L'Europe qui se fait - Chapitre 1. Le fédéralisme canadien : un modèle pour l’Union européenne ?...
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sciences de
l’homme
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L'Europe qui se fait
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| Gérard Boismenu, Isabelle Petit
Chapitre 1. Le fédéralisme
canadien : un modèle pour
l’Union européenne ?
Bruno Théret
p. 22-37
Texte intégral
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LA PROBLEMATIQUE de la construction européenne sert souvent au Canada de référent
pour penser l’évolution du système fédéral et notamment la place que devrait y occuper le
Québec1. En revanche, sauf de très rares exceptions, l’expérience canadienne de
fédéralisme n’a guère été réciproquement utilisée pour penser le processus d’Union
européenne. Cela est sans doute lié au fait que les pères fondateurs de la Communauté
ont eux-mêmes conçu leur action en référence au modèle fédéral des États-Unis
d’Amérique. Pourtant, si on ne restreint pas la perspective à la seule économie et qu’on
s’intéresse aux dimensions politique et sociale de la construction européenne, sa mise en
regard avec l’évolution de la fédération canadienne semble porteuse de plus riches
enseignements. Le rapprochement du Canada et de l’UE conduit à se demander si n’est
pas en jeu ici et là une solution postnationale de portée plus générale au problème
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d’action collective qui est posé partout où prévaut la recherche et/ou le maintien d’une
union politique respectant la diversité des entités qui s’unissent tout en revendiquant la
continuité ou la reconnaissance de leur dimension nationale.
Les traits politiques canadiens dont on va chercher de possibles équivalents fonctionnels
dans l’Union européenne sont moins des formes instituées ou des règles établies que des
processus d’institutionnalisation et des dynamiques d’innovation sociopolitique. Nous
développons néanmoins notre argumentation comparative en deux temps. Dans une
première partie, nous établissons au plan théorique pourquoi, par-delà leurs différences,
il est légitime de comparer dans la synchronie le Canada et l’Union européenne. Sur cette
base, dans une deuxième partie, nous montrons de quelle manière la dynamique créée à
partir de 1995 par l’Union sociale au Canada, tout comme son inachèvement, font écho
aux développements institutionnels qui ont suivi la signature du traité de Maastricht et
impliqué l’Union européenne dans le champ des politiques sociales. On pense ainsi
montrer que, bien qu’ils suivent des trajectoires opposées, le Canada et l’Union
européenne sont des espaces politiques où émergent de facto des formes similaires de
fédéralisme
multinational
asymétrique
mêlant
supranationalisme
et
intergouvernementalisme.
Le Canada et l’Union européenne au regard l’un de l’autre
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Bien que le Canada et l’Union européenne évoluent en quelque sorte à rebours l’un de
l’autre – multinationalisation de la fédération ici, fédéralisation d’États-nations là –, la
pertinence de leur mise en regard tient selon nous à ce qu’ils sont tous deux des espaces
politiques mettant en jeu une forme particulière de fédéralisme, le fédéralisme
intergouvernemental, et pouvant être caractérisés par un même « style politique » de
construction de l’agenda politique (agenda-building).
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Fédéralisation de l’Europe et multinationalisation du Canada
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Le Canada et l’Union européenne ont en commun de ne pas disposer des bases
nécessaires pour se constituer en États-nations, confrontés qu’ils sont à un problème de
coexistence en leur sein de communautés nationales distinctes. Au Canada, l’État-nation
est en devenir, au Québec notamment, et son émergence remet en cause un ordre
politique fédéral constitué à l’origine sur un mode centralisateur : la question y est alors
posée de la reconnaissance du caractère multinational de la fédération. Dans l’Union
européenne où l’État-nation est le point de départ, c’est à l’inverse l’État fédéral qui est en
devenir et cherche à se faire une place en réorganisant l’ordre politique régional sans
pouvoir en dépasser le caractère multinational. Par ces évolutions, Union européenne et
Canada convergent vers une reformulation de même type des principes du fédéralisme
dans laquelle un compromis stable doit être trouvé entre le supranationalisme et un
intergouvernementalisme assumé.
