdo
con lo previsto en
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
2. El Consejo de
Justicia de Andalucía está integrado
por el Presidente
o Presidenta del
Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, que lo
preside, y por los
miembros elegidos
entre Jueces, Magistrados, Fiscales
y juristas de reconocido prestigio
que se nombren
de acuerdo con lo
previsto por la Ley
CAPÍTULO II.
El Consejo de Justicia de Cataluña
Artículo 98. Atribuciones.
1. Las atribuciones
del Consejo de
Justicia de Cataluña son las que
Artículo 97.El Consejo de Justicia de
Cataluña.
El Consejo de Justicia de Cataluña
es el órgano de
gobierno del poder judicial en Cataluña. Actúa como
órgano desconcentrado del Consejo
General del Poder
Judicial, sin perjuicio de las competencias de este
último, de acuerdo
con lo previsto en
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
ANDALUCÍA
CATALUNYA
Artículo 51. Naturaleza del Consejo.
El Consejo de Justicia de Canarias es
el órgano de gobierno del Poder
Judicial en Canarias. Actúa como
órgano desconcentrado del Consejo
General del Poder
Judicial, sin perjuicio de las competencias de éste
ultimo, de acuerdo
con lo previsto en
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
Artículo 96. El Consejo de Justicia de
las Illes Balears.
Se crea el Consejo
de Justicia de las
Illes Balears. Una
ley del Parlamento
de las Illes Balears
determinará su
estructura, composición, nombramientos y funciones en el ámbito
de las competencias de las Illes
Balears en materia
de administración
de justicia en los
términos que establece este Estatuto
y de acuerdo con
lo que dispone la
Ley Orgánica del
Poder Judicial.
Los miembros del
Consejo de Justicia
de las Illes Balears
que sean elegidos
por el Parlamento
de las Illes BaArtículo 52. Composición y atribuciones.
1. El Consejo de
Justicia de Canarias está integrado
por el Presidente
del Tribunal Superior de Justicia
de Canarias, que
lo preside, y por
CANARIAS
ILLES BALEARS
Artículo 64. El Consejo de Justicia de
Aragón.
1. Se crea el Consejo de Justicia de
Aragón. Una ley
de las Cortes de
Aragón determinará su estructura, composición,
nombramientos
y funciones dentro del ámbito de
las competencias
de la Comunidad
Autónoma en materia de Administración de Justicia
en los términos
que establece el
presente Estatuto
y de acuerdo con
lo dispuesto en la
Ley Orgánica del
Poder Judicial.
2. El Consejo de
Justicia de Aragón
tendrá la consideración, naturaleza,
competencias y
ARAGÓN
CAST. LEÓN
Artículo 42. El Consejo de Justicia de
Castilla y León.
Mediante ley de las
Cortes de Castilla
y León se podrá
c re a r e l C o n s e jo de Justicia de
Castilla y León y
establecer su estructura, composición y funciones
dentro del ámbito
de competencias
de la Comunidad
y de acuerdo con
lo dispuesto en la
legislación estatal.
TABLA IV. COMPARATIVA DE LA REGULACIÓN DE LOS DIFERENTES CONSEJOS DE JUSTICIA
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
153
18
CANARIAS
los miembros que
se nombren, de
ac u erd o c o n lo
previsto por la
Ley Orgánica del
Poder Judicial.
El Parlamento de
Canarias designa a
los miembros del
Consejo que determine dicha ley.
2. Las funciones
del Consejo de
Justicia de Canarias son, además
de las previstas en
el presente Estatuto, las que le atribuyan la Ley Orgánica del Poder
Judicial, las leyes
del Parlamento de
Canarias y las que,
en su caso, le delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
3. Las atribuciones
del Consejo de
Justicia de Canarias respecto a los
órganos judiciales
ILLES BALEARS
lears lo serán por
una mayoría de
dos tercios de sus
miembros.
ANDALUCÍA
Orgánica del Poder
Judicial, correspondiendo al Parlamento de Andalucía la designación
de los miembros
que determine dicha Ley.
3. Las funciones
del Consejo de Justicia de Andalucía
son las previstas
en la Ley Orgánica
del Poder Judicial,
en el presente Estatuto, y en las leyes del Parlamento
de Andalucía y las
que, en su caso, le
delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
4. Las atribuciones
del Consejo de
Justicia de Andalucía respecto a los
órganos jurisdiccionales situados
en su territorio
son, conforme a
lo previsto en la
Ley Orgánica del
establecen el presente Estatuto, la
Ley Orgánica del
Poder Judicial, las
leyes que apruebe
el Parlamento y las
que, si procede, le
delegue el Consejo
General del Poder
Judicial.
2. Las atribuciones
del Consejo de
Justicia de Cataluña respecto a los
órganos jurisdiccionales situados
en el territorio de
Cataluña son, conforme a lo previsto
en la Ley Orgánica
del Poder Judicial,
las siguientes:
a) Participar en la
designación del
Presidente o Presidenta del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña,
así como en la de
los Presidentes de
Sala de dicho Tribunal Superior y
18
CATALUNYA
154
COM. VAL
facultades que le
atribuya la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Asimismo, participará en
todos los procesos
de designación
que le
atribuya dicha ley.
ARAGÓN
CAST. LEÓN
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
COM. VAL
ANDALUCÍA
Poder Judicial, las
siguientes:
a) Participar en la
designación del
Presidente o Presidenta del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía,
así como en la de
los Presidentes de
Sala de dicho Tribunal Superior y
de los Presidentes
de las Audiencias
Provinciales.
b) Proponer al
Consejo General
del Poder Judicial y expedir los
nombramientos y
los ceses de los
Jueces y Magistrados incorporados
a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo
o sustitución, así
como determinar
la adscripción de
estos Jueces y
Magistrados a los
CATALUNYA
de los Presidentes
de las Audiencias
Provinciales.
b) Proponer al
Consejo General
del Poder Judicial y expedir los
nombramientos
y los ceses de los
Jueces y Magistrados incorporados
a la carrera judicial
temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo
o sustitución, así
como determinar la adscripción
de estos Jueces y
Magistrados a los
órganos judiciales
que requieran medidas de refuerzo.
c) Instruir expedientes y, en general, ejercer las
funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados
en los tér minos
previstos por las
Leyes.
ILLES BALEARS
situados en su territorio son, conforme a lo previsto
en la Ley Orgánica
del Poder Judicial,
las siguientes:
a) Participar en la
designación del
Presidente del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias, así como en la
de los Presidentes
de Sala de dicho
Tribunal Superior y
de los Presidentes
de las Audiencias
Provinciales.
b) Proponer al
Consejo General
del Poder Judicial y expedir los
nombramientos y
los ceses de los
jueces y magistrados incorporados
a la carrera judicial temporalmente
con funciones de
asistencia, apoyo
o sustitución, así
como determinar
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
155
18
ANDALUCÍA
órganos judiciales
que requieran medidas de refuerzo.
c) Instruir expedientes y, en general, ejercer las funciones disciplinarias sobre Jueces y
Magistrados en los
términos previstos
por las leyes.
d) Participar en la
planificación de
la inspección de
juzgados y tribunales, ordenar, en
su caso, su inspección y vigilancia y
realizar propuestas en este ámbito,
atender a las órdenes de inspección
de los juzgados
y tribunales que
inste el Gobierno
y dar cuenta de
la resolución y de
las medidas adoptadas.
e) Informar sobre
los recursos de alzada interpuestos
d) Participar en la
planificación de la
inspección de juzgados y tribunales, ordenar, en su
caso, su inspección
y vigilancia y realizar propuestas en
este ámbito, atender a las órdenes
de inspección de
los juzgados y tribunales que inste
el Gobierno y dar
cuenta de la resolución y de las medidas adoptadas.
e) Informar sobre
los recursos de alzada interpuestos
contra los acuerdos
de los órganos de
gobierno de los tribunales y juzgados
de Cataluña.
f) Precisar y aplicar, cuando proceda, en el ámbito de
Cataluña, los reglamentos del Consejo
General del Poder
Judicial2.
ILLES BALEARS
18
CATALUNYA
156
COM. VAL
la adscripción
de estos jueces y
magistrados a los
órganos judiciales
que requieran medidas de refuerzo.
c) Instruir expedientes y, en general, ejercer las funciones disciplinarias sobre jueces y
magistrados en los
términos previstos
por las leyes.
d) Participar en la
planificación de
la inspección de
juzgados y tribunales, ordenar, en
su caso, su inspección y vigilancia y
realizar propuestas en este ámbito,
atender a las órdenes de inspección
de los juzgados
y tribunales que
inste el Gobierno
y dar cuenta de
la resolución y de
las medidas adoptadas.
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
COM. VAL
ANDALUCÍA
contra los acuerdos de los órganos
de gobierno de los
tribunales y juzgados de Andalucía.
f) Precisar y aplicar, cuando proceda, en el ámbito
de Andalucía, los
reglamentos del
Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre
las propuestas de
revisión, delimitación y modificación de las demarcaciones territoriales de los órganos
jurisdiccionales y
sobre las propuestas de creación de
secciones y juzgados.
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre
el estado y el funcionamiento de la
Administración de
Justicia en Andalucía.
CATALUNYA
g) Informar sobre
las propuestas de
revisión, delimitación y modificación
de las demarcaciones territoriales de
los órganos jurisdiccionales y sobre
las propuestas de
creación de secciones y juzgados.
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre
el estado y el funcionamiento de la
Administración de
Justicia en Cataluña.
i) Todas las funciones que le atribuyan la Ley Orgánica del Poder
Judicial y las Leyes
del Parlamento, y
las que le delegue
el Consejo General
del Poder Judicial.
3. Las resoluciones
del Consejo de
Justicia de Cataluña en materia de
ILLES BALEARS
e) Informar sobre
los recursos de alzada interpuestos
contra los acuerdos de los órganos
de gobierno de los
tribunales y juzgados de Canarias.
f) Precisar y aplicar, cuando proceda, en el ámbito
de Canarias, los
reglamentos del
Consejo General
del Poder Judicial.
g) Informar sobre
las propuestas de
revisión, delimitación y modificación de las demarcaciones territoriales de los órganos
judiciales y sobre
las propuestas de
creación de secciones y juzgados.
h) Presentar una
memoria anual al
Parlamento sobre
el estado y el funcionamiento de la
Administración de
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
157
18
i) Todas las funciones que le atribuyan la Ley Orgánica del Poder
Judicial y las leyes
del Parlamento, y
las que le delegue
el Consejo General
del Poder Judicial.
5. Las resoluciones
del Consejo de
Justicia de Andalucía en materia de
nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos
deben adoptarse
de acuerdo con los
criterios aprobados
por el Consejo General del Poder Judicial.
6. El Consejo de
Justicia de Andalucía, a través de
su Presidente o
Presidenta, comunicará al Consejo
General del Poder
Judicial las resoluciones que dicte y
las iniciativas que
nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos
deben adoptarse
de acuerdo con los
criterios aprobados por el Consejo
General del Poder
Judicial.
4. El Consejo de
Justicia de Cataluña,
a través de su presidente o presidenta,
debe comunicar al
Consejo General
del Poder Judicial
las resoluciones que
dicte y las iniciativas que emprenda
y debe facilitar la
información que le
sea pedida.
Artículo 99.Composición, organización
y funcionamiento.
1. El Consejo de
Justicia de Cataluña
está integrado por
el Presidente o Presidenta del Tribunal
Superior de Justicia
ANDALUCÍA
ILLES BALEARS
18
CATALUNYA
158
COM. VAL
Justicia en Canarias.
i) Todas las funciones que le atribuyan la Ley Orgánica del Poder
Judicial y las leyes
del Parlamento de
Canarias, y las que
le delegue el Consejo General del
Poder Judicial.
4. Las resoluciones
del Consejo de
Justicia de Canarias en materia de
nombramientos,
autorizaciones, licencias y permisos
deben adoptarse
de acuerdo con los
criterios aprobados
por el Consejo General del Poder Judicial.
5. El Consejo de
Justicia de Canarias, a través de su
Presidente, comunicará al Consejo
General del Poder
Judicial las resolu-
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
COM. VAL
emprenda y debe
facilitar la información que le sea
solicitada.
de Cataluña, que lo
preside, y por los
miembros que se
nombren, de acuerdo con lo previsto
por la Ley Orgánica
del Poder Judicial,
entre Jueces, Magistrados, Fiscales
o juristas de reconocido prestigio. El
Parlamento de Cataluña designa a los
miembros del Consejo que determine
la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
2. El Consejo de
Justicia de Cataluña aprueba su Reglamento Interno
de Organización y
Funcionamiento, de
acuerdo con la normativa aplicable.
Artículo 100.Control de los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña.
1. Los actos del
Consejo de Justicia
ANDALUCÍA
CATALUNYA
ILLES BALEARS
Artículo 53. Control de los actos
del Consejo de
Justicia.
1. Los actos del
Consejo de Justicia
de Canarias serán
recurribles en alzada ante el Consejo
General del Poder
Judicial, salvo que
hayan sido dictados en el ejercicio
de competencias
de la Comunidad
Autónoma.
2. Los actos del
Consejo de Justicia
de Canarias que
no sean impugnables en alzada ante
el Consejo General
del Poder Judicial
pueden impugnarse jurisdiccional-
ciones que dicte y
las iniciativas que
emprenda, debiendo facilitar la información que le sea
solicitada.
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
159
18
de Cataluña serán
recurribles en alzada ante el Consejo
General del Poder
Judicial, salvo que
hayan sido dictados en el ejercicio
de competencias
de la Comunidad
Autónoma.
2. Los actos del
Consejo de Justicia
de Cataluña que
no sean impugnables en alzada ante
el Consejo General
del Poder Judicial
pueden impugnarse jurisdiccionalmente en los términos establecidos
en las Leyes.
ANDALUCÍA
ILLES BALEARS
18
CATALUNYA
160
COM. VAL
mente en los términos establecidos
en las leyes.
CANARIAS
ARAGÓN
CAST. LEÓN
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
V. LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
A) Los principios constitucionales de la financiación autonómica
Uno de los temas más conflictivos en las actuales reformas estatutarias ha
sido el de la financiación autonómica. Como ha afirmado de manera reiterada el
Tribunal Constitucional, el concepto de autonomía financiera es consustancial al
de autonomía política. Como resulta obvio, para que las Comunidades Autónomas
puedan ejercer las competencias que han asumido deben tener una financiación
(la mera asunción de competencias sin fondos para poder llevarlas a cabo resulta
en la práctica papel mojado).
La Constitución Española establece dos modelos de financiación diferenciados,
el sistema de régimen común u ordinario, y el sistema de régimen foral, garantizado únicamente para el País Vasco128 y para Navarra129 (Disposiciones Adicionales
Primera y Tercera de la CE). Dentro del régimen común hay que precisar también,
por razones históricas y geográficas, los casos especiales de la Comunidad Canaria
y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
La CE en sus artículos 156 a 158 y 149.1.14, configura un modelo de financiación donde el Estado ostenta el poder tributario originario y la competencia
exclusiva sobre la Hacienda general.
Por otro lado, la Constitución establece en su artículo 156.1, el principio de autonomía financiera de las Comunidades para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los españoles, es un contenido necesario de la autonomía
política reconocida y garantizada en el artículo 2 CE. Así pues, la STC 14/1986 señala
en su fundamento jurídico segundo que “no es tanto una competencia que se reconoce
a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a su propia
organización autónoma”, con ello las Comunidades Autónomas pueden establecer
impuestos con carácter extrafiscal respetando siempre unos límites, debiendo realizarse “dentro del marco de competencias asumidas y respetando las exigencias y
128
Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad
Autónoma del País Vasco y LO 4/2002, de 23 de mayo, complementaria a la Ley por la que se
aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.
129
Ley 25/2003, de 15 de julio por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre
el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por Ley 28/1990, de 26 de diciembre.
18
163
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
principios derivados directamente de la CE (art. 31), de la Ley Orgánica que regula el
ejercicio de su competencia financiera (art. 157.3 CE) y de los respectivos Estatutos de
Autonomía”(FJ4). El sistema de financiación autonómica ha evolucionado desde un
sistema basado en las transferencias de la hacienda estatal (la llamada etapa del coste
efectivo, que duró hasta 1986 i la etapa de autonomía del gasto, hasta 1996), hacia una
mayor descentralización fiscal que permitió una mayor autonomía en los ingresos.
Las Comunidades Autónomas gozan de competencias financieras sobre una serie
de recursos propios y otros dependientes de la hacienda estatal. No obstante, estas
facultades sobre financiación encuentran una serie de límites constitucionales. Estos
límites los encontramos en la competencia exclusiva del Estado en materia de “Hacienda General” (artículo 149.1.14ª), así como por los principios de unidad (artículo
2), de igualdad (artículo 138.1 y 139.1), de territorialidad (artículo 139.2 y 157.2), y
los de coordinación y solidaridad (artículo 156.1), principios que inciden de un modo
considerable en las Facultades Tributarias de la Comunidad Autónoma.
18
164
Por otra parte, el artículo 157. 3 de la Constitución señala la posibilidad de que
una Ley orgánica regule el ejercicio de las competencias financieras, las normas
para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidad es Autónomas y el Estado. La razón de ser de
esta Ley Orgánica es garantizar el cumplimiento real los principios de coordinación
y solidaridad, así como los restantes principios constitucionales que actúan como
límites al poder financiero de las Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 179/1987, FJ 2º, señala que la Ley
Orgánica prevista en el artículo 157.3 de la CE aparece “como punto de referencia
para determinar la extensión y límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y las facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales
del Estado para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las competencias
que la Constitución les atribuye”. Por otra parte, la STC 183/1988, FJ3º, establece
que “la LOFCA viene a regular, en virtud del art. 157.3 del texto Constitucional, el
ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas (…) y
representa, por tanto una ley dictada dentro del marco constitucional para delimitar
las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas”. En la Sentencia 68/1996, mantiene que “con el art. 157.3 de la CE, que prevé la posibilidad
de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención del Estado en este
ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el
sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto
que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el
procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía…”.
La cuestión que, por tanto, se suscita radica en la relación entre la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas del artículo 157.3 de la CE,
y los Estatutos de Autonomía, aprobados por Ley Orgánica, que regulan materia
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
referida a la Hacienda autonómica. La Doctrina no es pacífica en éste aspecto, un
sector de la doctrina es de la opinión que a pesar de la Ley Orgánica del art. 157.
3 CE no es una ley necesaria, desde el momento en que ésta norma existe, los
Estatutos de Autonomía deben ajustarse a ella, pues “la vinculación de los Estatutos
con la Constitución lo es con todo el bloque de la constitucionalidad y, en especial,
con la LOFCA, que, en tanto norma dictada al amparo del art. 157.3 de la Norma
Fundamental deriva directamente de la Constitución”130, para este sector, si los Estatutos de Autonomía no pueden modificar ni derogar leyes orgánicas anteriores,
es porque la relación entre ambas no viene determinada por el principio de jerarquía –pues entre ambas no hay diferente nivel jerárquico– sino por el principio de
competencia, en atención a las distintas materias que corresponde regular a cada
una de ellas . Algunas voces en la doctrina llegan a señalar que entre ésta y los
Estatutos de Autonomía existe una especie de subordinación jerárquica131..
Otra parte de la doctrina en cambio, es de la opinión que “la competencia que
la CE otorga a las Haciendas autonómicas prima sobre la competencia que la misma
CE otorga a la ley orgánica prevista en el art. 157.3 para regular semejante materia”132.
Advierte PAGÉS I GALTÉS, que si la LOFCA hubiese adoptado un criterio incompatible con el Estatuto catalán (que cabe recordar que su aprobación fue anterior a la
LOFCA), siguiendo los argumentos defendidos por el otro sector de la doctrina, a
pesar de que la LOFCA no tenga un rango jerárquico superior a los Estatutos, en la
práctica primaría lo dispuesto en la LOFCA, lo cual no puede ser admisible, teniendo
en cuenta el carácter paccionado del Estatuto que “lo asimila a los contratos en el
sentido de que la aprobación de un Estatuto de autonomía incorpora siempre la obligación de respetar lo pactado por las dos partes”, no siendo tampoco de recibo que
el Estado pueda, de manera unilateral “modificar por ley orgánica lo que previamente
se a aprobado vía estatutaria” . Este mismo autor, defiende que la LOFCA debe crear
un marco general que sirva de parámetro para la elaboración de los Estatutos, pero
este marco “puede estar excepcionado por algún Estatuto autonómico”, puesto que
se trata de un marco general133.