Le fait qu’ils s’y dirigent à contre-courant l’un de l’autre justifie qu’on les considère
comme les reflets l’un de l’autre dans un miroir qui inverse le sens de lecture de l’image
par rapport à l’objet qui s’y mire. Ainsi, le processus de fédéralisation qui prévaut en
Europe est-il le reflet du processus de multinationalisation observable au Canada, ce que
le schéma I cherche à représenter.
Ce schéma fait état d’une dualité de ces processus de fédéralisation et de nationalisation.
En effet, au Canada, si la revendication nationale québécoise est claire et explicite, celle
du Rest of Canada (ROC) ne l’est pas et est même déniée, subsumée qu’elle est dans la
vision d’une nationalité pancanadienne (Cairns, 2000). L’effondrement du mythe d’une
seule nation pancanadienne incluant le Québec pourrait alors déboucher sur un
fractionnement régional (Provinces maritimes, Ontario, Ouest canadien). La
multinationalisation de la fédération canadienne a donc deux facettes puisqu’elle
implique non seulement la dénationalisation des institutions fédérales, mais aussi la
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constitution des provinces anglophones en une (ou plusieurs) entité(s) de type national se
dotant d’institutions politiques représentatives.
SCHÉMA I. La fédéralisation
multinationalisation au Canada
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de
l’Europe
comme
reflet
de
la
La présence d’un jeu non pas à deux mais à trois ordres de gouvernement vaut aussi pour
l’Union européenne qui vit de son côté un double processus de fédéralisation. La
construction supranationale de l’Union est en effet allée de pair avec la fédéralisation
d’un grand nombre de ses États membres : la Belgique et l’Espagne le plus clairement,
mais aussi le Royaume-Uni, l’Italie. Si on ajoute à cela le caractère déjà fédéral de
l’Allemagne et de l’Autriche, il est clair qu’on s’oriente là aussi vers un ordre politique
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multinational complexe à trois ordres de gouvernement.
Les images de l’émergence d’une fédération multinationale que renvoient l’Europe et le
Canada sont donc inverses. Leur rapprochement n’a de pertinence que si est pris en
compte le biais introduit dans leur mise en regard par la direction opposée des
trajectoires de fédéralisation ici et là – fédéralisation d’États-nations ici,
multinationalisation d’une fédération là.
Une même forme de fédéralisme intergouvernemental régie par une
dynamique similaire de construction de l’agenda politique
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Par ailleurs, la comparaison n’est légitime qu’en raison de proximités d’ordre logique et
historique entre la forme canadienne de fédéralisme et l’Union européenne. Deux
concepts précisent ces proximités : celui de « fédéralisme interétatique » ou
« intergouvernemental », d’une part, celui de « style politique » (policy pattern) de type
construction de l’agenda (agenda-building), d’autre part.
La forme interétatique de fédéralisme s’oppose à la forme intraétatique par la part
importante d’intergouvernementalisme qui prévaut dans le pacte fédéral. Des relations
diplomatiques entre l’État fédéral et les entités fédérées prenant la forme de conseils
intergouvernementaux réunissant les exécutifs des deux parties y cohabitent avec des
institutions proprement fédérales (ou supranationales). L’intergouvernementalisme est
en revanche réduit dans le fédéralisme intraératique où les entités fédérées participent
directement au gouvernement fédéral par le biais de leur représentation au sein du
Parlement fédéral dans une seconde chambre (le Sénat aux États-Unis, le Bundesrat en
Allemagne).
Le Canada et l’Union européenne, en considérant cette dernière comme un ordre fédéral
en gestation, sont deux exemples de fédéralisme inrergouvernemental, ce qui traduit le
fait qu’il y a plus de chances2 d’observer cette forme de fédéralisme dans des espaces
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poliriques où les entités terriroriales qui s’unissent sont hétérogènes du point de vue
culturel (en raison notamment de leur diversité linguistique) et sont moins enclines à
abandonner leur « souveraineté » ou en revendiquent une part plus grande en se posant
comme nations.
Le fédéralisme intergouvernemental est apparu au Canada bien avant qu’il n’émerge
comme « solution » pour la construction européenne. En revanche, il prend en Europe
une forme plus institutionnalisée. C’est d’ailleurs cette institutionnalisation qui permet de
considérer que le fédéralisme intergouvernemental n’est pas, comme ne sont pas loin de
le penser les Canadiens, une forme abâtardie et instable de fédéralisme qui ne ferait que
traduire une incapacité transitoire à atteindre le modèle idéal de fédéralisme que
constituerait l’exemple américain3. Sa récurrence (se référer également au cas espagnol)
conduit à y voir au contraire une forme adaptée, voire idéal-typique de régulation du
fédéralisme dans un contexte de fédération multinationale.
Dans cette forme de fédéralisme en outre, puisque le pouvoir fédéral n’y dispose pas du
transfert de légitimité associé à la codécision au sein du Parlement fédéral entre la
Chambre des députés (expression de la relation entre l’État fédéral et chaque citoyen) et
le Sénat (organe de représentation des États fédérés), l’État fédéral en est réduit à fonder
sa légitimité à partir des intérêts socioéconomiques et de sa capacité à maintenir la
fédération dans le cadre d’un jeu à somme positive pour les entités fédérées. Il doit par
ailleurs mobiliser des procédures spécifiques pour développer ses politiques dans la
mesure où la structure intergouvernementale de décision qui occupe une place
importante dans cette forme de fédéralisme est propice à un immobilisme politique dû à
la présence de multiples points de veto potentiels (Héritier, 1999). C’est pourquoi les
politiques publiques sectorielles, par lesquelles il est plus aisé de contourner ces points de
veto, sont importantes pour la construction et le maintien du fédéralisme interétatique.
C’est pourquoi aussi le policy pattern (style politique) qui lui est généralement associé
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peut être qualifié d’agenda building.
Le concept de style politique cherche à saisir la dynamique de l’innovation qui se
développe au niveau des politiques publiques. Cette dynamique dépend pour l’essentiel,
dans une fédération, de la manière dont la concurrence politique entre les divers ordres
de gouvernement et/ou au sein de ces ordres est régulée. Fonction de la nécessité pour le
pouvoir fédéral et les pouvoirs fédérés de contourner les obstacles institutionnels au
développement ou au maintien de leurs ressources politiques, le style politique dans un
système fédéral est la manière récurrente par laquelle celui-ci se reproduit au travers de
politiques publiques qui s’accommodent de ces obstacles.
Le style politique du Canada a été caractérisé en termes d’agenda-building à partir de
l’analyse comparée des politiques sociales au Canada et aux Etats-Unis (Leman, 1977). Il
renvoie au fait que pour s’assurer un rapport de force favorable en termes de légitimité
vis-à-vis de l’ensemble des provinces, l’État fédéral canadien doit mettre en permanence
sur l’agenda politique en les promouvant par étapes des innovations sociales qui
débordent de ses champs de compétence préétablis. A cette fin, il dispose du « pouvoir
fédéral de dépenser », pouvoir qu’au nom des intérêts supérieurs du pays il peut exercer
dans quelque domaine de politiques publiques que ce soit et grâce auquel il peut donc
envahir les champs de compétence provinciale. Ce débordement se fait de manière plus
ou moins consensuelle et différenciée selon les provinces, celles-ci étant plus ou moins
soucieuses de préserver leurs compétences exclusives et plus ou moins dépendantes des
ressources fédérales pour mener leurs propres politiques. En outre, selon le contexte
politique, économique et financier, l’État fédéral est lui-même plus ou moins soucieux de
négociation et peut chercher à passer en force de manière unilatérale.
Ce style politique est également caractéristique de la « méthode communautaire » ou
« méthode Monnet » grâce à laquelle le processus supranational d’intégration
européenne a pu progresser par étapes. Cette méthode a deux volets. Soit elle s’appuie sur
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le fait qu’un succès obtenu dans un domaine d’intégration conduit à rechercher des
succès similaires dans d’autres domaines adjacents. Soit elle consiste à entretenir un
mécanisme « d’engrenage » initié par une innovation institutionnelle à la limite mineure
et dans un secteur secondaire, mais qui déborde (spill over) sur un secteur adjacent en y
créant un déficit fonctionnel, lequel à son tour appelle une nouvelle intervention du
niveau communautaire qui, tout en réduisant le déficit de ce second secteur, déborde sur
un troisième, et ainsi de suite...