En opinión de LUCAS MURILLO DE LA CUEVA la innegable importancia de la
LOFCA en cuanto al ejercicio de las competencias financieras “no ha de suponer
el desplazamiento de los Estatutos a un plano secundario, subordinado o accesorio
con respecto a sus determinaciones”, y advierte que mientras que los Estatutos de
130
GARCÍA NOVOA, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán, ¿es compatible con el orden constitucional?”, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 32, 2006, p. 79.
131
AGUADO RANEDO, C. “Los Estatutos de Autonomía”, Lecciones de Derecho Cosntitucional (II),
Iustel, 2004.
132
PAGÉS I GALTÉS, Joan. “El sistema de financiación autonómica en el Estatuto catalán de 2006”,
en PITA GRANDAL, A.M (dir) La financiación autonómica en los Estatutos de Autonomía, Marcial Pons, 2008. p. 45
133
PAGÉS I GALTÉS, Joan. “El sistema de financiación (...), 2008. p. 46-47.
18
165
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Autonomía “son imprescindibles, pues mediante su elaboración y aprobación las
correspondientes nacionalidades y regiones han visto traducida su voluntad política
de autogobierno en unos sistemas jurídicos e institucionales diferenciados y han
asumido la titularidad de un elenco de competencias (materiales y financieras), la
finalidad de la LOFCA es limitada y específica. Limitada porque se proyecta sobre
el ejercicio –y no sobre la titularidad de las competencias autonómicas– y específica, porque su misión es asegurar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema
de financiación autonómico que resulte de lo dispuesto en aquellos”134
Así ha sucedido en el actual proceso de reformas estatutarias, donde los Estatutos
de Autonomía han ido por delante de la regulación LOFCA, debiendo ahora reformarse la misma para poder encajar las diversas regulaciones estatutarias y homogeneizar
el sistema de financiación pues “esa es la función constitucional de la ley del artículo
157.3 CE y no la de establecer un sistema de financiación acabado y cerrado al que
deban acomodarse los Estatutos” , desde este punto de vista, la finalidad de la LOFCA
no es otra que “evitar la heterogeneidad tal que ponga en riesgo los principios constitucionales que rigen la financiación de las Comunidades Autónomas” 135.
18
166
En conclusión, como hemos señalado, tanto la LOFCA como los Estatutos de
Autonomía forman parte del bloque de constitucionalidad, y son por tanto resistentes los unos a los otros, pero en nuestro sistema estas leyes deben caminar
de manera conjunta y adaptarse las unas a las otras, cada una desde su campo
funcional, para hacer efectivo el principio de interpretación armónica, incluido
tanto en la LOFCA como en los nuevos Estatutos de Autonomía.
El sistema de recursos establecido en la LOFCA está basado en los tres postulados básicos de estabilidad presupuestaria (Ley 21/2001, de 27 de diciembre,
por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con
Estatuto de Autonomía); el de suficiencia financiera, que viene determinada por las
necesidades de gasto, la asignación de los recursos (bien procedan del rendimiento compartido de tributos, procedentes de tributos propios o de la participación
en ingresos del Estado); y el de solidaridad, a través de otros dos fondos (el de
suficiencia y el de compensación interterritorial).
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre estos principios, haciendo
especial hincapié en el de suficiencia financiera. La STC 289/2000, señala que “La
134
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E. “Reforma estatutaria y financiación autonómica” La reforma
de los Estatutos de Autonomía: actas del IV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de
España / coord. por Gerardo José Ruiz-Rico Ruiz, 2006, p. 545.
135
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E. “Reforma estatutaria..” op. cit. P. 545. También el Dictamen
del Consell Consultiu de Catalunya se expresa en términos similares al poner de manifiesto que
el modelo de financiación autonómica es un modelo abierto, siendo la función de la LOFCA su
coordinación,
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada
a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión,
las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y
garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts.
137 y 156 CE.” (FJ 3), para, poco después volver sobre el mismo principio en la STC
168/2004 en donde se dice que ”ninguno de los límites constitucionales que condicionan la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas puede ser interpretado
de tal modo que la haga inviable (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 3).” (FJ 4)
Cabe señalar que la competencia exclusiva del Estado en materia de “Hacienda
General” (art. 149.1.14 de la CE) y el principio de unidad (art. 2 de la CE), entre
otros, actuan como límites a la Ley Orgánica sobre Financiación. La competencia
del Estado en materia de Hacienda Estatal no sólo implica el reconocimiento del
poder financiero del Estado sobre su propia Hacienda, sobre sus recursos y su
poder de gasto, (SSTC 179/1985 y 37/1987, entre otras) sino que, además, esta
competencia permite al Estado incidir en el ámbito de las haciendas autonómicas,
permitiendo que éste pueda regular aspectos de la hacienda estatal, autonómica
y local que resulten comunes a estos entes.
B) La Doctrina legal de los Consejos Consultivos sobre financiación
autonómica
Es un rasgo común a los nuevos Estatutos de Autonomía la ampliación del
número de artículos dedicados a regular el sistema de financiación, cuestión esta
que contrasta con la poca regulación existente en los textos originarios.
Los nuevos textos, incluyen por primera vez un artículo específicamente dedicado a establecer los principios reguladores de la financiación, relacionándose
entre otros la autonomía financiera, el principio de solidaridad, la suficiencia de
recursos para la provisión de los servicios básicos asumidos, la corresponsabilidad
fiscal, la lealtad institucional, la coordinación, el equilibrio financiero o la colaboración. Cabe destacar, la introducción por parte de los Estatutos catalán, andaluz y
balear del principio de transparencia en las relaciones financieras y fiscales entre
las Administraciones Públicas.
Otra de las cuestiones presentes en los nuevos Estatutos, es la sistematización del catálogo de los recursos que constituyen la Hacienda de la Comunidad,
incluyendo los ingresos procedentes de la Unión Europea entre los recursos de
las Haciendas Autonómicas, reconociendo algunos Estatutos la competencia de
la Comunidad Autónoma para la gestión de los fondos europeos asignados en
materia de su competencia136.
136
Artículos 114, 190 y 210.1 d) EAC; art 115 EAB y 185 EAA.
18
167
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
1. El Consell Consultiu de Catalunya
El Consell Consultiu, en el fundamento 10 del Dictamen, realiza una serie de consideraciones sobre el título VI de la Propuesta de Reforma, dedicado a la Financiación.
Empieza el CCC, por establecer cual es el marco constitucional de esta materia, para
posteriormente analizar si el texto estatutario contraviene este marco constitucional.
La Constitución no impone un modelo concreto. Admite diversas soluciones
finales y reconoce un amplio protagonismo a los estatutos en la configuración de
este modelo final.
Para llegar a esta conclusión, el Dictamen, hace un repaso de los posibles sistemas de financiación en los Estados compuestos, estableciendo que el nuestro es un
sistema mixto “en la medida en que se contempla la figura de los impuestos cedidos,
se prevé la participación de las comunidades autónomas en ingresos estatales, y se
habilita la posibilidad de la delegación o colaboración de las comunidades autónomas en la recaudación, gestión y liquidación de recursos tributarios del Estado.”137
El hecho de que se configure como un sistema abierto, otorga, tanto a los EA,
como a la Ley Orgánica mencionada por el art. 157.3 CE un papel primordial en
el establecimiento del sistema.
18
El Consejo Consultivo de Catalunya, haciéndose eco de la jurisprudencia constitucional sienta la siguiente doctrina:
168
1. La constitución reconoce autonomía financiera a las Comunidades Autónomas
para el desarrollo y ejecución de sus competencias, que tendrá que estar de
acuerdo con los principios de coordinación con la hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles. (art. 156.1 CE). Para saber el alcance de este
derecho, es necesario establecer los límites constitucionales al mismo.
2. La Constitución atribuye al Estado la competencia para establecer los elementos estructurales del sistema de financiación, cosa que supone que la columna
vertebral del sistema tributario (art. 133.1 CE) debe quedar, con respecto a
sus elementos esenciales, en manos del Estado (art. 149.1.14 CE).
La Constitución atribuye al Estado la potestad de “planificar la actividad
económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y
armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de
la renta y de la riqueza y su más justa distribución” (art. 131.1 CE), y “la
137
Posee características tanto de los sistemas de unión, caracterizados por que “el poder central se
reserva la titularidad exclusiva para establecer y recaudar los tributos, atribuyendo después a
los entes descentralizados una determinada cantidad de recursos vía transferencia, en función
de las responsabilidades de estas entidades”, y del sistema de separación, caracterizado por el
hecho de que “se distribuyen los tributos entre los diferentes niveles de gobierno, y cada uno
de estos ejerce de forma exclusiva la potestad normativa y de gestión sobre los tributos de su
titularidad.”
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
potestad originaria para establecer los tributos” (art. 133.1 CE). Al mismo
tiempo, le impone las obligaciones de garantizar “la realización efectiva del
principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución”, de
velar “por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo
entre las diversas partes del territorio español”, y de atender “en particular a
las circunstancias del hecho insular” (art. 138.1 CE). De forma consecuente,
la propia Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE), así como la potestad para dictar
una ley orgánica para regular “el ejercicio de las competencias financieras
enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera
entre las Comunidades Autónomas y el Estado” (art. 157.3 CE).
3. Sobre la relación existente entre la LOFCA y el Estatuto de Autonomía, el
Dictamen señala, haciéndose eco de la doctrina constitucional, que la LOFCA
tiene un carácter competencial138. Se establece una singular relación entre
la LOFCA y los Estatutos de Autonomía, correspondiéndole al Estatuto de
Autonomía atribuir el poder tributario a la propia Comunidad Autónoma.
El Dictamen, justifica la no inclusión de la LOFCA en la disposición adicional novena, relativa a la modificación de leyes para la efectividad plena
del Estatuto de Autonomía debido a que “no se puede identificar la previsión del artículo 157.3 CE con los otros supuestos en que la Constitución
condiciona la competencia autonómica a la existencia de una previa ley
orgánica estatal (art. 149.1.29 y 152.1 CE), en la medida en que la Constitución establece en estos dos preceptos que la Ley orgánica delimitará la
competencia autonómica”. El hecho de que la Constitución al realizar la
remisión a una Ley orgánica contenga la expresión “podrá”, establece una
situación facultativa del legislador para poder actuar si lo cree conveniente.
Es por ello, como indica el Dictamen, que “las normas estatutarias relativas
al sistema financiero autonómico podrán aplicarse aunque no exista la Ley
Orgánica del artículo 157.3 CE”, aunque si bien es cierto, el ejercicio de
estas competencias debe ajustarse a lo establecido en la LOFCA.
4. La Constitución permite una amplia participación de las comunidades autónomas en la determinación de su sistema de financiación mediante mecanismos bilaterales y multilaterales, advirtiendo que “la introducción de
mecanismos de cooperación bilateral y de participación de la Generalitat
de Catalunya en la toma de decisiones estatales forma parte también del
modelo de financiación”
138
Cuestión esta reconocida también por el Tribunal Constitucional SSTC 179/1987, de 12 de
noviembre (FJ2); 181/1988, de 13 de octubre (FJ7);183/1988, de 13 de octubre (FJ3); 250/1988,
de 20 de diciembre (FJ1);150/1990, de 4 de octubre (FJ3 y 9); 69/1996, de 18 de abril (FJ9) y
192/2000, de 13 de julio (FJ4).
18
169
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
5. Advierte el Consell Consultiu que el modelo que define el Estatuto de
Autonomía debe “poder ser generalizable139, es decir, susceptible de poder
ser integrado en el modelo que establezca finalmente la LOFCA”140
6. El sistema constitucional de distribución de competencias en materia de
finanzas públicas se articula sobre la base de la relación entre la potestad
estatal que deriva del artículo 149.1.14 CE, la amplia competencia de las
comunidades autónomas para definir el contenido de la propia autonomía
financiera, y la potestad estatal para reconducir el sistema a un modelo
coherente mediante la Ley Orgánica del artículo 157.3.
2. Consejo Consultivo de Galicia
No se pronuncia respecto esta cuestión puesto que ninguna de las preguntas
que se le realiza versa sobre el Sistema de Financiación.
3. Consejo Consultivo de Andalucía
18
170
El Dictamen parte de tres premisas, la primera de ellas es que tanto los Estatutos de Autonomía como la LOFCA se integran dentro del bloque de la constitucionalidad; la segunda es que tanto los Estatutos como las leyes orgánicas del
bloque son “resistentes” los unos a los otros; la última consideración sería que
tanto los Estatutos como la LOFCA pueden regular la financiación autonómica.
Es por ello que se plantea hasta donde se extiende el ámbito de cada una de
estas normas.
Con ello, el Consejo Consultivo de Andalucía, realiza su análisis partiendo de
una vinculación negativa del estatuyente a los mandatos constitucionales, y no de
una vinculación positiva a una única interpretación de los mismos, para ello, subraya
139
Advierte TREMOSA BALCELLS que “si el modelo catalán, se generaliza a las demás autonomías,
en la práctica, se liquidaría la administración tributaria del sector público estatal, que pasaría a
manos del sector público autonómico”, poniendo de manifiesto que el catalán, no es un modelo
generalizable. (la traducción es nuestra). Estatut de Catalunya veritats contra mentides. Ed.3i4.
140
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, no comparte plenamente el criterio de la generalización señalando que “siendo cierto que la LOFCA ha de hacer coherente el sistema considerado en
su conjunto, también lo es que lo ha de conseguir con la finalidad exclusiva de aplicar los
principios constitucionales y sin desvirtuar las previsiones estatutarias. Creo de igual modo, que
ese resultado final puede albergar, al menos en teoría, distintas fórmulas, que vendrán dadas
por el principio dispositivo y que habrán de ajustarse al mínimo de homogeneidad que haga
efectiva la indicada coherencia. Una tarea difícil pero que ha de intentarse y ajustarse a lo que
dice el artículo 157.3 CE, segun reitero en el texto, y que excluye a priori imponer la LOFCA
como pauta o guía insoslayable a la que han de atenerse exactamente las reformas estatutarias”.
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E. “Reforma estatutaria..” op. cit. P. 546.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
cuales son los límites constitucionales infranqueables en esta materia, por parte de las
CCAA y cuales los que garantizan sus competencias financieras y económicas.
El dictamen resalta tres principios constitucionales: el principio de autonomía
financiera de las CCAA, “presupuesto funcional del principio autonómico mismo”,
el principio de coordinación con la Hacienda estatal, que supone que “el ámbito
propio de cada CCAA debe ser respetado” y “una cierta posición de supremacía en
el coordinador, que no puede ser mas que el Estado” y el principio de solidaridad,
que no puede ser vulnerado por el sistema de financiación y a la vez “deberá
contener elementos que lo favorezcan activamente”.
Dentro de este esquema, la Constitución enumera los recursos de cada Comunidad Autónoma (artículo 157.1) y garantiza la suficiencia en los términos del artículo
158.1; indica un posible instrumento de coordinación en el artículo 157.2; y señala el
instrumento del sistema de financiación para el logro de la solidaridad, en el artículo
158.2, estableciendo los ejes básicos del Fondo de Compensación Interterritorial.
La Constitución reconoce el principio de autonomía financiera a las Comunidades Autónomas, “que es presupuesto funcional del principio autonómico mismo,
“para el desarrollo y ejecución de sus competencias”, debiéndose ajustar este
principio al principio de coordinación con la Hacienda estatal; y debe reflejara o
ser reflejo del principio de solidaridad”
Para poder saber cual es el papel de los EA en el sistema de financiación,
el CCA intenta establecer cual es el alcance de la LOFCA dentro del bloque de
constitucionalidad.
Cualquier actuación del Estado en materia financiera tiene la legitimación más
global que le otorga en materia de ordenación general de la economía el artículo
131.1. La LOFCA debe, por razones obvias, concordar y ser en parte instrumento
de la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda Estatal (artículo
149.1.14.ª CE).
Señala que los únicos límites jurídicos para regular esta materia que tienen
los EA, son los principios constitucionales, o que “por el Estado se hubiera instrumentado lo necesario para la cesión de tributos, trasferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, y las “otras asignaciones con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado”.
El dictamen resalta el carácter contingente de la LOFCA, frente al inevitable
de una normativa estatutaria que regule la financiación propia de cada CCAA “nos
encontramos ante un mecanismo que está a disposición de las Cortes Generales
para regular el ejercicio de potestades ya atribuidas, y no es el caso de aquellas
leyes orgánicas que desarrollan la Constitución, sin cuya previa promulgación no
cabe la actuación de poderes sin previa delimitación competencial, como sería el
caso de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones
Locales, artículo 131.2 de la Constitución.”, advirtiendo que “la coordinación de los
18
171
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
sistemas de financiación de cada Estatuto por parte de una ley orgánica no deja de
ser una posibilidad, y no la única, de coordinación, colaboración y delimitación
entre competencias autonómicas y competencias estatales.”
Es una exigencia implícita de la Constitución que las determinaciones de
los Estatutos sobre financiación sean coordinables, mas allá de los instrumentos
formales para conseguirlo. No cabe una dispersión absoluta de criterios que haga
imposible que el sistema de cada Estatuto sea generalizable.
Acaba afirmando el CCA, la plena constitucionalidad de la Proposición de
reforma del EAA en materia de hacienda, porque cumple tres parámetros “respeta
los principios constitucionales, puede ser generalizable como sistema y es susceptible de coordinación”.
4. Consejo consultivo del Principado de Asturias
18
172
La pregunta realizada en este caso, al Consejo Consultivo de Asturias, sobre “Hacienda y Economía” señala “Atendiendo básicamente a sus ámbitos materiales respectivos, ¿cuál es, en el sistema de fuentes, la posición del Estatuto de Autonomía y de la
Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas al regular la financiación autonómica? ¿Puede el Estatuto de Autonomía reforzar la exigencia de solidaridad
en la concepción y concreción normativa del sistema de financiación autonómica?”.
De estos interrogantes, el Consejo Consultivo, extrae otros, preguntando sobre
la prevalencia en caso de conflicto entre ambas normas, debido a que son normas
con idéntico rango legal y cuales serian los criterios para la resolución del conflicto. Por último se cuestiona si en materia de financiación, “rige en cada territorio,
como ley especial, el respectivo Estatuto de Autonomía o debe prevalecer como
marco armonizado la LOFCA”. El CCAs, citando la jurisprudencia establecida por
el TC en las Sentencias 68/1996, y 192/2000, afirma de manera rotunda que “la
respuesta del Tribunal Constitucional hace prevalecer la LOFCA”.
Así, el dictamen afirma que nos encontramos ante dos normas de idéntico
rango, y que según el Tribunal Constitucional, en caso de conflicto debe prevalecer la LOFCA. Y hace referencia al sistema de fuentes recogido en el artículo
201 del EAC141 “Las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la
Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánica
prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución.”
141
Cabe destacar que este artículo en su redacción inicial no contenía ninguna referencia a las
fuentes, cuestión esta que se incluyó en la propuesta presentada por el Parlament de Catalunya
ante las Cortes Generales, con la siguiente redacción: “En el marco de lo establecido por la
Constitución, las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalidad se
regulan por el presente Estatuto.” (art. 202 PREAC)Caso omiso se hacía pues a la LOFCA, siendo
modificado a su redacción actual en su trámite en las Cortes Generales.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
5. Consejo Consultivo de Castilla y León
Las observaciones del Dictamen, se realizan en el marco de una referencia
reiterada al principio de unidad del orden económico nacional y no presentan
comentarios sobre zonas de conflicto con las competencias estatales, porque no
figuran preceptos de este contenido en el Estatuto objeto de dictamen. Por otro
lado, el dictamen avala la conveniencia, recogida como posibilidad, de crear una
agencia tributaria autonómica mediante ley de Cortes sin que ello suponga fricción
alguna con la LOFCA. En último lugar, el dictamen valora positivamente la supresión de los límites porcentuales a la cesión de algunos tributos porque supone un
aumento a las posibilidades de autonomía financiera de la CA.