La méthode Monnet suppose néanmoins que les États membres soient prêts ou
contraints à coopérer. Pour forcer cette coopération, la Commission (et dans une moindre
mesure depuis peu le Parlement européen) dispose non pas du pouvoir de dépenser
comme dans le cas canadien, mais d’un conditional agenda setting power (Tsebelis et
Kreppel, 1998). Ce « pouvoir conditionnel d’établissement de l’agenda » relève d’une
règle du traité de Rome de 1957 qui stipule que toute législation proposée au vote du
Conseil par la Commission ne requiert qu’une majorité qualifiée pour être adoptée alors
qu’elle ne peut être amendée qu’à l’unanimité. Selon Tsebelis, c’est cette asymétrie, grâce
à laquelle il est plus facile pour les États membres d’adopter une législation dans la forme
proposée par la Commission que de la modifier, qui permet à l’engrenage de tourner en
conduisant la Commission à construire graduellement les compétences supranationales
de l’Union.
Cela dit, bien qu’il ait été institué dès le départ, l’usage par la Commission de ce pouvoir a
longtemps été bloqué par une opposition à tout vote à la majorité qualifiée (VMQ) ayant
abouti au dit « compromis de Luxembourg » de 1966 qui a donné de fait un droit de veto
au sein du Conseil à tout État membre. Ce n’est qu’à partir de 1986, avec l’Acte unique
européen, que le VMQ a été partiellement restauré et que la Commission a pu
effectivement exercer ce pouvoir. C’est pourquoi, de 1957 à 1985, la construction
européenne a avancé à un rythme lent et dans des domaines limités, et cela uniquement
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grâce à l’usage par la Commission de « subterfuges » pour sortir des impasses d’un
intergouvernementalisme non coopératif (Héritier, 1999).
Dans les contextes où la coopération intergouvernementale est ainsi entravée du fait de
relations diplomatiques plus conflictuelles, la parenté des styles politiques européen et
canadien tient néanmoins encore. On observe en effet également au Canada cette
manière de construire les politiques publiques par contournement des obstacles que pose
la contestation du fonctionnement des institutions officielles (renforcement de
l’opérationnalité des conseils ministériels interprovinciaux sans base constitutionnelle,
mise en œuvre de politiques propres reconnues comme exemplaires et légitimant leur
refinancement à partir de ressources fiscales préalablement fédéralisées, ententes
bilatérales avec l’État fédéral dans des secteurs particuliers de politique).
En définitive, le style politique canadien ressemble à celui de l’Union européenne
moyennant deux « redressements » de l’image que celle-ci lui renvoie. D’une part, les
formes non institutionnelles de construction de l’agenda se développent principalement
en Europe à l’initiative des instances (quasi) fédérales, alors qu’elles sont pour l’essentiel
au Canada le fait des entités fédérées ; ce qui reflète le fait que les pouvoirs officiels
dominants sont quant à eux respectivement les États membres ici et l’État fédéral là.
D’autre part, c’est un pouvoir essentiellement juridico-législatif qui fonde la variante
européenne du fédéralisme intergouvernemental alors que la variante canadienne repose
sur un pouvoir d’abord financier : l’État fédéral canadien a le pouvoir de dépenser, mais
n’a en revanche qu’un pouvoir très faible de réglementer dans les champs de compétence
des provinces; les instances supranationales de la Communauté-Union européenne ont
peu de ressources financières et de capacité de dépenser, mais elles disposent en
revanche d’un fort pouvoir réglementaire à travers notamment le pouvoir conditionnel de
fixation de l’agenda et le pouvoir jurisprudentiel de la Cour de justice.
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Union sociale canadienne et politiques sociales européennes
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La comparabilité des deux espaces étant ainsi établie, examinons maintenant les
enseignements qu’on peut tirer de leur mise en regard dans le domaine social. Cet
examen permet d’observer l’émergence d’un équilibre de tensions entre
intergouvernementalisme et supranationalisme commun à ces deux espaces et qui peut
être considéré comme la caractéristique d’un fédéralisme multinational asymétrique.
Pour le montrer, on va cerner d’abord l’impact sur l’évolution du fédéralisme
intergouvernemental de l’Union sociale qui a occupé l’agenda politique au Canada dans la
seconde moitié des années 1990. On verra ensuite, à travers l’examen du nouvel agenda
social de l’Union européenne qui apparaît à la même époque, dans quelle mesure les
formes institutionnelles émergentes de la protection sociale européenne peuvent être
pensées à la lumière de celles que la dynamique de l’Union sociale a esquissées de son
côté.
La dynamique institutionnelle de l’Union sociale canadienne
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En 1995, réagissant à des coupures drastiques et unilatérales du gouvernement fédéral
dans ses transferts aux provinces accompagnant une réforme brutale de type néolibéral
des politiques sociales, les gouvernements provinciaux (d’abord sans le Québec) se
constituent sur une base interprovinciale en un nouvel acteur collectif autonome. Pour
contrer l’unilatéralisme fédéral, ils reprennent « l’initiative dans le processus de réforme
et de renouvellement de la protection sociale canadienne » en dressant le programme de
négociation qu’ils veulent entreprendre avec le gouvernement fédéral (Boismenu et
Jenson, 1997).
Dans cette perspective, bien qu’ils soient divisés sur la place qui doit être laissée aux
programmes fédéraux dans l’ensemble du système de protection sociale, les
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gouvernements provinciaux anglophones adoptent, dès 1996, une position commune qui
consiste à impliquer l’État fédéral dans une Union sociale, tout en considérant qu’en la
matière, c’est aux provinces de jouer le rôle le plus actif. Leur position n’est pas de refuser
de faire au gouvernement fédéral une place permanente dans leurs domaines de
juridiction, mais de négocier la nouvelle répartition des responsabilités que ce dernier
recherche en jouant de son pouvoir de dépenser ou non. Aussi n’est-il pas question à cette
époque pour le gouvernement québécois, lequel tient à récupérer intégralement ses
prérogatives constitutionnelles en matière sociale, de participer aux négociations. Il faut
attendre fin 1997 pour que ce dernier entre dans une discussion avec les autres provinces
qui aboutira en 1998 à la signature d’un accord interprovincial reconnaissant le « droit de
retrait », c’est-à-dire la possibilité pour toute province de mener sa propre politique dans
ses champs de compétence exclusive, ce qui implique qu’elle puisse se retirer d’un
programme pancanadien avec pleine compensation financière. En contrepartie, Québec
admet un rôle pour le gouvernement fédéral dans le domaine social et l’idée même de
programmes pancanadiens (Noël, 2000).
De son côté, le gouvernement fédéral s’engage aussi fin 1997 dans une négociation qui
aboutira début 1999 à l’entente-cadre fédérale-provinciale sur « l’Union sociale
canadienne ». Dans cette entente, les provinces anglophones acceptent un compromis qui
constitue un recul important par rapport à leurs positions initiales de négociation
élaborées en commun avec le Québec. L’accord est néanmoins ambivalent, car si les
provinces acceptent d’entériner les pouvoirs de l’État fédéral en matière sociale bien
au-delà de ce sur quoi elles s’étaient mises préalablement d’accord, c’est en échange de
l’engagement fédéral d’augmenter massivement les transferts financiers vers les systèmes
de santé provinciaux et d’augmenter la dotation d’un régime national de prestations pour
enfants nouvellement mis en place. L’entente n’en est pas moins jugée globalement
défectueuse par certains observateurs du fait qu’elle présente entre autre le défaut majeur
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de ne pas reconnaître le droit de retrait, ce qui exclut à nouveau le Québec de toute
possibilité d’adhésion à l’Union sociale.
Par-delà les implications immédiates de cette entente et sa destinée ultérieure (Fortin,
2006), le processus politique de l’Union sociale a profondément modifié le paysage
politique canadien en ouvrant pour le pays une diversité de scénarios d’évolution
possible. Outre le scénario récurrent reflétant la vision québécoise d’un « fédéralisme
classique » où les compétences sont clairement départagées, Gérard Boismenu et Jane
Jenson (1997) ont pu en distinguer trois autres : un scénario « interprovincialiste
confédéraliste », porté par les provinces les plus riches (l’Alberta et plus
occasionnellement l’Ontario) dans lequel les provinces établiraient consensuellement
entre elles les normes (minimales) de politique sociale ; un scénario de « décentralisation
flexible avec normalisation centrale » porté par le gouvernement fédéral ; enfin le
scénario du « front uni des provinces anglophones » regroupées en Union sociale qui
conçoit ce qui est « national » comme ce qui est commun aux provinces et à l’État fédéral.