C) Conclusión
A la luz de lo anterior, podemos afirmar que existe una coincidencia por parte
de los Consejos Consultivos que se han pronunciado sobre esta materia. Es cierto
que, la posibilidad de regular la financiación autonómica y los límites de la misma,
ha sido objeto de reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional, existiendo por
tanto una base jurisprudencial a la que acogerse. Aún así, las cuestiones recogidas
en los diferentes Estatutos de Autonomía sobre financiación, alteran elementos
básicos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas hasta ahora vigente, siendo de difícil, aunque no imposible, solución el encaje de todas ellas.
Hay una plena coincidencia en los criterios de relación EA-LOFCA, aunque
cabe señalar la consideración por parte del Consejo Consultivo de Andalucía de
que la LOFCA es una norma “contingente”, si bien otros dictámenes, como el de
Catalunya, señalan esta norma como norma facultativa o como una “posibilidad”,
el Dictamen andaluz habla de contingencia, siendo esta una afirmación no carente
de consecuencias.
Se afirma por parte de los Consejos que el modelo establecido en los Estatutos de Autonomía debe poder ser generalizable, es decir que pueda encajar en el
marco establecido por la LOFCA.
D) Análisis de la constitucionalidad del articulado. El rendimiento de
los dictámenes
1. Consell Consultiu de Catalunya
Artículo 198. (Autonomía y competencias finanacieras)
El primero de los preceptos, analizados por el dictamen, que presenta dudas
de constitucionalidad, es el artículo 198 en sus apartados 2 y 3, que establece el
18
173
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
sistema general de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad
Autónoma, en materia financiera.
El apartado 2 del artículo 198, atribuye a la Generalitat “la capacidad normativa y
la responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados
en Catalunya, así como la participación en sus rendimientos, sin perjuicio de las competencias que correspondan a las Cortes Generales y a las instituciones europeas”
Según el CCC, este precepto “será constitucional en la medida en que se respeten las competencias normativas que, como hemos visto, la Constitución reconoce
al Estado (art. 149.1.14 CE).” Y advierte, que el precepto parece respetar estas
competencias, por el hecho de incluir en el texto, la cláusula de “sin perjuicio de
las competencias que corresponden a las Cortes Generales”.
No obstante, prosigue el CCC que “a pesar de esto, lo cierto es que la redacción del apartado segundo, al afirmar que la Generalidad tiene “la” capacidad
normativa y “la” responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos,
establece una reserva de toda la potestad normativa y toda la responsabilidad fiscal
a la Generalidad. Esta lectura hace inconstitucional el precepto.” Por lo tanto, considera inconstitucional el hecho de que aparezca el determinante “la”, poniendo
de manifiesto, que sería constitucional si no estuviera.
18
174
Como podemos observar en el cuadro, el Parlament de Catalunya, hace caso a
lo manifestado por el CCC, y modifica este precepto suprimiendo el determinante
“la” en el texto que se envía a las Cortes Generales. En las Cortes Generales, el
presente artículo, es modificado de tal modo, que parece irreconocible su redacción original.
El apartado tercero garantiza a la Generalitat la “potestad de intervenir en la
fijación de los elementos esenciales de los tributos y, especialmente, en la determinación del tipo impositivo correspondiente”, el CCC, defiende la consitucionalidad
de este precepto puesto que “entendemos que la amplitud de la forma utilizada,
que se limita a decir que la Generalidad tendrá “que intervenir”, no supone una
limitación inconstitucional de la potestad estatal de regular los elementos básicos
de los tributos de su titularidad que cede a las comunidades autónomas.”
A pesar de que el CCC, no impuso duda alguna de inconstitucionalidad sobre
este precepto, el texto fue modificado por el Parlament, quedando redactado de la siguiente manera: “en el marco de las competencias del Estado y de la Unión Europea,
incluye en todo caso la participación en la fijación del tipo impositivo, las exenciones,
las reducciones y las bonificaciones sobre la base imponible y las deducciones sobre
la cuota.” Lo que hace la nueva redacción, es concretar la expresión “elementos
esenciales de los tributos” que aparecía en la primera redacción, haciendo referencia
a las “exenciones, las reducciones y las bonificaciones sobre la base imponible y las
deducciones sobre la cuota”, y reconociendo, como también se hacía el la primera
redacción, la participación de la Generalitat en la fijación del tipo impositivo. Además
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
incluye la expresión “en el marco de las competencias del Estado y de la Unión
Europea”, salvando así las competencias atribuidas a cada uno.
La redacción finalmente aprobada, es muy similar a que refleja el texto aprobado en el Parlament, siendo la única diferencia un cambio en el orden de la
redacción.
PROPUESTA DE
REFORMA
Artículo 198. Autonomía y competencias
financieras
2. La Generalidad
tiene la capacidad
normativa y la responsabilidad fiscal
sobre todos y cada
uno de los impuestos estatales soportados en Cataluña,
así como la participación en sus rendimientos, sin perjuicio
de las competencias
que corresponden a
las Cortes Generales
y a las instituciones
europeas. Estos impuestos tienen la
consideración de tributos cedidos total o
parcialmente.
DICTAMEN
Apartado 2:
Inconstitucional
si se mantiene la
partícula “la”
Apartado 3:
Constitucional
TEXTO
PARLAMENTO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 204. Competencias financieras.
Artículo 203.Competencias financieras.
2. La Generalidad tiene capacidad normativa y responsabilidad
fiscal sobre todos y
cada uno de los
impuestos estatales
soportados en Cataluña, en el marco de
las competencias del
Estado y de la Unión
Europea.
2. La Generalitat
participa en el rendimiento de los tributos
estatales cedidos a
Cataluña. A tal efecto,
estos tributos tienen
la siguiente consideración:
a) Tributos cedidos
totalmente, que son
aquéllos que corresponde a la Generalitat la totalidad de los
rendimientos y capacidad normativa;
b) Tributos cedidos
parcialmente, que
son aquéllos en los
que corresponde a la
Generalitat una parte
de los rendimientos
y, en su caso, capacidad normativa.
Artículo 199. (Agencia tributaria de Catalunya)
El artículo 199 viene referido a la Agencia Tributaria de Catalunya, a la que
le atribuye la responsabilidad de la gestión, la recaudación, la liquidación y la
inspección de todos los tributos propios y cedidos. El CCC, justifica la amplia
competencia en materia de gestión que la atribuye la Propuesta de Reforma a
esta Agencia autonómica en el hecho de que “es una consecuencia lógica de
la también amplia potestad normativa y responsabilidad tributaria de la propia
Generalitat.”
Advierte que la actuación de esta Agencia, deberá hacerse en coordinación o
consorciación con la Administración Tributaria del Estado, poniendo de relieve,
18
175
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
que el hecho de dejar abierta la posibilidad de utilizar instrumentos para hacerlo,
no plantea problemas de constitucionalidad. Para el CCC tendrán que ser las dos
entidades implicadas, “las que valoren cuál de las dos técnicas permite hacer
efectivos, de la mejor manera posible, el respeto a la autonomía de gestión y la
eficacia general del sistema de financiación pública”.
A pesar de señalar que han de ser estas dos entidades las que valoren y decidan, el CCC realiza un sugerencia sobre cual de estas dos técnicas le parece mejor:
“entendemos que la utilización de elementos propios de una relación consorciada
evitaría de forma más segura las dudas que se pudieran presentar sobre la actuación de la Agencia Tributaria de Cataluña.”
El artículo 199, por tanto, “respeta el principio de coordinación y precisa la
referencia genérica del artículo 156.2 CE al hecho de que las comunidades autónomas puedan actuar en colaboración con el Estado para la recaudación, la liquidación y la gestión de los recursos tributarios del propio Estado.” La conclusión a
la que llega el CCC es que este artículo es constitucional.
TEXTO
DICTAMINADO
18
176
Artículo 199. La
Agencia Tributaria
de Cataluña.
La Agencia Tributaria
de Cataluña es la responsable de la gestión, la recaudación,
la liquidación y la
inspección de todos
los tributos propios
y de los cedidos. El
Estado y la Generalidad deben establecer los instrumentos
de coordinación o
consorciación que se
consideren pertinentes entre la Agencia
Tributaria de Cataluña y la Administración tributaria del
Estado.
DICTAMEN
Constitucional
TEXTO PARLAMENT
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 205. La
Agencia Tributaria de
Cataluña.
Artículo 204.La Agencia Tributaria de Cataluña.
1. La gestión, recaudación, liquidación e
inspección de todos
los impuestos soportados en Cataluña
corresponden a la
Agencia Tributaria de
Cataluña, excepto los
de naturaleza local.
(...)
1. La gestión, recaudación, liquidación e
inspección de todos
los tributos propios
de la Generalitat de
Cataluña, así como,
por delegación del
Estado, de los tributos estatales cedidos
totalmente a la Generalitat, corresponde a
la Agencia Tributaria
de Cataluña.
(....)
A pesar de la constitucionalidad señalada por el CCC, del artículo 199, podemos observar como es modificado por el Parlament, pasando ahora a tener tres
epígrafes. Por una parte, se incluye en el texto una referencia a la creación de
esta Agencia, que se remite a una Ley del Parlament, y por otra, se modifica la
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
redacción de los mecanismos de colaboración entre ambas entidades, pasando
a quedar redactada de la siguiente manera” A estos efectos, la Agencia Tributaría de Cataluña y la Administración tributaria del Estado colaboran y suscriben
convenios y hacen uso de los demás medios de colaboración que consideren
pertinentes”
En su paso por las Cortes Generales, el texto es modificado sustancialmente
recogiendo las tesis apuntadas por el CCC, en las que optaba por un sistema consorciado. De este modo, en el texto aprobado por las Cortes Generales se opta
claramente por este sistema “se constituirá, en el plazo de dos años, un Consorcio
o ente equivalente en el que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de
Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Cataluña. El Consorcio podrá
transformarse en la Administración Tributaria en Cataluña.”
Ahora bien, a pesar de que reconoce la consorciación, el texto aprobado va
mucho más allá puesto que señala que “el Consorcio podrá transformarse en la
Administración Tributaria en Cataluña.”
2. Consejo Consultivo de Andalucía
Artículo 153. (Principios Generales)
18
Este artículo, señala los principios generales en relación con la financiación
de la CA. En este apartado, el Consejo Consultivo, realiza 3 consideraciones por
razones de técnica legislativa, pues previamente ya había manifestado la plena
constitucionalidad de todo el articulado.
177
Su primera consideración es en relación con la letra “a) Autonomía fiscal y
financiera”, donde recomienda la supresión del término “fiscal”. Esta observación,
no es recogida por el Parlamento Andaluz, que deja el texto tal y como estaba,
pero si que es modificado posteriormente en el trámite en las Cortes Generales,
en donde queda suprimida la referencia a la “autonomía fiscal”.
En segundo lugar, en relación con el apartado d), recomienda sustituir “responsabilidad fiscal” por “corresponsabilidad fiscal”. Esta sugerencia, no es asumida ni por el legislador autonómico ni por el estatal manteniendo la expresión
“responsabilidad fiscal”.
La tercera observación que realiza el Dictamen es sustituir la expresión “multilateralidad en su definición”, por “multilateralidad en la definición del sistema
de financiación”. Esta cuestión, es asumida por el Parlamento Andaluz, pero es
posteriormente modificado en las Cortes Generales, en donde la cuestión de
la multilateralidad se diluye haciendose referencia a la “Participación mediante
relaciones multilaterales en los organismos que proceda, relacionados con la financiación autonómica.”
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
TEXTO
PARLAMENTO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 172. Principios generales.
Artículo 175. Principios generales.
La Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de los
recursos necesarios
para atender de forma estable y permanente el desarrollo
y ejecución de sus
competencias y para
que quede garantizado el principio de
igualdad en el acceso
y prestación de servicios y bienes públicos en todo el territorio español. Todo
ello de acuerdo con
los principios de:
1. Las relaciones de
orden tributario y financiero entre el Estado y la Comunidad
Autónoma de Andalucía se regulan por
la Constitución, el
presente Estatuto y la
Ley Orgánica prevista
en el apartado tercero del artículo 157 de
la Constitución.
2. La Comunidad
Autónoma de Andalucía dispondrá de
los recursos necesarios para atender
de forma estable y
permanente el desarrollo y ejecución
de sus competencias
para que quede garantizado el principio de igualdad en
el acceso y prestación de servicios y
bienes públicos en
todo el territorio
español. Todo ello
de acuerdo con los
principios de:
a) Autonomía fiscal y
financiera.
a) Autonomía fiscal y
financiera.
a) Autonomía financiera.
d) Responsabilidad
fiscal, de acuerdo
con los principios
constitucionales de
generalidad, equidad,
progresividad y capacidad económica.
Para ello, la Comunidad Autónoma dispondrá de un espacio
fiscal propio integrado
e) Responsabilidad
fiscal, de acuerdo
con los principios
constitucionales de
generalidad, equidad,
progresividad y capacidad económica.
Para ello, la Comunidad Autónoma dispondrá de un espacio
fiscal propio integrado
d) Responsabilidad
fiscal, de acuerdo
con los principios
constitucionales de
generalidad, equidad, progresividad,
capacidad económica, así como coordinación y transparencia en las relaciones
fiscales y financieras
TEXTO DICTAMINA
Artículo 153. Principios generales.
La Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de los
recursos necesarios
para atender de forma estable y permanente el desarrollo
y ejecución de sus
competencias y para
que quede garantizado el principio de
igualdad en el acceso
y prestación de servicios y bienes públicos en todo el territorio español. Todo
ello de acuerdo con
los principios de:
DICTAMEN
Constitucional
Ap. A) Suprimir:
“fiscal”
Ap. D) Sustituir “responsabilidad fiscal”
por “corresponsabilidad fiscal”.
Sustituir: “multilateral
en su definición” por
“multilateralidad en la
definición del sistema
de financiación.
18
178
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
TEXTO
PARLAMENTO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
por sus recursos de
naturaleza tributaria,
en el que desarrollará el ejercicio de sus
competencias normativas, y la gestión, liquidación, inspección,
revisión y recaudación
de los mismos.
por sus recursos de
naturaleza tributaria,
en el que desarrollará el ejercicio de sus
competencias normativas, y la gestión, liquidación, inspección,
revisión y recaudación
de los mismos.
entre las Administraciones Públicas. Para
ello, la Comunidad
Autónoma dispondrá
de un espacio fiscal
propio integrado por
sus recursos de naturaleza tributaria, en
el que desarrollará el
ejercicio de sus competencias normativas
de acuerdo con lo
previsto en el artículo
157.2 de la Constitución Española y la
gestión, liquidación,
inspección, revisión
y recaudación de los
mismos.
f) Multilateralidad en
su definición.
g) Multilateralidad en
la definición del sistema de financiación.
j) Participación med i a n t e re l a c i o n e s
multilaterales en los
organismos que proceda, relacionados
con la financiación
autonómica.
TEXTO DICTAMINA
DICTAMEN
18
179
VI. LAS RELACIONES INSTITUCIONALES
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:
ACCIÓN EXTERIOR, UNIÓN EUROPEA
Y RELACIONES CON EL ESTADO
A) Relaciones con el Estado y con las Comunidades Autónomas
En un Estado descentralizado donde tanto el Estado como las Comunidades
Autónomas ejercen competencias, es sin duda de vital importancia el establecimiento de mecanismos de colaboración con la finalidad de articulación de ordenamientos y de resolución de conflictos. La Constitución Española no ha incluido
el conjunto de técnicas para articular las relaciones entre las Comunidades Autónomas y entre estas y el Estado, siendo necesaria la configuración de un marco
estable y efectivo de colaboración.
MONTILLA MARTOS señala tres niveles institucionales, la articulación combinada de los cuales puede “resultar un sistema de relación multilateral, en el que
los diversos territorios colaboren con el Estado y participen en la adopción de sus
decisiones”, estos niveles son: por un lado el nivel simbólico-político, ocupado
por la Conferencia de Presidentes, un segundo nivel de decisión política ordinaria,
ocupado por el Senado convertido en una verdadera cámara de representación
territorial, y un último nivel técnico de relaciones intergubernamentales, que correspondería a las actuales Conferencias Sectoriales. Este autor pone de manifiesto
que “este modelo no es el existente en la actualidad, aunque el horizonte para
configurarlo parece entreabierto” 142.
Las actuales reformas estatutarias, y en especial la reforma del Estatuto de
Catalunya, han traído aparejadas una nueva concepción del sistema de relaciones
de las Comunidades Autónomas con el Estado, incluyendo un mayor protagonismo
de la bilateralidad. El artículo 3.1 EAC señala que “Las relaciones de la Generalitat
con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua y se
rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio
de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad.”
Las relaciones entre el Estado y la Generalitat (en el caso de Catalunya), se
articulan a través de dos instrumentos, la Comisión Bilateral Estado-Generalitat, la
cual constituye el marco general y permanente de relación como señala el artículo
142
Montilla Martos, Jose Antonio. “Apuntes sobre colaboración y participación en el Estado Autonómico. A proposito de la propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña”. Revista d’ Estudis
Autonómics i Federals. N.º1. 2005 p. 134.
18
183
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
183 EAC, estableciéndose “la participación y la colaboración de la Generalitat en
el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña y el intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de
mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos
de interés común”.
Por lo demás, el segundo instrumento organizativo es la denominada Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, siendo esta
el órgano bilateral de relación entre la Administración del Estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica, encomendándole el artículo
201.3 el desarrollo del Título VI de la Propuesta, relativo a la financiación de
la Generalidad.
18
184
Uno de los principales problemas de la bilateralidad es el hecho de que puede
implicar una alta complejidad funcional. La potencial generalización de la bilateralidad al resto de Comunidades Autónomas, podría paralizar o al menos dificultar,
la adopción de decisiones por parte del Estado, que se vería abocado a buscar
posibles acuerdos bilaterales con cada una de las Comunidades Autónomas en materias de índole general que tuvieran incidencia en las competencias autonómicas,
que ciertamente lo son una mayoría. En defensa de la misma se puede argumentar
el hecho de que la negociación bilateral puede disminuir los conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas y la necesidad por tanto de
llevar estos conflictos al Tribunal Constitucional. Por tanto, una cierta bilateralidad
entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede resultar positiva, siempre y
cuando no se dejen de lado los mecanismos de relación multilateral, no obstante
es necesario que estos mecanismos sean efectivos, pues no es posible el desarrollo
de técnicas de colaboración multilateral si no existen órganos o instituciones para
poder hacerlas efectivas.
B) Acción Exterior, Unión Europea y Comunidades Autónomas
Las referencias a la Unión Europea, tanto en la Constitución como en los
primigenios Estatutos de Autonomía brilla por su ausencia, pues cuando estos
se aprobaron, la integración en la U.E. era un escenario o no previsto, o por lo
menos todavía no percibido con claridad. Con la entrada en la Unión Europea
asistimos a dos movimientos que, de entrada, nos pueden parecer antagónicos:
por una parte se avanza hacia la Unión, pero por otra, adquieren protagonismo
las entidades de ámbito territorial inferior al Estado pues es objetivo prioritario
construir una Unión Europea cercana al ciudadano, lo que supone que el ciudadano esté presente en los grandes debates de la construcción europea.