L’entente-cadre de 1999 établit un compromis entre ces diverses positions. D’abord, elle
sanctionne le retrait momentané de la visée confédéraliste. Elle traduit par ailleurs un
rapprochement du scénario fédéral avec celui de l’Union sociale, au prix d’un
renforcement de la divergence entre ce dernier et le scénario porté par le Québec. Mais
l’ironie de l’histoire est que ce compromis renforce de fait l’asymétrie de la fédération et le
caractère distinct du Québec en tant qu’il ne fait pas partie de l’Union sociale (Noël,
2000). En fait, l’entente-cadre sur l’union sociale canadienne, du fait qu’elle laisse le
Québec sur le bord de la route, ne servira pas réellement par la suite de cadre aux divers
développements des politiques sociales fédérales-provinciales (Fortin, 2006).
La dynamique enclenchée par l’unilatéralisme des réformes fédérales de 1995 a donc
accéléré en pratique l’évolution du système fédéral canadien vers un système fédéral
asymétrique er binational (multinational si on prenait en compte les nations
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autochtones). L’Union sociale canadienne porte en effet en son sein le germe d’une
conception de la nation qui est propre au Canada anglophone et dans laquelle les
provinces acceptent de prendre l’État fédéral pour centre dans le cadre d’un fédéralisme
intraétatique. Cette conception s’oppose à la vision du Québec où la nation prend sens à
l’échelle de la province et où le fédéralisme est conçu sur un mode interétatique. Mais
comme en pratique ces deux conceptions ont une assise territoriale et linguistique
différente, leur articulation, par ailleurs appelée par une histoire commune et des valeurs
sociales partagées, reste possible au sein d’un fédéralisme multinational asymétrique
conforme à la fois à la conception éthique québécoise et à l’évolution pragmatique des
provinces anglophones. Cette perspective est confortée au niveau du contenu des
politiques sociales inaugurées par l’union sociale. La mise en place en 1998 dans son
cadre d’un régime national de prestation pour enfants témoigne, en effet, d’un nouveau
cours de l’État-providence canadien renouant avec ses principes fondateurs tout en
renouvelant la tendance du fédéralisme canadien à aller vers un fédéralisme asymétrique.
La montée en puissance de l’Europe sociale : une évolution à la
canadienne ?
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Qu’en est-il du côté européen ? Si de 1957 à 1984, on a surtout assisté à l’amoncellement
de propositions sociales de la Commission devant le Conseil et à une incapacité de les
faire aboutir, les années 1985-1992 ont été en revanche une période de transition ouvrant
le processus d’extension des politiques sociales communautaires qu’on observe depuis le
traité de Maastricht. Les institutions européennes se dotent alors, grâce au
rétablissement du vote à la majorité qualifiée (VMQ), de nouveaux instruments
d’intervention. Une autre caractéristique de ces années est que, malgré le refus du
Royaume-Uni en 1989 de signer la Charte communautaire des droits sociaux
fondamentaux des travailleurs, les États membres n’en décident pas moins en 1992 d’y
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faire référence dans un protocole annexé au traité de Maastricht qui, tout en prenant acte
du retrait britannique, institue un Accord sur la politique sociale qui étend les
compétences communautaires, introduit le VMQ dans plusieurs domaines, et reconnaît le
rôle des partenaires sociaux dans la réglementation sociale communautaire.
En quelque sorte, le traité de Maastricht institue par là un « droit de retrait » à la
canadienne. Le nom lui-même n’est toutefois pas retenu dans le langage officiel européen
qui parle de « coopération renforcée » afin de valoriser positivement l’intégration
supranationale et le point de vue de l’Union, et non l’autonomie et le point de vue
particulier de certains États membres. On a là un effet de miroir typique : dans le
contexte de multinationalisation du Canada, le droit de retrait est valorisé
essentiellement par l’État-nation québécois en devenir, alors que dans celui de
fédéralisation de l’Europe, il l’est a contrario par les institutions de l’Union qui y voient
un moyen de poursuivre leur marche en avant vers plus d’intégration politique en dépit
de l’opposition, voire de l’incapacité, de certains États membres.