Esta complejidad no se presenta únicamente en España, sinó que se reproduce
en todos los Estados de la Unión con una estructura descentralizada. En todos
ellos, los entes subestatales desempeñan un papel, más bien secundario, en el
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
proceso de toma de decisiones de la Unión. Dos ejemplos son el caso de Alemania
y Italia, los cuales han emprendido reformas en sus constituciones con el fin
de dar respuesta a la realidad europea. En Alemania el sistema de participación
de los Länder en los asuntos europeos se articula en torno al Bundesrat, existiendo también otros canales de cooperación o coordinación (Conferencia de
ministros de los Länder, reuniones en el Ministerio Federal de Exteriores o de
Economía, por ejemplo). En los asuntos que correspondan a las competencias
exclusivas de los Länder o sobre los cuales la Federación no pueda o no haya
legislado “de forma determinante”, la posición alemana surge de un consenso
entre el Gobierno federal y el Bundesrat, y, de no alcanzarse, el Bundesrat puede imponer su criterio con una mayoría de dos tercios. En Italia, sin embargo la
adopción de una posición común se lleva a cabo en la denominada Conferencia
Estado-Regiones. En nuestro país, sin embargo, no se ha producido una reforma
constitucional que de solución o cabida a estas cuestiones, y han sido los Estatutos de Autonomía, mediante las actuales reformas, los que han dado el primer
paso en la regulación. ALVAREZ CONDE, advierte que “al ser la Unión europea
una unión de Estados y no de entidades subestatales, y al no estar definido en
nuestro ordenamiento constitucional un marco unitario de participación de éstas
en las decisiones de aquéllas, puede resultar difícil, e incluso en cierta medida
irrelevante, el que los Estatutos de Autonomía traten de definir ese marco desde
posiciones unilaterales”143 Este planteamiento, pone de manifiesto que recoger
esta participación de las Comunidades Autónomas solo en los Estatutos de Autonomía resulta insuficiente, puesto que es el Estado el que debe articular unos
mecanismos de participación que sean efectivos. Aún así, somos de la opinión
que es más que conveniente que la acción de las Comunidades en el exterior se
regule en su norma institucional básica pues en ella confluyen, aunque no de
forma simultánea sino sucesiva, la voluntad autonómica y la voluntad estatal; sin
embargo en la medida en que la acción exterior de las Comunidades, especialmente en la fase ascendente, depende en gran medida del Estado, hubiese sido
conveniente clarificarla, en primer lugar, en las normas estatales para, a partir de
ahí, desarrollar en las normas autonómicas la parte que dependa de las Comunidades Autónomas. El no haberlo hecho así abre la incógnita de la efectividad
real de la regulación autonómica que por dicha ausencia no puede o no debe
pasar de meras generalidades en el Estatuto y esperar a la reforma constitucional
y a otro tipo de reformas como, en su caso, la del Reglamento del Senado con
el fin de articular en detalle dicha participación. Si se desciende hasta el detalle
en el Estatuto de Autonomía se corre el peligro de que lo allí regulado no se
corresponda con la realidad y haya de procederse a una reforma estatutaria para
adecuarlo a ésta, teniendo en cuenta que, en todo caso, la reforma estatutaria
no puede entrar en conflicto con el texto constitucional.
143
ALVÁREZ CONDE, E., Reforma constitucional… Op cit. p. 797.
18
185
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Una de las cuestiones que se nos plantea a la hora de tratar este tema es la
siempre aplazada reforma del Senado para convertirlo de una vez por todas en
una cámara de representación territorial, pues parte de dicha participación deberá
ser canalizada a través de esta Cámara. En este sentido el Informe del Consejo de
Estado sobre la reforma de la Constitución española aconseja la incorporación a
ésta de un artículo que prevea la participación de las Comunidades Autónomas
en los asuntos comunitarios y el papel del Senado a tales efectos, de modo que
recogiese el principio de colaboración y hasta una nueva regulación de las formas
de cooperación144.
18
186
Como hemos señalado con anterioridad, a medida que se avanza en la construcción europea, se va produciendo una cesión de competencias de los Estados
miembros a favor de la Unión. Esta circunstancia resulta especialmente preocupante para las entidades subestatales de los Estados miembros con una estructura
política descentralizada, ya que éstas no participan de forma directa en la toma de
decisiones comunitarias y no pueden evitar que el proceso de integración afecte
a muchas de sus competencias, incluso asumidas en el reparto interno de forma
exclusiva. Los mas perjudicados son los entes subestatales que observan como,
competencias a ellos atribuidas en el reparto interno pueden ser controladas de
nuevo por el gobierno central a través de su participación en el Consejo. Dicho
de otro modo, el gobierno central tiene voz y voto en la Unión Europea sobre
competencias que en la distribución material interna de las mismas, no le serían
propias, correspondiendo a los entes subestatales y por otro lado, éstos se ven
privados de poder influir en la toma de decisiones sobre cuestiones relativas a
sus ámbito competencial, es por ello que la demanda para mejorar su estatuto
europeo se ha convertido en una de las principales reivindicaciones políticas de
los entes subestatales. El Consejo de Estado en su Informe sobre modificaciones
de la Constitución española lo describía así: “al llevarse a cabo la participación en
el proceso de elaboración de las normas comunitarias, principalmente, a través
del Consejo, integrado por miembros de los Gobiernos estatales, se desapodera
igualmente a los entes territoriales cuando los Estados miembros tienen estructuras descentralizadas. Los entes territoriales, titulares en muchas ocasiones de la
competencia exclusiva sobre las materias que caen dentro del ámbito de la Unión
Europea, carecen de facultades para contribuir a fijar la posición de los Estados
en el seno del Consejo en las negociaciones de las que resultan decisiones que,
sin embargo, han de poner en práctica, aunque, de otra parte, no sean ellos, sino
144
El texto propuesto es el siguiente:
“Las Comunidades Autónomas participan en la fase de formación de la voluntad del Estado
ante las instituciones de la Unión Europea y en la de ejecución de su Derecho en materias de
relevancia autonómica, con arreglo a las leyes.
2. El Gobierno deberá informar al Senado sobre los procesos de adaptación normativa o
actos de los órganos de la Unión Europea con trascendencia para las Comunidades Autónomas.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
el Estado miembro en su conjunto, el que responde del eventual incumplimiento
de esta obligación”145.
La participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea puede
hacerse tanto en “fase descendente” como en “fase ascendente”. En la fase descendente, es decir en la aplicación de la normativa de la Unión Europea por parte de
los Estados, no parecen existir graves problemas, pues la Unión, de acuerdo con
el principio de autonomía institucional, respeta el reparto competencial interno
resultándole indiferente qué Administración es la encargada de aplicar su derecho.
Por lo tanto, la aplicación del derecho se lleva a cabo por la administración que
tenga asumida la competencia de que se trate. Nuestro Tribunal Constitucional se
ha pronunciado al respecto en diversas ocasiones146. Sin embargo, como señala
ÁLVAREZ CONDE, “en la práctica la existencia de los títulos competenciales transversales del Estado han hecho de éste, y no de las Comunidades Autónomas, el
verdadero titular en la ejecución del Derecho comunitario”147.
Es en fase ascendente donde encontramos mayores problemas, quedando patente
el papel secundario que juegan los entes subestatales, pues como ya hemos puesto de
relieve anteriormente, son los gobiernos centrales quienes en su condición de miembros
del Consejo, tienen capacidad de intervención, incluso, en ámbitos que, de acuerdo con
la distribución interna de competencias, son propias de las Comunidades Autónomas148.
Existen en nuestro ordenamiento pocos mecanismos para la participación de las
Comunidades Autónomas en esta fase ascendente del derecho, pudiendo distinguir
entre una participación mediata, a través del Estado, y una participación inmediata, en
145
p. 54-55 del Informe del consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución. En este
sentido ENOCH ALBERTÍ habla de un doble efecto centralizador que provoca el proceso de
integración europea para las regiones, y especialmente, para aquellas que disponen de poderes
legislativos. El primer efecto centralizador es debido al trasvase de competencias desde las mismas
hacia la Comunidad Europea, y el segundo es debido a que el principal órgano decisorio de la
Comunidad es el Consejo que está formado por los Gobiernos de los Estados miembros. ALBERTÍ
ROVIRA, E., “Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: las nuevas perspectivas del Tratado Constitucional y la participación interna” en ALBERTÍ ROVIRA, E., ORTEGA ÁLVAREZ, L. Y
MONTILLA MARTOS, J.A., Las Comunidades Autónomas en la unión Europea, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 11 y 12. En sentido similar se manifiesta MONTILLA
MARTOS, J. A., “Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: una evolución posible”, en la
misma obra p. 70. En sentido contrario se manifiesta ORTEGA ÁLVAREZ, L., en “La participación
autonómica en la unión Europea”, en la misma obra p. 46, para quien no hay ese efecto centralizador sino “la natural inserción del ordenamiento estatal en su conjunto dentro de las reglas
propias del Derecho internacional, en el que sólo son sujetos jurídicos los Estados”.
146
Vide por todas SsTC 252/1988, 64/1991 o 236/1991.
147
ÁLVAREZ CONDE, E., Reforma constitucional…, op. cit. p. 801.
148
Así lo han puesto de relieve, entre otros, ALBERTI ROVIRA, E., “Las Comunidades..., op. cit., p. 13,
MONTILLA, MARTOS, J. A., “Las Comunidades Autónomas..., op. cit., p. 73 y ÁLVAREZ CONDE, E.
y LÓPEZ DE LOS MOZOS DÍAZ-MADROÑERO, A., “Los parlamentos nacionales y la Unión Europea: el mecanismo de alerta temprana”, Revista de Derecho Político, n.º 65, 2006, p. 179-180.
18
187
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
donde se participe directamente en la toma de decisiones, así como la participación en
los mecanismos de control, especialmente en defensa del principio de subsidiariedad
(mecanismo de alerta temprana). Las reformas estatutarias emprendidas durante la
VIII legislatura cambian un poco el panorama presente, incluyendo en su regulación
la participación del las Comunidades Autónomas en la fase ascendente del derecho.
18
188
Los mecanismos que se articulan en la Unión para hacer posible dicha participación resultan insatisfactorios. En primer lugar tenemos la participación que pueda
derivarse del control del principio de subsidiariedad. Los artículos 6 y 7 del Protocolo n.º 2 del Proyecto de Constitución Europea sobre subsidiariedad habilitan a los
parlamentos nacionales para emitir un dictamen motivado, si consideran que una
determinada propuesta de una institución comunitaria no respeta el principio de subsidiariedad (procedimiento de alerta rápida o temprana). En este contexto se insta a
los Estados Miembros con un sistema descentralizado, como el español, a establecer
los procedimientos adecuados para que los parlamentos regionales que sean consultados y puedan participar en la formación de la voluntad del parlamento nacional.
En este sentido, el artículo 6 de este protocolo 2, establece que incumbirá, –cuando
se habla de la emisión de dictámenes sobre propuestas legislativas de la Comisión,
los cuales deben ser emitidos por las cámaras de los parlamentos nacionales, a cada
Parlamento nacional o a cada Cámara de un Parlamento nacional consultar, cuando
proceda, a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas. Lo anterior puede entenderse en dos sentidos diversos: que tal intervención puede tener
un carácter puramente facultativo y, en consecuencia, será cada Parlamento nacional
el que decida con absoluta discrecionalidad si debe consultarse a los parlamentos
regionales y cómo; o bien puede entenderse que lo que hace este protocolo anexo al
Tratado constitucional es, realmente, obligar a los Estados a que, en efecto, consulten
a los parlamentos regionales cuando ello proceda, es decir, cuando puedan resultar
afectadas competencias legislativas de los parlamentos regionales. ALBERTÍ ROVIRA,
ÁLVAREZ CONDE y DE LOS MOZOS consideran que la previsión carece de valor
habilitante149. Ahora bien, para estos dos últimos autores nada impide que a nivel
149
ALBERTI ROVIRA, E., “Las Comunidades..., op. cit., p. 33. Sin embargo, mantiene la postura contraria en la Comparecencia en la Comparecencia ante la Comisión Mixta para la Unión Europea, en
el marco de las actividades del Grupo de Trabajo creado para estudiar la aplicación por las Cortes
Generales del Sistema de Alerta Temprana previsto en el Protocolo de Subsidiariedad que acompaña al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, p. 2. Textualmente señala:
“en mi opinión, la primera interpretación no tendría demasiado sentido porque, obviamente, los
parlamentos nacionales pueden consultar a quien quieran, y no es necesario que el Tratado constitucional disponga con carácter específico una posibilidad de consulta a cargo de los parlamentos
nacionales. Por lo tanto, la expresión utilizada en las distintas lenguas oficiales de la Comunidad
a las que ha sido traducido el Tratado constitucional se corresponde, no con una posibilidad
facultativa, sino con una obligación que el tratado impone a los parlamentos nacionales para que
los parlamentos regionales sean consultados, en su caso, cuando proceda, sobre las iniciativas
legislativas de la Comisión que puedan afectar a sus competencias.
ÁLVAREZ CONDE, E. y LÓPEZ DE LOS MOZOS DÍAZ-MADROÑERO, A., “Los parlamentos
nacionales.., op. cit. p. 184.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
interno ello se establezca como obligación en los Estatutos de Autonomía150, postura
que también parece compartir ALBERTI ROVIRA aunque con matices. Si para este
autor introducir en los Estatutos previsiones acerca de la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos en la fase descendente no plantea mayores
problemas no sucede así con la llamada fase ascendente ya que “el establecimiento de
los mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas en esta fase es una
decisión de carácter general que debe tomarse de común acuerdo entre el Estado y
las Comunidades si se desea que tal participación sea efectiva” aunque “este necesario
carácter no excluye (...) ni que los Estatutos puedan prever una relación bilateral con
el Estado para tratar aquellas cuestiones que son específicas de la Comunidad o para
dar cauce a un interés específico de participación en aquellos asuntos europeos que
la afecten de forma especial, ni tampoco que los Estatutos puedan afirmar la facultad
que asiste a la Comunidad, y que hallará su cauce a través de los mecanismos que se
acuerden, que, naturalmente, pueden ser de carácter multilateral y general”151.
En conclusión, las Comunidades Autónomas no pueden ser indiferentes cuando lo que se discute en el seno de la Unión Europea afecta a sus competencias. Si
bien es cierto que, en el ámbito de la Unión Europea, el Estado es quien lleva la
voz cantante, no es menos cierto que se tendrá que tener en cuenta que dicen las
Comunidades Autónomas cuando alguna de sus competencias esté en juego. Para
ello deberían articularse mecanismos internos de participación, para que el Estado
recoja las opiniones de las Comunidades. Señala en el Informe de la Ponencia de la
Comisión General de las Comunidades Autónomas sobre el papel y funciones de los
entes territoriales en el futuro de la Unión Europea, que “ese derecho de los entes
territoriales lleva aparejada la correlativa obligación de las instancias nacionales o
estatales de hacer posible la efectiva participación (…). El incumplimiento de esta
obligación afectaría seriamente la validez o legitimidad del acto o decisión estatal
en cuestión”152. De ahí la imperiosa necesidad de articular dichos mecanismos pero
para ello hay que partir de una premisa previa que no se da en la actualidad: la
Comunidades Autónomas deberían ser capaces de alcanzar una postura común que
presentaran al Estado como postura a defender en la Unión. El no llegar a acuerdos
en muchos casos, da vía libre al Estado para imponer su parecer y negociar ante las
instituciones europeas sin necesidad de asumir la postura autonómica por inexistente. Así lo pone de relieve MONTILLA MARTOS al advertir que en la fase ascendente,
las CC.AA. no han intervenido en la práctica en el proceso de toma de decisiones
cuando la materia era de su competencia exclusiva según el reparto competencial
interno pues no se ha alcanzado la preceptiva concertación autonómica”153.
150
Ibidem, p. 185.
ALBERTI ROVIRA, E., “Las Comunidades..., op. cit., p. 41.
152
BOCG, serie I, núm. 360, 21 de diciembre de 1995, p. 6
153
MONTILLA MARTOS, J.A., “Las Comunidades Autónomas..., op. cit., p. 73 y en el mismo sentido
se manifiesta ALBERTI ROVIRA, E., “Las Comunidades..., op. cit., p. 17.
151
18
189
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Es necesario citar, por último, una nueva vía de colaboración abierta en la
presente legislatura: la Conferencia de Presidentes. Simplemente hay que señalar
aquí que, sin duda, puede convertirse en una vía importante, recomendable e
incluso imprescindible, para agilizar las relaciones verticales y las horizontales
pues puede jugar un papel de primer orden en aras a lograr la tan veces deseada
concertación pues su carácter político le confiere gran flexibilidad que le permite
buscar en lo posible el consenso y no la imposición154.
18
190
En relación con las relaciones internacionales de las Comunidades Autónomas, el artículo 149.1.3 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia
de relaciones internacionales, pero no por ello carecen las Comunidades de
cualquier acción exterior. Señala ARACELI MANGAS que dicho precepto “debe
ser entendido de forma proporcionada y equilibrada entre, por un lado, el sentimiento necesariamente unitario de la acción exterior del Estado y, por otro, la
distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza (artículo 2). Desde luego,
no se puede mantener que el Estado posea una competencia exclusiva e ilimitada
en las relaciones internacionales, pues una visión tan rígida y globalizadora de
las relaciones internacionales traería consigo graves consecuencias en el sistema constitucional”155. En este sentido el Tribunal Constitucional en su sentencia
165/1994 advierte que “se ha encomendado constitucional y estatutariamente a
las CC.AA. la realización de tareas de notable amplitud y relevancia en la vida
económica y social dentro de sus respectivos límites territoriales. Y, a la vista de
ello (…) no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una CA haya de realizar determinadas
actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites
territoriales de España”. En definitiva, sigue señalando el Alto Tribunal “si se trata
de un Estado complejo, como es el nuestro, aun cuando sea el Estado quien
participa directamente en la actividad de las CC.EE. y no las CC.AA., es indudable
que éstas poseen un interés en el desarrollo de esa dimensión comunitaria”. Entre otras las SsTC 153/1989, de 5 de octubre y 165/1994, de 26 de mayo, clarifican
la cuestión dimensionando el término “relaciones internacionales”. El término ha
de quedar reducido, de acuerdo con el Alto Tribunal a “lo que comúnmente se
integra en aquel concepto o materia de relaciones internacionales (tratados, paz
y guerra, reconocimiento de Estados, representación exterior, responsabilidad
internacional, etc.). Ello supone, que no cabe identificar la materia “relaciones
internacionales” con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior.”
Las “relaciones internacionales” objeto de la reserva contenida en el art. 149.1º.3
CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho inter-
154
Al respecto vide BOCANEGRA SIERRA y HUERGO LORA, La Conferencia de Presidentes, Iustel,
Madrid, 2005.
155
MANGAS MARTIN, A., Instituciones y derecho de la Unión Europea, 4ª ed., Tecnos, 2004, p. 527.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
nacional. Pero sin lugar a dudas, las Comunidades Autónomas poseen una importante acción exterior, a pesar de no poder realizar tratados con otros Estados,
puesto que los entes territoriales están dotados de autonomía política, pero no
son sujetos de relaciones internacionales. Aún así, estos entes pueden suscribir
acuerdos que en ningún caso tendrán el carácter de tratados pue la posibilidad
de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una
proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias,
o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen
el ejercicio de un “ius contrahendi”, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior
del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u
organizaciones inter o supranacionales.
Con todo ello, las posibilidades de participación institucional de las Comunidades Autónomas son variadas: por un lado pueden participar en la “dimensión
interior” de la acción exterior del Estado, en el desarrollo y ejecución de las normas
internacionales, y por otro, pueden desarrollar una acción exterior propia.
Los Estatutos de Autonomía, no contenían ninguna referencia a esta cuestión,
sin embargo, las sucesivas reformas han ido incorporando la dimensión europea
a los mismos. Las reformas objeto de nuestro anàlisis pueden calificarse de especialmente trascendentes. Tan es así que aunque en puridad nos encontramos
con una reforma estatutaria, la realidad es que el resultado es un nuevo Estatuto
de Autonomía.
C) Análisis de constitucionalidad del articulado. El rendimiento de los
dictámenes
1. Consell Consultiu de Catalunya
El Consell Consultiu, en su Fundamento 8, examina la constitucionalidad del
Título V de la propuesta de reforma, que viene referido a las relaciones institucionales de la Generalitat, incluyendo las relaciones con el Estado, con las otras
comunidades autónomas, con la Unión Europea, así como a la acción exterior de
la Generalitat. Para ello se realiza un análisis de los artículos 176.1, 2 y 6 (designación de los representantes en los organismos económicos y sociales), artículo 179
(participación en los tratados de la Unión europea), artículo 180.3 (participación
en la formación de las posiciones del Estado), artículo 181.1 (participación en instituciones y organismos europeos), art. 183.3 (desarrollo y aplicación del derecho
de la UE), art. 184.3 (gestión de fondos europeos), art. 186.2 (estatuto del personal
de la delegación del personal ante la Unión Europea), art. 187 (circunscripción
electoral para el Parlamento Europeo) y art. 191.2 (participación en la negociación
de tratados y convenios internacionales) de la propuesta de reforma.