L’après-Maasrticht va voir une multiplication des initiatives de l’Union sur la base de ces
innovations, la Commission infléchissant sa méthode d’intégration vers une action de
type plus incitatif et coopératif qui lui permet d’élargir le champ de ses interventions dans
le domaine de l’emploi d’abord, puis dans celui de la protection sociale. Ces évolutions
sont sanctionnées en 1997 dans le traité d’Amsrerdam et en 2000 par celui de Nice. Elles
mobilisent une « méthode ouverte de coordination » (MOC) visant à orienter les
politiques nationales vers des objectifs quantifiés communs, mais laissant aux États
membres le choix des moyens pour atteindre ces objectifs. Inaugurée pour le passage à
l’euro avec des objectifs quantifiés contraignants, étendue ensuite sous une forme plus
incitative à l’emploi, domaine de vote à la majorité qualifiée, la « méthode ouverte de
coordination » sera finalement étendue au cours de l’année 2000 à la protection sociale
(lutte contre la pauvreté notamment), domaine où le vote à l’unanimité reste pourtant
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requis.
Les limites de ces MOC sont alors celles de toute politique incitative qui ne mobilise que
des fonds marginaux, limites reconnues par les instances communautaires pour la
convergence économique puisque celle-ci a été soutenue par des obligations et des
sanctions. La méthode ouverte de coordination est certes un moyen alternatif aux
coopérations renforcées de concilier le principe de subsidiarité qui, dans le domaine de la
protection sociale, conduit au veto, avec un développement pertinent des compétences de
l’Union en la matière. Mais ce développement n’est légitime que s’il a pour objectif la
réduction des inégalités de ressources entre États membres. Or, pour régler un problème
de cette ampleur, le seul recours à la méthode ouverte de coordination est clairement
insuffisant. En effet, pour mettre les différents États membres en situation de respecter
un même benchmarking qui exige des dépenses supplémentaires, comme c’est le cas par
exemple de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté, l’Union peut difficilement échapper à
la nécessité d’opérer des redistributions financières significatives fondées sur un principe
de péréquation des moyens nécessaires pour permettre aux politiques d’atteindre leurs
objectifs. Le progrès de l’Europe sociale est donc suspendu à un accroissement des
ressources budgétaires de l’Union et se heurte alors au blocage, décidé par le Conseil
européen, de toute nouvelle progression de ses ressources, et ce, pour plusieurs années
(« Agenda 2000 » et décisions du Conseil européen de décembre 2005). La méthode
ouverte de coordination peut aider à faire prendre conscience de la nécessité d’une
extension du pouvoir fiscal de l’Union, mais elle ne saurait s’y substituer. Elle ne peut
combler le manque d’un véritable gouvernement européen de type démocratique,
embryon d’un État fédéral doté d’une capacité fiscale suffisante pour opérer des
péréquations.
Ainsi, tout comme l’Union sociale au Canada, la mise en construction de l’Europe sociale
pose de manière incontournable la question du renouvellement des formes politiques de
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l’Union elle-même, un renouvellement qui peut être envisagé à partir de quatre scénarios
similaires à ceux envisageables pour le Canada (Théret, 2002a et 2002b). Deux d’entre
eux ont en commun que les innovations politiques et sociales y sont non avenues : on
lutte pour maintenir le statu quo ante dans un cas ; on laisse le marché opérer les choix
sociaux dans l’autre. En revanche, les deux autres scénarios sont des scénarios de retour
du politique.
Le scénario « confédéraliste », soutenu par le Royaume-Uni, mais aussi par le Danemark
et la Suède qui refusent l’intégration monétaire, est celui du maintien jaloux d’un
maximum de compétences par les États membres. Le scénario « fédéraliste à
l’américaine » que soutient une fraction majoritaire de l’eurocratie est à l’inverse celui
d’une « Europe libérale » où l’hégémonie du supranational avance dissimulée derrière les
« lois du marché », les règles de la concurrence et le respect des « quatre libertés » sur
lesquelles veille la Cour européenne de justice. Le scénario « fédéraliste à l’allemande »
d’une « Europe de l’intégration sociale », soutenu, lui, par les pays fondateurs,
l’Allemagne, la Belgique et la France, correspond à une intégration politique et sociale par
harmonisation institutionnelle et hiérarchisation des pouvoirs entre l’Union et les États
membres. Alors qu’on est ici, comme dans le cas de l’Europe libérale, dans une visée
fédéraliste intraétatique, le quatrième scénario « fédéraliste à la canadienne » d’une
« Europe de l’égalité dans la différence » correspond, quant à lui, au perfectionnement de
l’ébauche que constituent déjà, de fait, les institutions européennes avec leur absence de
hiérarchie claire entre elles, leur mixité supranationale-intergouvernementale, les
possibilités de coopérations renforcées et de coordination ouverte qu’elles autorisent. Il
s’agit là d’un scénario porté moins par des acteurs clairement définis que par les
pratiques consistant, depuis Maastrichr, à concilier principe de subsidiarité et
développement des compétences sociales de l’Union, reconnaissance des spécificités
historiques, culturelles et sociales des États membres et intégration économique,
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monétaire et politique.