18
191
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículos 176.1, 2 y 6 (designación de los representantes en los organismos
económicos y sociales)
Para que se pueda llevar a cabo el sistema de designación de representantes en
los organismos económicos y sociales, según el Consultivo, depende de lo que venga
establecido en la legislación aplicable. En estos tres apartados, también es aplicable la
legislación estatal, es por ello que se hace necesario para salvar la constitucionalidad
de los preceptos que se añada la frase “en los términos que establece la legislación
aplicable”. Como se puede observar en el cuadro el legislador ha seguido la recomendación efectuada por el Consell indicando, al final de cada uno de los apartados,
que será en los términos que establece la legislación aplicable. Cabe señalar que en
el apartado 4 del texto definitivo, desaparece en su redacción final el último inciso
que facultaba a la Generalitat para participar en la designación de los miembros de
las delegaciones instaladas en su territorio, quedando a su vez suprimida la referencia
a la legislación aplicable que había introducido el Parlament.
18
192
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 176. Designación de representantes
en los organismos económicos y sociales.
Constitucional si se
añade a los apartados
1,2 y 6 “en los términos que establezca la
legislación aplicable”
1. La Generalidad designa representantes
en los órganos de dirección del Banco de
España, la Comisión
Nacional del Mercado
de Valores, la Comisión del Mercado de
las Telecomunicaciones y los demás organismos estatales que
ejerzan funciones de
autoridad reguladora sobre materias de
relevancia económica
y social relacionadas
con competencias
de la Generalidad, o
bien participa en la
designación de los
miembros de estos
órganos.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 182. Designación de representantes
en los organismos económicos y sociales.
Artículo 182.Designación de representantes
en los organismos económicos y sociales.
1. La Generalidad designa a representantes
en los órganos de dirección del Banco de
España, la Comisión
Nacional del Mercado
de Valores y la Comisión del Mercado de
las Telecomunicaciones, y en los organismos que eventualmente les sustituyan,
y en los demás organismos estatales que
ejerzan funciones de
autoridad reguladora
sobre materias de relevancia económica
y social relacionadas
con las competencias
de la Generalidad, en
los términos establecidos por la legislación
aplicable.
1. La Generalitat designa o participa en los
procesos de designación de los miembros
de los órganos de dirección del Banco de
España, la Comisión
Nacional del Mercado
de Valores y la Comisión del Mercado de
las Telecomunicaciones, y de los organismos que eventualmente les sustituyan,
y de los demás organismos estatales que
ejerzan funciones de
autoridad reguladora
sobre materias de relevancia económica
y social relacionadas
con las competencias
de la Generalitat, en
los términos establecidos por la legislación
aplicable.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
2. La Generalidad
designa representantes en los órganos de
dirección de los organismos económicos
y energéticos, de las
instituciones financieras y de las empresas
públicas del Estado
cuya competencia se
extienda al territorio
de Cataluña y que no
sean objeto de traspaso, o bien participa en la designación
de los miembros de
estos órganos.
2. La Generalidad
designa a representantes en los órganos
de dirección de los
organismos económicos y energéticos,
de las instituciones
financieras y de las
empresas públicas
del Estado cuya competencia se extienda
al territorio de Cataluña y que no sean
objeto de traspaso,
en los términos establecidos por la legislación aplicable.
2. La Generalitat
designa o participa
en los procesos de
designación de los
miembros de los organismos económicos
y energéticos, de las
instituciones financieras y de las empresas
públicas del Estado
cuya competencia se
extienda al territorio
de Cataluña y que no
sean objeto de traspaso, en los términos
establecidos por la legislación aplicable.
6. El Estado, si la naturaleza del ente lo
requiere y su sede
principal no se halla
en Cataluña, debe
crear delegaciones
territoriales de los organismos a que se refiere el apartado 1. La
Generalidad participa
en la designación de
los miembros de las
delegaciones que se
ubiquen en su territorio.
6. El Estado, si la naturaleza del ente lo
requiere y su sede
principal no está en
Cataluña, debe crear
delegaciones territoriales de los organismos a que se refiere
el apartado 1. La Generalidad participa
en la designación de
los miembros de las
delegaciones instaladas en su territorio,
en los términos establecidos por la legislación aplicable.
4. La Generalitat, si
la naturaleza del ente
lo requiere y su sede
principal no está en
Cataluña, podrá solicitar al Estado la creación de delegaciones
territoriales de los
organismos a que se
refiere el apartado 1.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 179 (participación en los tratados de la Unión europea)
El Estatuto Catalán regula la participación de la Comunidad Autónoma cuando se
inicie la modificación de los tratados originarios de la Unión, el Consejo Consultivo,
analizando el precepto, señala que en él se pueden encontrar dos mandatos, uno del
poder central y otro del autonómico. En efecto, por una parte existe como señala el
Consultiu un deber del Gobierno del Estado de informar de las iniciativas de revisión de tratados de la UE “sea cual sea el grado de afectación de las competencias
autonómicas o de los intereses de la Generalitat”; por otro lado, indica el Consell
que “se impone un deber al Gobierno de la Generalitat y al Parlamento de dirigir
18
193
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
las observaciones que se estimen pertinentes sobre lo que han sido informados (..)
siempre que afecte a las competencias exclusivas de la Generalitat”.
Cabe señalar, que en este último inciso, el Consell no ha sido muy acertado
en su interpretación, pues a nuestro parecer, el precepto no condiciona la emisión
de observaciones al hecho de que se vean afectadas competencias exclusivas de
la Comunidad, si observamos el tenor del precepto, podemos interpretar que,
las observaciones habrán de efectuarse siempre, no solo cuando afecten a las
competencia exclusivas, pero, en el caso que afecten a estas competencias, las
observaciones realizadas serán determinantes.
18
194
Otra de las cuestiones en las que hace hincapié el Consell en el análisis de de
este precepto, es el hecho de la consideración que han de tener las observaciones
realizadas, señalando que las observaciones no pueden ser “vinculantes”, ya que,
así considerado, se obligaría al Estado de forma taxativa a seguir las observaciones
de la Generalitat, sin que pueda este, desvincularse o alejarse de ellas, imponiéndose “un deber incompatible con el ius contrahendi que le corresponde al Estado
y que se inscribe dentro de las competencias de las que éste dispone en el ámbito
de las relaciones internaciones (art. 149.1.3 CE)”, pero si que pueden ser, como
señala el precepto “determinantes”, ya que esta expresión tiene delimitadas sus
consecuencias en la disposición adicional V de la Propuesta de Reforma156, y si
bien limita la decisión estatal en materias que son competencia de la Generalitat,
no impide que el Estado decida de otra manera.
La redacción definitiva del Estatuto ha suprimido, a pesar de su constitucionalidad, el último inciso donde se señalaba el carácter determinante de las observaciones en el caso que afectaran a competencias exclusivas de la Generalitat.
La inclusión de un representante de la Generalitat en las delegaciones españolas que participen en los procesos de revisión y negociación de los tratados originarios y en la adopción de nuevos tratados es, para el Consultiu, constitucional, si
bien señala que “el redactado no permite su aplicación hasta que una regulación
estatal lo haga posible”, y recomienda que el Estatuto incorpore una remisión a la
ley. Añade además el Consejo que si todas las CCAA enviaran un grupo numeroso
de mandatarios, el funcionamiento de la delegación podría hacerse inviable, es por
ello que interpreta que la Generalitat podría, al estilo alemán, dar la representación
a un miembro de la delegación que no sea de la Generalitat.
Por su parte, el texto finalmente aprobado no realiza ninguna remisión a la
ley, pero modifica el carácter obligatorio de la incorporación de representantes en
156
Disposición adicional V: “Si el Estatuto establece que la posición del Gobierno de la Generalitat
es determinante para conformar un acuerdo con el Gobierno del Estado y este no lo acoge, el
Gobierno del Estado debe motivarlo y automáticamente tiene que reunirse la Comisión Bilateral
Generalitat-Estado”
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
las delegaciones, a una mera posibilidad de que el Estado pueda incorporarlos.
De este modo, aunque no se realiza una remisión a ley, el término “pueden” nos
indica que el Estado tendrá que regular los casos en los que puedan participar
estos representantes. Por otro lado, en la redacción final, se añade “en las materias
que afecten a las competencias exclusivas de la Generalitat”, limitando por tanto
la posible participación solamente a estos casos.
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 175. Participación en los tratados originarios.
Constitucionalidad
del término “determinantes”.
Artículo 185. Participación en los tratados de
la Unión Europea.
Artículo 185.Participación en los tratados de
la Unión Europea.
1. La Generalidad
debe ser informada
por el Gobierno del
Estado de las iniciativas de revisión de los
tratados de la Unión
Europea y de los procesos de suscripción
y ratificación subsiguientes. El Gobierno
de la Generalidad y
el Parlamento deben
dirigir al Gobierno
del Estado y a las
Cortes Generales las
observaciones que
estimen pertinentes a
tal efecto, que son determinantes en el caso
de las competencias
exclusivas.
Apartado 2, recomienda hacer una
remisión a la ley.
1. La Generalidad
debe ser informada
por el Gobierno del
Estado de las iniciativas de revisión de los
tratados de la Unión
Europea y de los procesos de suscripción y
ratificación subsiguientes. El Gobierno de la
Generalidad y el Parlamento deben dirigir al
Gobierno del Estado y
a las Cortes Generales
las observaciones que
estimen pertinentes al
efecto, que en el caso
de las competencias
exclusivas son determinantes.
1. La Generalitat debe
ser informada por el
Gobierno del Estado
de las iniciativas de
revisión de los tratados de la Unión Europea y de los procesos
de suscripción y ratificación subsiguientes.
El Gobierno de la
Generalitat y el Parlamento deben dirigir al
Gobierno del Estado y
a las Cortes Generales
las observaciones que
estimen pertinentes a
tal efecto.
2. El Gobierno del
Estado debe incorporar representantes de
la Generalidad en las
delegaciones españolas que participen en
los procesos de revisión y negociación
de los tratados originarios y en los de
adopción de nuevos
tratados.
2. El Gobierno del Estado puede incorporar
representantes de la
Generalitat en las delegaciones españolas
que participen en los
procesos de revisión
y negociación de los
tratados originarios y
en los de adopción
de nuevos tratados,
en las materias que
afecten a las competencias exclusivas de
la Generalitat.
2. El Gobierno del
Estado debe incorporar representantes de
la Generalidad en las
delegaciones españolas que participen en
los procesos de revisión y negociación
de los tratados originarios y en los de
adopción de nuevos
tratados.
18
195
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículo 180.3 (participación en la formación de las posiciones del Estado)
El Consultiu analiza el hecho que según la afectación a las competencias e
intereses de Catalunya la posición que exprese la Generalitat tendrá unos efectos
diferentes, así, será “determinante” si afecta a las competencias exclusivas y compartidas, y será “oída” en otros supuestos, y será “especialmente relevante” cuando
pueda derivar alguna consecuencia financiera para Catalunya. Para evitar caer en la
inconstitucionalidad, el Consell aconseja que se aclare el concepto “especialmente
relevante” término este que puede llegar a confusión.
Ya el texto que aprueba el Parlament suprime el inciso “especialmente relevante”, quedando también como “determinante” la posición de la Generalitat en
el caso que se puedan derivar consecuencias financieras de especial relevancia.
Suprime también la referencia a las competencias compartidas, siendo por tanto
la posición determinante únicamente en el caso de que las competencias afectadas sean exclusivas. Esta redacción es la que se mantiene también, sin ninguna
modificación en el texto final.
18
196
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 180. Participación en la formación de las posiciones del Estado
Recomienda que se
aclare el concepto
“especialmente relevante”
Artículo 186. Participación en la formación de las posiciones del Estado.
Artículo 186. Participación en la formación de las posiciones del Estado.
3. La posición expresada por la Generalidad es determinante
para la formación de
la posición estatal si
afecta a sus competencias exclusivas y
compartidas y si de
la propuesta o iniciativa europeas pueden
derivar consecuencias financieras o administrativas para Cataluña. En los demás
casos, dicha posición
debe ser oída por el
Estado.
3. La posición expresada por la Generalitat es determinante
para la formación de
la posición estatal si
afecta a sus competencias exclusivas y
si de la propuesta o
iniciativa europeas se
pueden derivar consecuencias financieras o administrativas
de especial relevancia
para Cataluña. En los
demás casos, dicha
posición debe ser
oída por el Estado.
3. La posición expresada por la Generalidad es determinante
para la formación de
la posición estatal si
afecta a sus competencias exclusivas y
compartidas. En los
otros casos, esta posición debe ser oída
por el Estado. La posición expresada por
la Generalidad debe
ser especialmente relevante para el Estado si de la propuesta
o la iniciativa europeas pueden derivar
para Cataluña consecuencias financieras
o administrativas.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 181.1 (participación en instituciones y organismos europeos)
Se aconseja que se haga una referencia a la normativa aplicable tanto del
Estado como de la UE.
El precepto finalmente queda redactado suprimiendo “o afecten al interés de
Catalunya”, la supresión de este inciso es lógica puesto que, aunque no lo señale
el Consejo Consultivo, es un término indeterminado.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 181. Participación en instituciones y organismos
europeos.
Recomienda que se
haga referencia a la
normativa aplicable
1. Los representantes
de la Generalidad
participan directamente en todas las
delegaciones españolas ante la Unión
Europea que traten
asuntos de la competencia de la propia Generalidad o
que afectan al interés
de Cataluña, y especialmente ante el
Consejo de Ministros
y los órganos consultivos y preparatorios
del Consejo y de la
Comisión.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 187. Participación en instituciones y organismos
europeos.
Artículo 187.Participación en instituciones y organismos
europeos.
1. Los representantes de la Generalidad participan
directamente en
todas las delegaciones españolas ante.
la Unión Europea
que traten asuntos
de la competencia
de la propia Generalidad o que afecten
al interés de Cataluña, y especialmente
ante el Consejo de
Ministros y los órganos consultivos
y preparatorios del
Consejo y de la Comisión.
1. La Generalitat
participa en las delegaciones españolas
ante la Unión Europea que traten asuntos de la competencia legislativa de la
propia Generalitat y
especialmente ante el
Consejo de Ministros
y los órganos consultivos y preparatorios
del Consejo y de la
Comisión.
Artículo 183.3 (desarrollo y aplicación del derecho de la UE)
El Consultiu, realiza una interpretación del precepto para salvar su constitucionalidad, señalando que “debe entenderse que la adopción directamente por
la Generalitat de la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas no
excluye que la legislación estatal de transposición del derecho europeo que tenga
carácter básico también se aplique en Catalunya”.
Resulta visible, que la redacción final es mucho mas comprensible y menos
problemática.
18
197
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 183. Desarrollo y aplicación
del derecho de la
Unión Europea.
Interpreta el precepto
3. En el caso de que
la Unión Europea
establezca una legislación sobre materias
respecto a las cuales
el Estado disponga
en Cataluña de competencia para dictar
sus bases, la Generalidad puede adoptar
directamente la legislación de desarrollo a
partir de las normas
europeas.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 189. Desarrollo y aplicación
del derecho de la
Unión Europea.
Artículo 189.Desarrollo y aplicación del
derecho de la Unión
Europea.
3. En el caso de que
la Unión Europea
establezca una legislación sobre materias
respecto a las cuales
el Estado disponga
en Cataluña de competencia para dictar
sus bases, la Generalidad puede adoptar
directamente la legislación de desarrollo a
partir de las normas
europeas.
3. En el caso de que
la Unión Europea
establezca una legislación que sustituya a la normativa
básica del Estado,
la Generalitat puede
adoptar la legislación
de desarrollo a partir
de las normas europeas.
18
198
Artículo 184.3 (gestión de fondos europeos)
Respecto a este inciso, hace la misma aclaración que respecto al artículo 180.3,
en relación al alcance del término “determinante”. En este caso, nos remite a los
argumentos esgrimidos con anterioridad, señalando la constitucionalidad del artículo. Aún así, el texto es modificado en las Cortes Generales, haciendo una atribución a la Generalitat de la gestión de los fondos en materia de su competencia
y haciendo una remisión a los artículos 114 y 210, relativos a la Comisión mixta
de asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat157.
157
Corresponde a esta comisión según el artículo 210 EAC, negociar el porcentaje de participación
de Catalunya en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 184. Gestión
de fondos europeos.
Constitucionalidad
del término “determinante”
3. En el caso de que
los fondos europeos
no puedan territorializarse, el Estado
debe motivar y fundamentar en derecho
esta circunstancia, y la
Generalidad debe participar en los órganos
o en el procedimiento de distribución. La
participación de la Generalidad tiene carácter determinante para
el Estado en el caso
de que los fondos
afecten al ejercicio de
competencias exclusivas. Corresponden,
en todos los casos,
a la Generalidad las
facultades de tramitación, pago, control e
inspección.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 190. Gestión
de fondos europeos.
Artículo 190.Gestión
de fondos europeos.
3. En el caso de que
los fondos europeos
no puedan territorializarse, el Estado
debe motivar y fundamentar en derecho
esta circunstancia, y la
Generalidad debe participar en los órganos
o en el procedimiento de distribución.
La participación de
la Generalidad tiene
carácter determinante
para el Estado en el
caso de que los fondos afecten al ejercicio de competencias
exclusivas. Corresponden, en todos
los casos, a la Generalidad las facultades
de tramitación, pago,
control e inspección.
Corresponde a la Generalitat la gestión de
los fondos europeos
en materias de su
competencia en los
términos previstos
en los artículos 114
y 210.
Artículo 186.2 (estatuto del personal de la delegación del personal ante la Unión
Europea)
La duda suscitada respecto de este artículo, viene originada por el adjetivo
“asimilado”. Al hablar del estatuto del personal de la delegación de la Generalitat
ante la Unión, el texto señala que este, será “asimilado al del personal de las
representaciones del Estado”. Para señalar la constitucionalidad del artículo, el
Consultiu realiza una interpretación del término, diciendo que se ha de entender
“asimilar” por “hacer semejante”, matizando con ello que no es hacer idéntico ni
exacto. El estatuto del personal de la delegación de la Generalitat, no puede ser
exacto por el hecho que los representantes de las delegaciones estatales disponen
de un régimen especial de privilegios y inmunidades158, pero si que puede ser lo
158
Derivados del Protocolo sobre privilegios y inmunidades de las Comunidades Autónomas, de 8
de abril de 1965, que ha sido modificado en ocasiones posteriores.
18
199
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
mas asimilado posible. Además advierte el Consell que la Constitución “no hace
ninguna mención sobre el estatuto que tiene que deba tener el personal de las
representaciones del Estado”, y “tampoco se pronuncia sobre si tiene que haber
alguna diferencia”.
Indica por último que a pesar de que habrán de tenerse en cuenta los
posibles cambios en las normativas estatal y europea, “el Estado tendrá que
procurar, en la medida que tenga que intervenir, que se modifique la normativa europea que no permita hacer una asimilación, de forma que el estatuto
resultante sea lo mas parecido posible”. Se deriva de este modo, según lo
señalado por el Consell, una especie de mandato para los poderes centrales
en esta cuestión.
En cuanto al cumplimiento de los expresado en el dictamen, cabe señalar que
a pesar de la constitucionalidad manifestada por el Consultiu, el texto definitivo
elimina la referencia al estatuto del personal de la delegación de la Generalitat
ante la UE, cuestión esta que no obsta para que, el estatuto de estos pueda ser
asimilado al del personal de las delegaciones estatales.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 186. Delegación de la Generalidad ante la Unión
Europea
Constitucional. Interpretación del término “asimilar” como
“hacer semejante”, no
idéntico.
18
200
2. El personal de
la delegación de la
Generalidad ante la
Unión Europea tiene
un estatuto asimilado
al del personal de las
representaciones del
Estado ante la Unión
Europea.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 192. Delegación de la Generalidad ante la Unión
Europea.
Artículo 192.Delegación de la Generalitat
ante la Unión Europea.
2. El personal de
la delegación de la
Generalidad ante la
Unión Europea tiene
un estatuto asimilado
al del personal de las
representaciones del
Estado ante la Unión
Europea.
La Generalitat establecerá una delegación para la mejor
defensa de sus intereses ante las instituciones de la Unión
Europea.
Artículo 187 (circunscripción electoral para el Parlamento Europeo)
Se sostiene la inconstitucionalidad del artículo en dos cuestiones, la primera
de ellas es que a pesar de que el TC ha señalado que puede haber otras opciones
constitucionalmente posibles para las elecciones al Parlamento Europeo, además
de la circunscripción única (STC 28/1991, de 14 de febrero), lo cierto es que la
regulación de estas cuestiones es una materia reservada al legislador estatal. La
segunda cuestión, mas concreta, es que este precepto modifica la regulación
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
contenida en el título VI de la LO 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General, imponiendo un mandato “taxativo y cerrado con la expresión “la ley
orgánica electoral debe concretar esta determinación””.
Se propone una nueva redacción al precepto: “La Generalitat instará, mediante los instrumentos previstos en el art. 87.2 CE, la reforma de la LO 5/1985,
de régimen electoral general, a fin de que el territorio de Catalunya, solo o
junto con otros territorios de las comunidades autónomas vecinas, sea una circunscripción para las elecciones al Parlamento Europeo”. Esta redacción no es
recogida por el texto enviado a las Cortes Generales, el cual si que hace unas
pequeñas modificaciones, que no llegan a afectar al sentido del texto, ni en mi
opinión a salvar la constitucionalidad del mismo, pues el mandato para que la
LO 5/1985 concrete esta cuestión sigue presente en el texto. En pura lógica el
artículo ha desparecido del texto definitivo del nuevo Estatuto, quedando pues
el debate sobre la circunscripción de las elecciones al Parlamento Europeo, en
el plano puramente político.
PROPUESTA
Artículo 187. Circunscripción electoral
para el Parlamento
Europeo.
El territorio de Cataluña, solo o junto
con los territorios de
otras comunidades
autónomas vecinas,
es una circunscripción para las elecciones al Parlamento
Europeo. La ley orgánica electoral debe
concretar esta determinación.
DICTAMEN
Inconstitucional.
Propuesta nueva redacción:
“La Generalitat instará, mediante los instrumentos previstos
en el art. 87.2 CE,
la reforma de la LO
5/1985, de régimen
electoral general, a
fin de que el territorio de Catalunya,
solo o junto con
otros territorios de
las comunidades
autónomas vecinas,
sea una circunscripción para las elecciones al Parlamento
Europeo”
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Artículo 193. Circunscripción electoral
para el Parlamento
Europeo
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
(desaparece)
A fin de que el territorio de Cataluña,
solo o junto con los
territorios de otras
comunidades autónomas vecinas, sea una
circunscripción para
las elecciones al Parlamento Europeo, la
ley orgánica electoral
debe concretar dicha
determinación.
Artículo 191.2 (participación en la negociación de tratados y convenios internacionales)
No realiza ninguna observación sobre este artículo, al no interferir en la competencia estatal sobre le treaty making power. A pesar de ello, el artículo se ha
18
201
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
visto modificado, pasando de establecer el “deber” de la Generalitat de participar
en el proceso de negociación de los tratados y convenios internacionales cuando
afecten a sus competencias159, a una mera “posibilidad” de participacion quedando
esta supeditada a la solicitud previa de la Generalitat160.
2. Consejo Consultivo de Andalucía
La Proposición regula en su Título IX las relaciones externas de la Comunidad
Autónoma, haciendo una distribución en cuatro capítulos, referidos respectivamente a: las relaciones con el Estado, las relaciones con otras CCAA, con la UE
y con el exterior.
El Consejo Consultivo de Andalucía, en su fundamento XII, esgrime tres razones por las que los Estatutos de Autonomía pueden regular, con sus debidas
limitaciones, sus relaciones con la UE:
1. Según tiene declarado el TC, las relaciones con la UE no son propiamente
“relaciones internacionales”.
2. El TC ha precisado que el ámbito exclusivo estatal al que se refiere la Constitución, se reduce, en lo que ahora interesa, a la capacidad para celebrar
tratados internacionales (ius contrahendi).
18
202
3. Tampoco el derecho de la UE, basado en el principio de autonomía institucional, se opone a esta regulación.
Se señala en el dictamen, que será a partir de la STC 164/1994, cuando pueden
considerarse “constitucionalmente legítimos la existencia de mecanismos que aseguren la participación de las Comunidades Autónomas tanto en fase “ascendente”
como en la “descendente”.
Antes de realizar el análisis de los artículos más controvertidos, el Consultivo
señala que la denominación “Relaciones institucionales de la Comunidad Autónoma”, sería mucho mas apropiada que la recogida en la propuesta, la cual titula “Las
relaciones externas de la Comunidad Autónoma”, recomendación ésta recogida en
el texto que se aprueba en el Parlamento.
159
Artículo 191. Los tratados y los convenios internacionales.
2. La Generalidad debe participar en el proceso de negociación de los tratados y los convenios internacionales que afecten a sus competencias. Esta participación conlleva, en todos los
casos, la incorporación de una representación de la Generalidad en la delegación negociadora y el informe determinante del Parlamento cuando se trate de competencias exclusivas.
160
Artículo 196. Tratados y convenios internacionales.
2. Cuando se trate de tratados que afecten directa y singularmente a Cataluña, la Generalitat
podrá solicitar del Gobierno que integre en las delegaciones negociadoras a representantes
de la Generalitat.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
El Consejo Consultivo Andaluz analiza los artículos 194 (Intervención e información en los tratados internacionales), el Capítulo II (Relaciones con otras CCAA),
el Artículo 199 (Participación en la voluntad del Estado), el Artículo 200 (Marco de
relación) y el Artículo 211 (Información sobre tratados y convenios), así como el
Capítulo V (Cooperación y Desarrollo).
Artículo 194 (Intervención e información en los tratados internacionales)
El Consejo considera constitucional este artículo, pero para ello realiza una
aclaración, interpretando que debemos entender por intervención. Al respecto
señala que: “la intervención de la Comunidad Autónoma se ciñe a la fase de
coparticipación con el Estado en la conformación de la voluntad de este para
vincularse por medio del tratado, quedando así salvaguardada la competencia
exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales”. El dictamen, parafraseando la STC 137/89, indica la exclusividad del Estado para obligarse por
medio de tratados y convenios internacionales, no obstante, señala el Consejo
que si bien nuestra Constitución no contiene ninguna salvedad a ello, “ tampoco
impide que la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se
proyecte también en este ámbito, mediante estructuras adecuadas”, para ello
sigue señalando que tanto la propia Constitución como el derecho comparado,
ofrecen amplias posibilidades.
Incide el Consejo en su constitucionalidad por el hecho de que esta previsión no incide sobre la competencia estatal sino que únicamente contribuye a la
formación de la voluntad del Estado, en los términos que autorice la legislación
vigente. Este artículo desaparece en posteriores redacciones, pero no desaparece
la posibilidad de participación en los tratados, que queda recogida en términos
similares en el artículo 240 del Estatuto finalmente aprobado. El hecho de que este
artículo desaparezca responde a una cuestión de técnica legislativa, puesto que su
redacción era muy similar a la del artículo 211 analizado infra.
18
203
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
18
204
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 194. Intervención e información en los tratados
internacionales.
Constitucional; interpretado de la siguiente manera:
“ La intervención de
la Comunidad Autónoma se ciñe a la
fase de coparticipación con el Estado en
la conformación de
la voluntad de este
para vincularse por
medio del tratado”
La Junta de Andalucía, en los términos
que establezca la
legislación del Estado, intervendrá en el
proceso de elaboración, modificación y
denuncia de tratados
y convenios internacionales, así como de
las negociaciones de
adhesión a éstos, que
afecten a materias de
su específico interés.
Asimismo, será informada en tal supuesto
de los proyectos y
proposiciones de legislación aduanera.
Una vez recibida la
información, el Consejo de Gobier no
emitirá en su caso su
parecer.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 211 (Información sobre tratados y convenios)
Se aconseja su supresión por razones de técnica normativa, al ser, en su punto
primero, prácticamente idéntico al artículo 194. Cabe señalar, que esta observación
finalmente es recogida por el legislador suprimiendo el artículo 194, cuestión esta
que nos parece mucho mas lógica por la ubicación del mismo. Parece mas coherente que la participación en los tratados y convenios se regule en el capítulo dedicado a las relaciones con el exterior, que es donde se encuentra el artículo 211,
y no en el capítulo dedicado a las relaciones con el Estado, donde se encuentra en
194, a pesar de que, la acción exterior de la Comunidad Autónoma en este caso,
se produzca a través del Estado.
Las modificaciones acaecidas en el artículo 211, que pasa a ser el 240 en el
texto definitivo, van en el sentido de recoger lo que ya han recogido otros Estatutos, así, el término “preceptivamente” es cambiado por otro menos imperativo
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
“previamente”, y el resto del artículo queda redactado con una clara inspiración
del artículo 196 del Estatuto Catalán, el cual casi reproduce en su totalidad.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 236. Tratados y convenios.
Artículo 240. Tratados y convenios.
1. La Junta de Andalucía será preceptivamente informada por
el Estado e intervendrá en el proceso de
elaboración, modificación y denuncia de
tratados y convenios
internacionales que
afecten a materias de
su específico interés.
En tales supuestos
será informada asimismo de los proyectos y proposiciones
de legislación aduanera. Una vez recibida la información,
emitirá, en su caso,
su parecer.
1. La Junta de Andalucía será preceptivamente informada por
el Estado e intervendrá en el proceso de
elaboración, modificación y denuncia de
tratados y convenios
internacionales que
afecten a materias de
su específico interés.
Asimismo será informada de los proyectos y proposiciones
de legislación aduanera. Una vez recibida la información
emitirá, en su caso,
su parecer y podrá
dirigir al Estado las
observaciones que
estime pertinentes.
1. La Junta de Andalucía será previamente informada
por el Estado de los
actos de celebración
de aquellos tratados
y convenios internacionales que afecten
directa y singularmente a materias
de su competencia.
Una vez recibida la
información emitirá,
en su caso, su parecer y podrá dirigir
al Estado las observaciones que estime
pertinentes.
2. Cuando se trate de
tratados y convenios
que afecten directa y
singularmente a Andalucía, la Comunidad Autónoma podrá
solicitar formar parte
de las delegaciones
negociadoras.
2. Cuando se trate de
tratados y convenios
que afecten directa
y singularmente a
la Comunidad Autónoma, la Junta de
Andalucía podrá solicitar su participación
en las delegaciones
negociadoras.
2. Cuando se trate de
tratados y convenios
que afecten directa
y singularmente a
la Comunidad Autónoma, la Junta de
Andalucía podrá solicitar su participación
en las delegaciones
negociadoras.
3. La Junta de Andalucía podrá solicitar
del Estado la celebración de tratados
internacionales en
materias de su competencia.
3. La Junta de Andalucía podrá solicitar
del Estado la celebración de tratados
internacionales en
materias de su competencia.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 211. Información sobre tratados y
convenios.
Supresión por rezones de técnica legislativa. (idéntico 194)
18
205
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
4. La Comunidad Autónoma adoptará las
medidas necesarias
para la ejecución de
los tratados y convenios internacionales
en lo que afecten a
las materias atribuidas a su competencia, según el presente Estatuto.
4. La Comunidad Autónoma adoptará las
medidas necesarias
para la ejecución de
los tratados y convenios internacionales
en lo que afecten a
las materias atribuidas a su competencia, según el presente Estatuto.
Artículo 199 (Participación en la voluntad del Estado)
18
206
El Dictamen señala la constitucionalidad del texto, indicando que tiene acomodo constitucional como “manifestación del deber de colaboración recíproco entre
las autoridades centrales y autonómicas” STC 18/1982, siendo por tanto admisible
la coparticipación entre las Comunidades Autónomas y el Estado para conformar
la voluntad estatal.
En el análisis de la influencia que ha podido tener el dictamen se nos presenta
un problema, es el hecho de que el Estatuto Andaluz, al menos en este punto, se
aparta de su propuesta inicial en exceso, influido, sin lugar a dudas por el Estatuto
Catalán, el cual ya había sido aprobado. Con ello encontramos que el art 227 de
la propuesta enviada a las Cortes Generales, reproduce fidedignamente los tres
primeros apartados del artículo 186 del Estatuto Catalán, con un error hábilmente
salvado en su redacción final, no se ponía de manifiesto que tenia que entenderse
con posición “determinante”. El Estatuto Catalán utiliza este término en reiteradas
ocasiones, explicando en su disposición adicional IIª que consecuencias tiene
que una posición sea “determinante”. Aplicando la doctrina, antes explicada, del
Consell Consultiu de Catalunya, podemos observar que este artículo no sería
constitucional, ya que del texto andaluz, no se derivan las consecuencias de que
la posición sea vinculante. De este modo, la redacción final salva esta cuestión
incluyendo en el mismo artículo el tenor de la disposición adicional II del EAC,
puesto que el Estatuto Andaluz, al contrario que el Catalán, únicamente utiliza el
término “determinante” en este artículo.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
Artículo 199. Participación en la voluntad
del Estado.
La Comunidad Autónoma de Andalucía
participa en la conformación de la voluntad del Estado ante
las instituciones de la
Unión Europea.
DICTAMEN
Constitucional
PROPUESTA
PARLAMENTO AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 227. Participación en la voluntad
del Estado.
Artículo 231. Participación en la voluntad
del Estado.
1. La Comunidad Autónoma participa en la
formación de la posición del Estado ante la
Unión Europea en los
asuntos relativos a las
competencias o a los
intereses de Andalucía,
en los términos que
establecen el presente
Estatuto y la legislación
sobre la materia.
1. La Comunidad Autónoma participa en la
formación de la posición del Estado ante la
Unión Europea en los
asuntos relativos a las
competencias o a los
intereses de Andalucía,
en los términos que
establecen el presente
Estatuto y la legislación
sobre la materia.
2. La Comunidad Autónoma debe participar
de forma bilateral en la
formación de la posición del Estado en los
asuntos que le afectan
exclusivamente. En los
demás, la participación
se realizará en el marco
de los procedimientos
multilaterales que se
establezcan.
2. La Comunidad Autónoma debe participar
de forma bilateral en la
formación de la posición del Estado en los
asuntos que le afectan
exclusivamente. En los
demás, la participación
se realizará en el marco
de los procedimientos
multilaterales que se
establezcan.
3. La posición expresada por la Comunidad Autónoma es
determinante para la
formación de la posición estatal si afecta
a sus competencias
exclusivas o si de la
propuesta o iniciativa
europeas se pueden
derivar consecuencias
financieras o administrativas de especial
relevancia para Andalucía. En los demás
casos dicha posición
deberá ser oída por el
Estado.
3. La posición expresada por la Comunidad
Autónoma es determinante en la formación
de la posición estatal si
afecta a sus competencias exclusivas y si de
la propuesta o iniciativa europeas se pueden
derivar consecuencias
financieras o administrativas de singular relevancia para Andalucía.
Si esta posición no la
acoge el Gobierno del
Estado, éste debe motivarlo ante la Comisión
Junta de Andalucía
Estado. En los demás
casos dicha posición
deberá ser oída por el
Estado.
18
207
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículo 200 (Marco de relación)
La única observación realizada es una cuestión de ubicación del artículo, el
cual, propone el Consejo Consultivo, sea situado en la cabecera del capítulo. Esta
cuestión es recogida en posteriores redacciones del mismo.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 200. Marco
de relación.
Observación de ubicación: Pasar a la cabecera del capítulo.
Las relaciones de la
Comunidad Autónoma de Andalucía con
las instituciones de la
Unión Europea se regirán por lo dispuesto
en el presente Estatuto y en el marco de lo
que establezca la legislación del Estado.
PROPUESTA PARLAMENTO AUTONÓMICO
APROBACIÓN CORTES GENERALES
Artículo 226. Marco
de relación.
Artículo 230. Marco
de relación.
Las relaciones de la
Comunidad Autónoma de Andalucía con
las instituciones de la
Unión Europea se regirán por lo dispuesto
en el presente Estatuto y en el marco de lo
que establezca la legislación del Estado.
Las relaciones de la
Comunidad Autónoma de Andalucía con
las instituciones de la
Unión Europea se regirán por lo dispuesto
en el presente Estatuto y en el marco de lo
que establezca la legislación del Estado.
18
208
3. Consejo Consultivo de Canarias
Artículo 87
El dictamen hace dos consideraciones respecto al punto primero, la primera
de ellas es que tendría que hacerse referencia a que la participación se efectuará
dentro de al representación del Estado161, la segunda de las observaciones es que
se haga referencia a que la legislación a la que se refiere es la del Estado.
Respecto al resto de puntos, el Consejo señala que “El Estatuto como norma
institucional básica puede incluir este tipo de previsiones”, pero añade que el
exceso de regulación estatutaria ha de evitarse para no caer en la inconstitucionalidad, por interpretarse como una imposición al Estado. Entiende el Consejo que
la regulación debería limitarse a establecer que:
161
La consideración realizada en este punto por el Consultivo de Canarias no la consideramos del
todo adecuada, por el hecho de que, como hemos visto con anterioridad, la participación de
la Comunidad Autónoma en las instituciones europeas también puede realizarse de manera
directa, por ejemplo en organismos como el Comité de las Regiones, o mediante la obertura
de oficinas en Bruselas , por lo tanto, no se puede limitar la participación de la Comunidad
Autónoma en la UE a una representación dentro de los organismos del Estado.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
“1. La participación de la Comunidad ante la Unión Europea procede cuando
la cuestión se refiera a la condición de ultraperificidad de Canarias o le afecte
expresamente y;
2. Que sean políticas o actuaciones, sin necesidad de llegar a un gran nivel de
concreción, que tengan efectos singularmente sobre Canarias por su situación y/o
por su incidencia efectiva y constatable en su territorio, plasmándose tal participación en la forma prevista en la legislación estatal aplicable.”
En relación al tercer epígrafe indica que sería más adecuado que los representantes autonómicos en las delegaciones puedan pertenecer también a otras instituciones autonómicas y no exclusivamente al ejecutivo, recomienda que se haga
referencia por tanto a la Comunidad Autónoma y no solamente al Gobierno.
El texto aprobado por el Parlamento canario no recoge ninguna de las sugerencias del Consejo Consultivo, dejando el texto sin ninguna modificación.
PROPUESTA
Artículo 87.
1. La Comunidad Autónoma
de Canarias participará en
las instituciones de la Unión
Europea, así como de los diferentes organismos internacionales, en los términos establecidos por la Constitución,
el Estatuto de Autonomía, los
tratados y convenios internacionales, la legislación aplicable y los acuerdos suscritos
entre el Estado y Canarias.
2. Esta participación se producirá en todo caso cuando se
afecte a su condición de región ultraperiférica o se traten
materias como cooperación
transnacional y transfronteriza, políticas económico-fiscales, políticas de innovación,
sociedad de la información,
investigación y desarrollo
tecnológico, cuando afecten
singularmente los intereses
del archipiélago canario.
DICTAMEN
1. Señalarse que la participación se efectuará dentro de
la representación del Estado
y legislación del E.
3. Cambiar “el Gobierno de
Canarias” por “la Comunidad
Autónoma”
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Artículo 158. Relaciones con
la Unión Europea.
1. La Comunidad Autónoma
de Canarias participará en
las instituciones de la Unión
Europea, así como de los diferentes organismos internacionales, en los términos establecidos por la Constitución,
el Estatuto de Autonomía, los
tratados y convenios internacionales, la legislación aplicable y los acuerdos suscritos
entre el Estado y Canarias.
2. Esta participación se producirá, en todo caso, cuando se afecte a su condición
de región ultraperiférica o
se traten materias como cooperación transnacional y
transfronteriza, políticas económico-fiscales, políticas de
innovación, sociedad de la
información, investigación y
desarrollo tecnológico, cuando afecten singularmente los
intereses del archipiélago
canario.