Conclusion
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On voit ainsi que l’Union européenne et le Canada sont à la croisée des chemins et que,
pour s’y orienter, tous deux sont bloqués, l’une par l’agenda financier du Conseil
européen, l’autre par le refus de reconnaître le droit de retrait dans l’Union sociale
canadienne. Certes, le blocage en Europe est en ce domaine d’ordre financier tandis qu’il
est au Canada d’abord d’ordre constitutionnel. Mais ce n’est là, à nouveau, que le reflet de
leurs trajectoires à rebours l’un de l’autre sur l’axe d’une fédéralisation multinationale.
Cela dit, l’utopie originelle des États-Unis d’Europe sur le modèle américain, avec ce qui
l’accompagnait, la volonté d’harmoniser par le droit ou en les faisant converger par le jeu
du marché les institutions politiques et sociales des divers États membres, a pris du
plomb dans l’aile. Elle a beaucoup cédé de terrain à l’idée qu’une Europe politique, si elle
doit advenir, ne pourra être qu’un fédéralisme multinational sui generis, devant
reconnaître, voire valoriser les différences, et faire fonctionner certaines asymétries dans
le cadre d’un fédéralisme coopératif intergouvernemental (et donc non plus de type
allemand) où les instances fédérales n’auront pas la légitimité nationale nécessaire pour
réduire les États membres à de simples collectivités territoriales décentralisées. Au
Canada, tout autant, l’heure est au fédéralisme multinational et au besoin de
reconnaissance officielle dans le pacte fédéral des asymétries existantes.
Ainsi le défi de la fédéralisation lancé à une Union européenne – qui est simultanément
sommée de s’élargir (et donc d’augmenter son hétérogénéité) et de s’approfondir (au plan
de la démocratie politique et sociale) – fait-il écho au défi de la multinationalisation
auquel le Canada doit de son côté faire face. Le fait que pour affronter ces défis, les deux
espaces politiques aient été conduits à expérimenter des instruments très similaires
suggère qu’ils sont sans doute en train de tracer une voie nouvelle. Car si le « droit de
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retrait » au Canada se mire dans les « coopérations renforcées » de l’Union européenne,
si le « fédéralisme de collaboration » se reflète dans la « méthode ouverte de
coordination », c’est que ces innovations institutionnelles ont une portée plus générale
que réduite aux contextes qui les ont vu naître.
Bibliographie
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Notes
1. Je reprends ici une réflexion développée plus largement dans Théret, 2002a, 2002b et 2003.
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2. Cf. le contre-exemple du fédéralisme intraétatique suisse.
3. Pour une réaction argumentée contre cette vision, voir Gagnon (2006).
Auteur
Bruno Théret
Bruno THÉRET est directeur de recherche au CNRS et est membre de l’IRISES, un centre de recherche
interdisciplinaire de l’Université Paris-Dauphine. Ses recherches portent sur la protection sociale, la
monnaie et le fédéralisme dans une perspective régulationniste, historique et comparative. Il est l’auteur de
nombreux livres dont La monnaie dévoilée par ses crises (Paris, Éditions de l’EHESS, 2007).
Référence électronique du chapitre
THÉRET, Bruno. Chapitre 1. Le fédéralisme canadien : un modèle pour l’Union européenne ? In :
L'Europe qui se fait : Regards croisés sur un parcours inachevé [en ligne]. Paris : Éditions de la Maison
des sciences de l’homme, 2008 (généré le 20 octobre 2013). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/editionsmsh/1003>. ISBN 9782735115624.
Référence électronique du livre
BOISMENU, Gérard (dir.) ; PETIT, Isabelle (dir.). L'Europe qui se fait : Regards croisés sur un parcours
inachevé. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2008 (généré
le 20 octobre 2013). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/editionsmsh/991>. ISBN
9782735115624.
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