18
209
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
3. El Gobierno de Canarias
formará parte, en todo caso,
de las delegaciones españolas ante la Unión Europea
cuando se vea afectada su
condición de región ultraperiférica.
3. El Gobierno de Canarias
formará parte, en todo caso,
de las delegaciones españolas ante la Unión Europea
cuando se vea afectada su
condición de región ultraperiférica.
Artículo 88
El presente artículo habla en su epígrafe primero sobre la aplicación y transposición del derecho de la UE por parte de la Comunidad Autónoma, en el ámbito
de sus competencias. El Consejo, en un afán de esclarecer el sentido del artículo,
indica que para salvar la constitucionalidad del precepto ha de entenderse que
“cuando se alude a las “competencias”, se está refiriendo a las competencias exclusivas de la CCAA”.
18
210
PROPUESTA
Artículo 88.
DICTAMEN
Interpreta el artículo.
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Artículo 159. Aplicación del
Derecho de la Unión Europea.
1. La Comunidad Autónoma,
en el ámbito de sus competencias, aplica directamente
el Derecho europeo a Canarias y lo transpone.
1. La Comunidad Autónoma,
en el ámbito de sus competencias, aplica directamente
el Derecho europeo a Canarias y lo transpone.
4. El Parlamento de Canarias
debe ser consultado previamente a la emisión del
dictamen de las Cortes Generales sobre las propuestas
legislativas europeas, en el
marco del procedimiento
de control de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad que establece el
Derecho comunitario, en
cuanto afecten a sus competencias, al régimen económico y fiscal o a su condición
de ultraperiférica.
4. El Parlamento de Canarias
debe ser consultado previamente a la emisión del
dictamen de las Cortes Generales sobre las propuestas
legislativas europeas, en el
marco del procedimiento
de control de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad que establece el
Derecho comunitario, en
cuanto afecten a sus competencias, al régimen económico y fiscal o a la condición de ultraperiférica de
Canarias.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Respecto punto 4 realiza una serie de aclaraciones que vienen a interpretar en
cierta manera el artículo, al entender que: “las competencias eventualmente afectadas han de ser exclusivas; ha de ser expresa y claramente justificada la conexión
con la ultraperificidad y fundada la posible modificación, explícita o inducida, del
REF o de sus características esenciales y su funcionamiento”
Por lo tanto, únicamente se realiza una interpretación respecto a este punto,
no se propone ninguna modificación.
Artículo 89
Este artículo está dedicado a la información y participación en los Tratados
Internacionales. El presente artículo solamente habla de tratados internacionales,
sin hacer referencia alguna, ni en este artículo ni en ningún otro del Estatuto, a
los tratados de la UE.
En un análisis poco extenso del artículo el Consejo incide en la constitucionalidad del artículo siempre que “se advierta que la participación lo será sin perjuicio
de los intereses del Estado”. La redacción aprobada por el Parlamento no hace
mención alguna a lo señalado por el Dictamen, volviendo a hacer caso omiso a
lo señalado por este órgano.
PROPUESTA
Artículo 89.
1. La Comunidad Autónoma
de Canarias será informada
durante el proceso de negociación y elaboración de los
tratados y convenios internacionales y de las negociaciones de adhesión a los mismos
en cuanto afecten a sus singularidades o a las condiciones
para la aplicación de la normativa europea. Recibida la
información, el Gobierno de
Canarias manifestará su parecer, en su caso.
2. La Comunidad Autónoma
de Canarias adoptará las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales, cuando
éstas afecten a las materias
atribuidas a su competencia.
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
“se advierta que la participación lo será sin perjuicio de
los intereses del Estado”
Artículo 160. Información y
participación en los tratados
internacionales.
1. La Comunidad Autónoma
de Canarias será informada
durante el proceso de negociación y elaboración de los
tratados y convenios internacionales y de las negociaciones de adhesión a los mismos
en cuanto afecten a sus singularidades o a las condiciones para la aplicación de la
normativa europea. Recibida
la información, el Gobierno
de Canarias manifestará su
parecer, en su caso.
2. La Comunidad Autónoma
de Canarias adoptará las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales, cuando
éstas afecten a las materias
atribuidas a su competencia.
18
211
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
PROPUESTA
18
212
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
3. La Comunidad Autónoma
de Canarias podrá solicitar
del Gobierno del Estado la
celebración de tratados o
convenios internacionales en
materias de interés para Canarias, y, en especial, los derivados de su situación geográfica
como región ultraperiférica,
así como los que se requieran
como consecuencia de políticas de cooperación al derecho con países vecinos y los
que permitan estrechar lazos
culturales con aquellos países
o territorios donde existan comunidades canarias o de descendientes de canarios.
3. La Comunidad Autónoma
de Canarias podrá solicitar
del Gobierno del Estado la
celebración de tratados o
convenios internacionales
en materias de interés para
Canarias, y, en especial, las
relacionadas con su situación geográfica como región
ultraperiférica, así como los
que se requieran como consecuencia de políticas de
cooperación al desarrollo
con países vecinos y los que
permitan estrechar lazos culturales con aquellos países
o territorios donde existan
comunidades canarias o de
descendientes de canarios.
4. La Comunidad Autónoma
de Canarias estará presente
en las organizaciones internacionales que admitan la
presencia de las regiones de
la Unión Europea y de entidades políticas no estatales.
4. La Comunidad Autónoma
de Canarias estará presente
en las organizaciones internacionales que admitan la
presencia de las regiones de
la Unión Europea y de entidades políticas no estatales.
Artículo 90
El artículo 90 regula las relaciones de cooperación de la Comunidad Autónoma. El Consultivo, señala que el apartado 2,” además de reiterativo en parte, al
citar de nuevo al Estado (bastando para eliminar este problema con suprimir la
mención a éste en el apartado 1), es técnicamente mejorable. Así, cabe señalar
que la Comunidad Autónoma de Canarias puede acordar el establecimiento de
los instrumentos de colaboración que se estime pertinentes tanto con el Estado
como con las Comunidades, sin perjuicio de que el Parlamento autonómico regule
legalmente este asunto. Dicha colaboración puede plasmarse a nivel gubernativo
o parlamentario”.
Como se puede observar, el Parlamento no modifica el texto para adaptarlo
a las prescripciones del Consejo Consultivo, quedando este redactado de igual
manera que antes del dictamen.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
PROPUESTA
Artículo 90.
DICTAMEN
PROPUESTA PARLAMENTO
AUTONÓMICO
Suprimir mención al Estado
en el apartado 1.
Artículo 162. Relaciones de
cooperación.
1. De conformidad con los
principios de lealtad institucional, de solidaridad, de
defensa del interés general y
de respeto a sus respectivas
competencias, la Comunidad Autónoma de Canarias
establecerá relaciones de
colaboración con el Estado y
las demás Comunidades Autónomas.
1. De conformidad con los
principios de lealtad institucional, de solidaridad, de
defensa del interés general y
de respeto a sus respectivas
competencias, la Comunidad Autónoma de Canarias
establecerá relaciones de
colaboración con el Estado
y las demás Comunidades
Autónomas.
2. La Comunidad Autónoma
de Canarias participará en todos los órganos del Estado,
así como en sus organismos
públicos e instituciones, en
los términos establecidos legalmente, pudiendo acordar
el establecimiento de todos
aquellos instrumentos de
colaboración que estimen
convenientes y canalizando
la misma a través de la Comisión Bilateral de Relaciones
entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias.
2. La Comunidad Autónoma
de Canarias participará en
todos los órganos del Estado,
así como en sus organismos
públicos e instituciones, en
los términos establecidos legalmente, pudiendo acordar
el establecimiento de todos
aquellos instrumentos de
colaboración que estimen
convenientes y canalizando la misma a través de la
Comisión Bilateral de Relaciones entre el Estado y la
Comunidad Autónoma de
Canarias.
Artículo 91
Para le Consejo la redacción del precepto es jurídicamente adecuada, pues se
ajusta a lo previsto en el art. 145 CE en cuanto a los procedimientos a seguir y en
cuanto a la forma. Pero matiza que “el margen de maniobra que la Constitución
contempla en este ámbito es mayor que el recogido en la Propuesta, pues los
servicios de la CAC que pueden ser objeto de Convenios, en orden a su gestión
y prestación más adecuada o eficaz, han de ser propios, pero no necesariamente
conexos a materias de competencia exclusiva, pudiendo existir aquéllos sin la
existencia de ésta”.
Por ello nos encontramos ante un artículo mucho más restringido de lo que
se podría regular. En el texto enviado a las Cortes Generales desaparece este
precepto.
18
213
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
4. Consejo Consultivo de Castilla y León
El Consejo de Castilla y León analiza los siguientes preceptos: En el capítulo
I, el artículo 56 “Disposiciones generales”, el artículo 57 “Relaciones de la Junta
de Castilla y León con el gobierno de la Nación” y el artículo 58 “Comisión de
Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y el Estado”; en el capítulo II,
el artículo 61 “Participación en la formación y aplicación del Derecho de la Unión
Europea” y el artículo 63 “Delegación Permanente de la Comunidad de Castilla y
León ante la Unión Europea”; y en el capítulo III el artículo 66 “Acción exterior”.
Artículo 56 (Disposiciones generales)
18
214
El presente artículo hace referencia a las disposiciones generales que van a
regir las relaciones. El Consejo en su Dictamen, realiza una serie de precisiones
sobre la redacción señalando que: “parece incoherente que sólo las (relaciones)
que mantenga la CCAA con las “instituciones centrales del Estado” sean las que
se rijan por los principios de “solidaridad, lealtad institucional y cooperación””.
Efectivamente, de este modo propone que se modifique la referencia a las instituciones centrales del Estado y se haga referencia” al Estado”, con ello se pretende
que estos principios rijan también en las relaciones que la Comunidad Autónoma
pueda establecer con la Administración periférica del Estado, al no centrarse únicamente en las instituciones centrales.
Las Cortes de Castilla y León, han recogido las recomendaciones de su Consejo
Consultivo respecto a este punto y ha eliminado la referencia a las instituciones
centrales.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 56. Disposiciones generales.
Supresión del inciso: “las instituciones
centrales”
1. Las relaciones de
la Comunidad de
Castilla y León con
las instituciones
centrales del Estado
y con las demás Comunidades Autónomas estarán basadas
en los principios
de solidaridad, lealtad institucional y.
cooperación.
(...)
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 57. Disposiciones generales.
Artículo 57. Disposiciones generales.
1. Las relaciones de
la Comunidad de
Castilla y León con
el Estado y con las
demás Comunidades
Autónomas estarán
basadas en los principios de solidaridad,
lealtad institucional y
cooperación.
(...)
1. Las relaciones de
la Comunidad de
Castilla y León con
el Estado y con las
demás Comunidades
Autónomas estarán
basadas en los principios de solidaridad,
lealtad institucional y
cooperación.
(...)
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 57 (Relaciones de la Junta de Castilla y León con el gobierno de la Nación)
El Dictamen hace objeciones a 3 cuestiones, la rúbrica del artículo, la letra c)
del apartado 2 y al apartado 3. La primera de ellas, respecto a la rúbrica, señala el
Consejo que es mas acorde, de acuerdo con el contenido del artículo que se titule
Relaciones de la Junta de Castilla y León con el Gobierno de la Nación. Como
podemos observar el Parlamento sigue la propuesta y modifica la rúbrica en el
sentido que apunta el Consejo.
La segunda de las observaciones se refiere al apartado 2 en su letra c), el Consejo propone que se incluya, al igual que han hecho otros Estatutos de Autonomía,
la expresión “o participación en los procesos de designación”, por el hecho de
que parece inviable que como señala el Consultivo “si todas las CCAA tienen un
derecho igual (a designar representantes), será improbable que cada una designe
a un miembro en estas instituciones162”. Esta previsión no es recogida por el Parlamento en su posterior redacción del precepto.
Respecto al apartado 3 recomienda la adaptación de la redacción del precepto, estableciendo que “la Comunidad de Castilla y León y el Estado, en el ámbito
de sus competencias respectivas, pueden suscribir convenios de colaboración”.
La argumentación utilizada por el Consejo tiene base en los artículos 6 y 8 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; estos artículos contienen la
regulación principal a nivel estatal de los convenios de colaboración. Señala la
citada ley en su artículo 6.1, que estos convenios pueden ser celebrados tanto por
“la Administración General”, como por “los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma”, resulta por tanto de recibo que el Estatuto de Autonomía
haga referencia no solo a la Junta de Castilla y León y al Gobierno de la Nación,
sino a la Comunidad Autónoma y al Estado. Esta observación, a pesar de ser muy
razonable, no es recogida por el texto.
162
Cabe volver a señalar la necesidad de que el Estado articule lugares y métodos de concertación
entre las Comunidades Autónomas, ya que como ha puesto también de manifiesto el Consell
Consultiu de Catalunya en relación con la participación de representantes autonómicos en las
delegaciones españolas que participen en los procesos de revisión y negociación de tratados”
“si todas las CCAA enviaran un grupo numeroso de mandatarios, el funcionamiento de la
delegación podría hacerse inviable”. Por tanto, hay una serie de previsiones estatutarias que
necesitan para su buen desarrollo, un lugar de concertación de las Comunidades Autónomas
para poder por ejemplo enviar representantes a las delegaciones o como es el caso del artículo
que estamos tratando designar miembros de las instituciones, organismos y empresas públicas
del Estado.
18
215
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
18
216
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 57. Relaciones de la Junta de
Castilla y León con
el Gobier no de la
Nación.
Tres observaciones:
Respecto al título
modificación: “Relaciones de la Junta de
Castilla y León con
el Gobierno de la
Nación”
(...)
2. La Comunidad, de
acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en
las leyes del Estado,
participará en los
organismos y procedimientos de toma
de decisiones del
Estado que afecten a
sus competencias e
intereses y, en particular, en los siguientes ámbitos:
(...)
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 58. Relaciones de la Comunidad
Autónoma con el Estado.
Artículo 58. Relaciones de la Comunidad
Autónoma con el Estado.
(...)
2. La Comunidad, de
acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en
la legislación estatal,
participará en los
organismos y procedimientos de toma
de decisiones del
Estado que afecten a
sus competencias e
intereses y, en particular, en los siguientes ámbitos:
(...)
(...)
2. La Comunidad, de
acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en
la legislación estatal,
participará en los
organismos y procedimientos de toma
de decisiones del
Estado que afecten a
sus competencias y,
en particular, en los
siguientes ámbitos:
(...)
c) Designación de los
miembros de las instituciones, organismos
y empresas públicas
del Estado, en los
términos establecidos en la legislación
estatal.
Apartado 2 C) que se
incluya la referencia
“o participación en
los procesos de designación”.
d) Designación de los
miembros de las instituciones, organismos
y empresas públicas
del Estado, en los
términos establecidos en la legislación
estatal.
d) Designación de los
miembros de las instituciones, organismos
y empresas públicas
del Estado, en los
términos establecidos en la legislación
estatal.
3. La Junta de Castilla
y León y el Gobierno
de la Nación, en el
ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir
convenios de colaboración y hacer uso de
otros instrumentos
de cooperación que
consideren adecuados para cumplir los
objetivos de interés
común.
Apartado 3, que se
haga referencia no
solo a la Junta de
Castilla y León y al
Gobierno de la Nación, sino a la Comunidad Autónoma
y al Estado.
3. La Junta de Castilla
y León y el Gobierno
de la Nación, en el
ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir
convenios de colaboración y hacer uso
de otros instrumentos
de cooperación que
consideren adecuados para cumplir los
objetivos de interés
común.
3. La Junta de Castilla
y León y el Gobierno
de la Nación, en el
ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir
convenios de colaboración y hacer uso de
otros instrumentos
de cooperación que
consideren adecuados para cumplir los
objetivos de interés
común.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 58 8. Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y
el Estado)
Respecto a las Comisiones Bilaterales de Cooperación apunta el dictamen que:
“estos órganos se constituyen mediante un acuerdo de creación donde las partes
determinan los aspectos más importantes de su funcionamiento, sirviendo fundamentalmente para discutir de forma bilateral entre el Estado y una Comunidad problemas
específicos que surjan sobre cualquier sector” por lo tanto, añade el Consultivo “no
parece posible que su creación se pueda realizar de forma unilateral, siquiera a
través de una previsión estatutaria, por lo que, a pesar de que las propuestas de reforma de los estatutos de autonomía de otras Comunidades Autónomas incluyen este
tipo de previsiones (así, Andalucía o Aragón), e incluso la Comunidad catalana prevé
su creación en el artículo 183 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma
de su Estatuto (objeto de recurso ante el Tribunal Constitucional) es preciso señalar
la conveniencia de que su constitución, composición y funcionamiento se desarrolle
en el instrumento jurídico oportuno, esto es, en el acuerdo de las partes”.
Caso omiso hace el Parlamento a esta advertencia del Consejo, al dejar la
redacción como estaba, quizás el hecho de que otros Estatutos lo hayan regulado
de esta manera invita a las Cortes de Castilla y León a seguir el cauce de lo que
ya está aprobado por otras CCAA.
18
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 58. Comisión de Cooperación
entre la Comunidad
de Castilla y León y
el Estado.
Se señala la conveniencia de que su
constitución, composición y funcionamiento se desarrolle
en el instrumento jurídico oportuno, esto
es, en el acuerdo de
las partes.
1. La Comisión de
Cooperación entre la
Comunidad de Castilla y León y el Estado
se configura como el
marco per manente de cooperación
de ámbito general
entre ambas partes,
de acuerdo con la
legislación vigente,
sin perjuicio de las
funciones atribuidas
a otros órganos concretos de carácter bilateral o multilateral.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 59. Comisión de Cooperación
entre la Comunidad
de Castilla y León y
el Estado.
Artículo 59. Comisión de Cooperación
entre la Comunidad
de Castilla y León y
el Estado.
1. La Comisión de
Cooperación entre la
Comunidad de Castilla y León y el Estado
se configura como el
marco per manente de cooperación
de ámbito general
entre ambas partes,
de acuerdo con la
legislación vigente,
sin perjuicio de las
funciones atribuidas
a otros órganos concretos de carácter bilateral o multilateral.
1. La Comisión de
Cooperación entre
la Comunidad de
Castilla y León y el
Estado se configura como el marco
permanente de cooperación de ámbito
general entre ambas
partes, de acuerdo
con la legislación
vigente, sin perjuicio de las funciones
atribuidas a otros órganos concretos de
carácter bilateral o
multilateral.
217
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Artículo 61. (Participación en la formación y aplicación del Derecho de la Unión Europea)
El Consejo analiza la constitucionalidad del precepto sobre el control de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad desde el marco del derecho estatal, puesto que el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa163
no entrará en vigor hasta que sea aprobado por todos los Estados.
Advierte el Consejo que el apartado 2 “debería hacer expresa mención a que este
participación tendrá lugar de acuerdo con lo establecido en la legislación estatal o en
el orden interno”, esta precisión si que está incluida en el punto 1 de este artículo.
La otra sugerencia realizada en el dictamen es que debería precisarse que la intervención por parte de la Comunidad Autónoma tendrá lugar en los supuestos en que
las propuestas legislativas afecten a competencias legislativas de Castilla y León164.
Como se puede ver infra, el Estatuto no recoge ninguna de las dos sugerencias.
18
218
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 61. Participación en la formación y aplicación del
Derecho de la Unión
Europea.
Apartado 2: hecer
expresa mención a
que este participación tendrá lugar de
acuerdo con lo establecido en la legislación estatal o en el
orden interno.
2. Las Cortes de Castilla y León participarán en los procedimientos de control
de los principios de
subsidiariedad y de
proporcionalidad
que establezca el
Derecho de la Unión
Europea en relación
con las propuestas
legislativas europeas
cuando dichas propuestas afecten a
competencias de la
Comunidad.
163
Precisar que la intervención por parte de
la Comunidad Autónoma tendrá lugar
en los supuestos en
que las propuestas
legislativas afecten
a competencias legislativas de Castilla
y León.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 62. Participación en la formación y aplicación del
Derecho de la Unión
Europea.
Artículo 62. Participación en la formación y aplicación del
Derecho de la Unión
Europea.
2. Las Cortes de Castilla y León participarán en los procedimientos de control
de los principios de
subsidiariedad y de
proporcionalidad
que establezca el
Derecho de la Unión
Europea en relación
con las propuestas
legislativas europeas
cuando dichas propuestas afecten a
competencias de la
Comunidad.
2. Las Cortes de Castilla y León participarán en los procedimientos de control
de los principios de
subsidiariedad y de
proporcionalidad
que establezca el
Derecho de la Unión
Europea en relación
con las propuestas
legislativas europeas
cuando dichas propuestas afecten a
competencias de la
Comunidad.
Como hemos podido ver anteriormente es este Tratado el que prevé la participación regional
al control de estos principios, completándose con los dispuesto en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado.
164
En el mismo sentido se manifestaba el Consejo Canario en relación al artículo 88 de su articulado, que realizando una interpretación del artículo señala que “cuando se alude a las “competencias”, se está refiriendo a las competencias exclusivas de la CCAA”.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Artículo 63. (Delegación Permanente de la Comunidad de Castilla y León ante la
Unión Europea)
El Consejo haciéndose eco de la STC 165/1994, de 26 de mayo, admite la posibilidad de que se puedan establecerse Delegaciones permanentes ante la Unión
Europea, con el fin, como señala el artículo analizado de “mantener relaciones de
colaboración con las instituciones europeas y de ejercer funciones de información
y de promoción de los intereses de Castilla y León”.
A pesar del reconocimiento Constitucional de estas delegaciones, el Consejo
advierte que sería adecuado “al determinar las funciones de esta delegación permanente, hacer referencia a principios básicos en la actuación exterior, como son
los de colaboración y unidad de actuación con la Representación Permanente de
España ante la Unión Europea” .Esto no es recogido por el texto, el cual no se
modifica en nada.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 63. Delegación Permanente
de la Comunidad de
Castilla y León ante
la Unión Europea.
Recomienda-:“hacer
referencia a principios básicos en la
actuación exterior,
como son los de colaboración y unidad de
actuación con la Representación Permanente de España ante
la Unión Europea”
La Comunidad de
Castilla y León podrá establecer una
Delegación Permanente ante la Unión
Europea con el fin de
mantener relaciones
de colaboración con
las instituciones europeas y de ejercer funciones de información
y de promoción y defensa de los intereses
de Castilla y León.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 64. Delegación Permanente
de la Comunidad de
Castilla y León ante
la Unión Europea.
Artículo 64. Delegación Permanente
de la Comunidad de
Castilla y León ante
la Unión Europea.
La Comunidad de
Castilla y León podrá establecer una
Delegación Permanente ante la Unión
Europea con el fin de
mantener relaciones
de colaboración con
las instituciones europeas y de ejercer funciones de información
y de promoción y defensa de los intereses
de Castilla y León.
La Comunidad de
Castilla y León podrá establecer una
Delegación Permanente ante la Unión
Europea con el fin de
mantener relaciones
de colaboración con
las instituciones europeas y de ejercer funciones de información
y de promoción y defensa de los intereses
de Castilla y León.
Artículo 66 (Acción exterior)
El Consejo, basándose en la jurisprudencia constitucional asentada por la
STC 165/1994 y ya comentada en nuestro estudio preliminar, realiza una serie de
observaciones.
La primera de ellas, viene referida al apartado 1, respecto al cual, a pesar de
estar de acuerdo con el texto, intenta puntualizar que ha de entenderse por “re-
18
219
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
laciones internacionales”, indicando que no cabe identificar la materia con todo
tipo de actividad con alcance o proyección exterior.
En relación con el apartado 2, pone de manifiesto su inadecuada técnica legislativa, señalando que este apartado debería estar incluido en el punto primero,
cuestión esta que como podemos observar, recoge el texto en su segunda redacción, en donde el apartado 1 y 2 pasan a formar un solo apartado. El Consejo intenta explicar que ha de entenderse por “acuerdos de colaboración”, de los cuales
establece, en base a la jurisprudencia anteriormente citada, que “no podrán tener
contenido obligacional, tampoco pueden tener naturaleza de tratados o convenios
internacionales”, pero hace una referencia a algunas cuestiones que si que podrían
establecerse mediante estos acuerdos, como es “la promoción del castellano (por
ejemplo, la colaboración con el Instituto Cervantes), atención a las comunidades
de Castellanos y Leoneses situadas en otros territorios, la coordinación de las relaciones entre las Universidades de nuestra comunidad y otras situadas fuera del
territorio del Estado, acciones de promoción turística, cultural y comercial, etc.”
18
220
Otro de los términos que pone en duda es el de “poderes públicos extranjeros”, advirtiendo que , aunque se incluyera la precisión de que los acuerdos no
pueden tener nunca un contenido obligacional, el uso de este término no excluye
que se puedan realizar convenios con sujetos internacionales que pudieran revestir
naturaleza de tratado o convenio internacional.165 Por ello el Consejo recomienda
la supresión o modificación sustancial de ese párrafo “con el fin de adaptarlo al
reparto constitucional de competencias en materia de relaciones internacionales”.
El legislador autonómico, escuchando en parte al Consultivo, ha optado por sustituir el término “poderes públicos extranjeros” por “entidades públicas extranjeras”.
Esta expresión queda finalmente suprimida en el trámite en las Cortes Generales,
refiriéndose el Estatuto finalmente aprobado a la posibilidad de realizar “acuerdos
de colaboración en el ámbito de sus competencias”.
En relación con el apartado 4, en el que se regula la posibilidad de establecer delegaciones u oficinas en el exterior para la defensa de los intereses de la
Comunidad Autónoma, aconseja, del mismo modo que lo hacía anteriormente,
la supresión o modificación sustancial del artículo “con el fin de evitar posibles
dudas interpretativas, limitando el establecimiento de estas oficinas o delegaciones
al desarrollo de aquellas actividades de proyección exterior, ya señaladas, que,
siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de las competencias
de la Comunidad, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen
obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente
165
En mi opinión, aunque se realizaran convenios con este tipo de sujetos internacionales nunca
podrían revestir naturaleza de Tratado internacional, por el simple hecho de que el titular del
ius contrahendi no es la Comunidad Autónoma, sino el Estado.
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales”. El legislador autonómico no modifica en ningún sentido este artículo, serán las Cortes Generales
las que incluyan el inciso “respetando lo dispuesto en el artículo 149.1.3ª y 10ª
de la Constitución”, es decir, respetando la competencia exclusiva del Estado en
materia de relaciones internacionales.
PROPUESTA
DICTAMEN
Artículo 66. Medios
de la acción exterior
de la Comunidad.
Unir el apartado 1
y 2.
1. La Comunidad de
Castilla y León, por sí
misma o en colaboración con el Estado o
con otras Comunidades Autónomas, podrá llevar a cabo acciones de proyección
exterior con el fin de
promover sus intereses, sin perjuicio de la
competencia estatal
en materia de relaciones internacionales.
2. A tal efecto, la
Junta de Castilla y
León podrá suscribir
acuerdos de colaboración con poderes
públicos extranjeros,
debiendo ser sometidos dichos acuerdos
a la aprobación de
las Cortes de Castilla
y León.
(...)
4. La Comunidad
podrá establecer delegaciones u oficinas
de representación en
el exterior para la
mejor defensa de sus
intereses.
(...)
Suprimir o modificar:
“poderes públicos
extranjeros”
Apartado 4: supresión o modificación
substancial.
PROPUESTA
PARLAMENTO
AUTONÓMICO
APROBACIÓN
CORTES GENERALES
Artículo 67. Medios
de la acción exterior
de la Comunidad.
Artículo 67. Medios
de la acción exterior
de la Comunidad.
1. La Comunidad de
Castilla y León, por sí
misma o en colaboración con el Estado
o con otras Comunidades Autónomas,
podrá llevar a cabo
acciones de proyección exterior con el
fin de promover sus
intereses, sin perjuicio de la competencia estatal en materia
de relaciones internacionales. A tal efecto,
la Junta de Castilla y
León podrá suscribir
acuerdos de colaboración con entidades
públicas extranjeras,
debiendo ser sometidos dichos acuerdos
a la aprobación de
las Cortes de Castilla
y León.
(...)
1. La Comunidad de
Castilla y León, por sí
misma o en colaboración con el Estado
o con otras Comunidades Autónomas,
podrá llevar a cabo
acciones de proyección exterior con el
fin de promover sus
intereses, sin perjuicio de la competencia estatal en materia
de relaciones internacionales. A tal efecto,
la Junta de Castilla y
León podrá suscribir
acuerdos de colaboración en el ámbito
de sus competencias,
debiendo ser sometidos dichos acuerdos
a la aprobación de
las Cortes de Castilla
y León.
(...)
3. La Comunidad
podrá establecer delegaciones u oficinas
de representación en
el exterior para la
mejor defensa de sus
intereses.
(...)
3. La Comunidad
podrá establecer oficinas en el exterior
para la mejor defensa de sus intereses,
respetando lo dispuesto en el artículo
149.1.3ª y 10ª de la
Constitución.
(...)
18
221
VII. CONCLUSIONES
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
1. CARTA DE DERECHOS: Existe una doctrina común de los Consejos Consultivos
autonómicos en torno a la introducción de una carta de derechos en los Estatutos
de autonomía que parte de su constitucionalidad siempre y cuando se respeten las
siguientes limitaciones: 1. el principio de reserva de ley del artículo 53.1 CE lo que
impide a las Comunidades Autónomas regular derechos de la Sección 1ª dejando claro
que el Estatuto de Autonomía a pesar de ser una ley orgánica no cumple con las exigencias del artículo 81 CE y no es apto para tal fin. Dicha reserva de ley orgánica tiene
un significado bien definido por el Tribunal Constitucional. Fuera de de dicho ámbito,
el derecho en cuestión puede ser desarrollado por ley autonómica. 2. La reserva al
Estado de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales, de acuerdo con el artículo 149.1.1ª CE. 3. El artículo 139.1 CE que
establece la igualdad de derechos y obligaciones de los españoles en cualquier parte
del territorio nacional, que no puede ser entendido, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, como una rigurosa y monolítica uniformidad de ordenamiento de la que
resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional,
se tienen los mismos derechos y obligaciones, por lo que, especialmente en relación
con los derechos sociales, que son los que en mayor medida conforman estas cartas,
pueden darse diferencias interterritoriales. 4. La conexión entre los derechos recogidos
en dicha carta y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas.
Cuestión problemática es la relativa a la previsión estatutaria de un recurso ante
el TSJ para la garantía de estos derechos. Mientras que el Consejo Consultivo de
Galicia considera, sin profundizar, que es inconstitucional, los Consejos Consultivos
de Catalunya y Castilla y León, consideran que la constitucionalidad puede salvarse
siempre y cuando la efectividad de dicho recurso quede diferida a la modificación de
las correspondientes normas estatales. En este sentido, causa extrañeza que desaparezca del texto definitivo del Estatuto de Catalunya, la disposición adicional novena,
que iba en este sentido y estaba recogida en la propuesta de reforma aprobada por
el parlamento catalán, a la vista de lo cual puede concluirse, que para el Consejo
Consultivo catalán es inconstitucional el texto aprobado por las cortes.
2. CONSEJOS DE JUSTICIA: Hemos de considerar que existen dos modelos
de Consejos de Justicia, unos reflejo de la regulación contenida en el proyecto
de reforma LOPJ configurados como órganos desconcentrados del CGPJ, y otros,
18
225
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
creados en el ámbito de las competencias autonómicas. Los creados por los Estatutos de la Comunitat Valenciana, Illes Balears y Aragón parecen configurarse
como un órgano autonómico en materia de administración de la administración de
justicia. Los regulados en los Estatutos Catalán, Andaluz y Canario parecen estar
configurado como órganos desconcentrados del Poder Judicial.
Podemos establecer una doctrina de los órganos consutivos en esta materia.
Todos los dictámenes han considerado posible la creación de Consejos de Justicia, aunque hay algunas divergencias a la hora de señalar cual es el mecanismo
adecuado para hacerlo.
Los Consejos de Catalunya, Andalucía, Canarias, Asturias y Castilla y León,
mantienen que la creación de este órgano no puede realizarse vía Estatuto de Autonomía, sino que ha de ser la LOPJ la que la realice. Opinión divergente mantiene
el Consejo de Galicia, que sostiene que el Estatuto de Autonomía puede recoger
la creación del órgano. Para mantener este argumento pone como ejemplo del
Estatuto Valenciano, ahora bien, el dictamen de Galicia habla de un órgano desconcentrado del Gobierno del Poder Judicial, caracterización esta que no coincide
con el órgano creado por el Estatuto Valenciano.
18
226
En relación con el instrumento para establecer la regulación de este órgano
también encontramos algunas divergencias. Los Consejos de Andalucía, Canarias y
Castilla y León señalan que existe una reserva de ley orgánica para la determinación
del régimen jurídico, es decir, la LOPJ es la que ha de determinar la estructura y funcionamiento del órgano. Esto es también compartido por del Consejo Catalán, que
añade que el Estatuto puede recoger esta regulación, la cual no tendrá virtualidad
hasta que se reforme la LOPJ, y esta ley la recoja. Cuestión diferente es lo mantenido
por los Consejos de Galicia y Asturias que consideran que la regulación puede efectuarse mediante ley autonómica. Ello no obstante, considero que en estos dictámenes
se confunde lo que es un órgano desconcentrado del CGPJ con un órgano propio de
la administración autonómica en el ámbito de sus competencias.
3. DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS: El Dictamen del Consell Consultiu Catalán advierte que, la exclusividad sobre el control de la Administración
Autonómica que le otorga el Estatuto Catalán al Síndic de Greuges, es inconstitucional. Esto se fundamenta en el contenido del artículo 54 de la Constitución que
atribuye a la institución del Defensor del Pueblo la función general de la defensa
de los derechos contenidos en el título I de la Constitución ante la actuación de
cualquier administración. Hay que tener en cuenta que en este caso, y a pesar de
la advertencia del Consejo Consultivo sobre este extremo, la redacción en este
punto no sufre alteración alguna ni en el texto aprobado por el Parlamento catalán
ni en el texto definitivo de la reforma aprobada.
Por su parte, el Consejo de Canarias mantiene una opinión desfavorable a
que se utilice la expresión “coordinación” para hacer referencia a la relación con
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
el Defensor del Pueblo. Para el consultivo la coordinación exige, a diferencia de
la colaboración, una posición de jerarquía de una parte sobre la otra. En la colaboración las partes vienen obligadas a un comportamiento, no a un resultado y
se mantienen íntegramente separados sus poderes de decisión. Esta cuestión es
modificada por el Parlamento en el texto presentado ante las Cortes Generales.
4. PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS: Causa extrañeza que el Consell Consultiu de Catalunya no haga referencia alguna a la introducción del suplicatorio
en la propuesta de reforma que se le somete a dictamen, ello no obstante, señalar
que esta novedad que se refleja en el texto aprobado por el Parlamento catalán
desaparece en el texto definitivo aprobado por las Cortes Generales.
La cuestión más trascendente en relación con las prerrogativas parlamentarias
es la extensión del aforamiento a las causas civiles que contemplaba la proposición de reforma dictaminada por el Consejo Consultivo Andaluz, que concluye
que nada puede objetarse desde el punto de vista de su constitucionalidad. Sin
embargo, esta extensión del aforamiento al ámbito civil desaparece en el texto
aprobado por las Cortes Generales, cosa que no sucede con el caso valenciano
con lo que se introduce una diferencia notable entre el estatuto de los diputados
autonómicos andaluces y valencianos.
18
5. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA: La posibilidad de regular la fiananciación
autonómica y los límites de la misma, ha sido objeto de abundante jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, es por ello, que los Consejos Consultivos, tenían una
base jurisprudencial importante que les ha hecho tener una doctrina coincidente.
Cabe señalar, que la regulación de la financiación autonómica realizada por algunos Estatutos ha introducido importantes novedades que alteran el sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas hasta ahora vigente, siendo de difícil,
aunque no imposible, solución el encaje de todas ellas.
Hay una plena coincidencia en los criterios de relación EA-LOFCA, aunque cabe
señalar la consideración por parte del Consejo Consultivo de Andalucía de que la LOFCA es una norma “contingente”, si bien otros dictámenes, como el de Catalunya, señalan esta norma como norma facultativa o como un “posibilidad”, el Dictamen andaluz
habla de contingencia, siendo esta una afirmación no carente de consecuencias.
Se afirma por parte de los Consejos que el modelo establecido en los Estatutos de Autonomía debe poder ser generalizable, es decir que pueda encajar en el
marco establecido por la LOFCA.
6. RELACIONES INSTITUCIONALES: Como es sabido, las Comunidades Autónomas no son sujetos de derecho internacional, pero a nadie escapa que éstas,
desarrollan una acción exterior.
227
TEMAS DE LAS CORTES VALENCIANAS
Todos los Consejos Consultivos coinciden en afirmar, que los Estatutos de
Autonomía pueden regular las relaciones de las Comunidades Autónomas con la
Unión Europea. Los Consejos Consultivos asumen íntegramente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con el papel que las Comunidades
Autónomas pueden desempeñar en el ámbito internacional. Declara el Tribunal
Constitucional que las relaciones con la UE no son propiamente “relaciones internacionales”.Además, el TC ha precisado que el ámbito exclusivo estatal al que se
refiere la Constitución, se reduce, en lo que ahora interesa, a la capacidad para
celebrar tratados internacionales (ius contrahendi) y el derecho de la UE, basado
en el principio de autonomía institucional, no se opone a esta regulación.
Para los Consejos Consultivos la participación de representantes de las Comunidades Autónomas en los procesos de revisión y negociación de los Tratados
cuando afecten a competencias de éstas, se presenta como una cuestión problemática por dos razones. La primera de ellas es que no existe un foro adecuado en el
que las Comunidades puedan participar en la formación de la posición española,
y la segunda, como han puesto de manifestación los Consultivos, si todas las Comunidades Autónomas tienen derecho a enviar un representante el funcionamiento
de la delegación podría hacerse inviable.
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228
En relación con la participación en los mecanismos de control, especialmente
en defensa del principio de subsidiariedad, los Consejos Consultivos de Catalunya
y indirectamente el de Castilla y León, afirman que las observaciones realizadas por
las Comunidades Autónomas en estos casos, no pueden ser vinculantes, porque si
lo fueran, estarían inmiscuyéndose en una competencia estatal.
De lo afirmado por los Consejos Consultivos, cabe deducir la necesidad de que
el Estado articule los mecanismos para poder hacer efectiva la participación de las
Comunidadeas Autónomas en estos ámbitos que, realmente, le son propios.
6. RENDIMIENTO DE LOS DICTÁMENES: Merece ser analizado hasta que
punto las sugerencias de los órganos consultivos han sido recogidas por el legislador correspondiente.
En el caso del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, cabe concluir que
sus sugerencias han sido asumidas en gran medida por el Parlamento Catalán.
El caso del Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía resulta singular, pues
la influencia de la aprobación del Estatuto Catalán hace que el texto que finalmente
se debatió en el Parlamento fuera sustancialmente diferente al dictaminado por el
Consultivo. A pesar de esto, el Parlamento Andaluz recoge algunas de las indicaciones
expresadas en el dictamen en aquellas partes que eran semejantes en ambos textos.
En relación con los dictámenes de los Consejos Consultivos de Canarias y
Castilla y León, cabe concluir que los Parlamentos Autonómicos han hecho caso
omiso a casi todo lo sugerido por estos Consejos Consultivos. Hay que tener en
LA INTERVENCIÓN DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS EN LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
cuenta que en el caso de Catalunya la propuesta dictaminada por el Consejo Consultivo presentaba serias dudas sobre la constitucionalidad de gran parte de su
regulación, lo que obligó al Consejo a elaborar un buen número de sugerencias
con el fin de salvar este problema, siendo asumidas en último extremo por el Parlamento Catalán. Las restantes propuestas de reforma, en los puntos analizados no
presentaban dichas dudas, de ahí que las sugerencias fueran casi todas de matiz
y su no asunción no tenia mayor trascendencia.
Puede observarse el Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya ha tenido una gran influencia en los dictámenes del resto de los Consejos
Consultivos, llegándose incluso a la reproducción textual de párrafos enteros de
dicho dictamen.
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