Emendas: projeto apresentado por vice-líder do governo não atende a exigências de transparência do STF, dizem entidades

Em comunicado conjunto, as entidades afirmam que a proposta "não atende às exigências estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente no que se refere à transparência e à rastreabilidade das emendas".

Ainda de acordo com a Transparência Internacional e com a Contas Abertas, o texto não "impõe medidas necessárias para a redução dos graves riscos de corrupção no manejo de emendas parlamentares".

• Entenda o projeto das emendas que pode ser votado na Câmara

O projeto, que está na pauta da Câmara desta segunda-feira, é a aposta da cúpula do Congresso para destravar a execução dos recursos, bloqueados há 2 meses por decisões do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF).

As emendas parlamentares representam uma parte — cada vez mais significativa — do Orçamento da União. São recursos que deputados e senadores destinam a seus redutos eleitorais para a realização de obras e projetos. Em 2024, o montante reservado para esses gastos é de cerca de R$ 52 bilhões.

Na avaliação da Transparência Internacional e da instituição Contas Abertas, a votação da proposta não deve ocorrer de forma "açodada" e o texto precisa ser mais discutido.

"É absolutamente essencial [...] que este projeto seja submetido a um processo legislativo adequado e que a proposta seja submetida a discussões qualificadas com a participação da sociedade civil antes de ser votado", diz a nota conjunta das organizações.

O presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), definiu Elmar Nascimento (União Brasil-BA) como relator do projeto que pode ser votado pelos deputados nesta segunda.

Elmar contava com o apoio de Lira para presidir a Câmara a partir de 2025. Entretanto, o deputado do PP escolheu Hugo Motta (Republicanos-PB) para apoiar, o que arranhou a relação de Lira com Elmar. A relatoria do projeto das emendas faz parte de um movimento de reaproximação dos dois.

A expectativa é que o projeto seja votado já nesta segunda-feira (4), pelo plenário da Câmara. Para ser aprovado pelos deputados, serão necessários, no mínimo, 257 votos.

Na sequência, a proposta será enviada à análise do Senado, onde precisará reunir ao menos 41 votos favoráveis.

Segundo Rubens Pereira Júnior, a sua proposta é fruto de um trabalho conjunto entre a Câmara e o Senado; a Advocacia-Geral da União (AGU); a Casa Civil; e o Supremo.

Entre outros pontos, a proposta:

• limita o crescimento do montante das emendas no Orçamento;
• obriga a identificar o local de aplicação dos recursos;
• e autoriza o congelamento das indicações para cumprimento das regras de gastos.

O texto também coloca como prioridade o repasse de recursos para projetos estruturantes, como obras em rodovias ou de saneamento, por exemplo.

Emendas de bancada são destinações de parte de recursos do Orçamento definidas pelo grupo de parlamentares que representa um estado no Congresso. Têm execução obrigatória.

Esse montante, segundo a Constituição, pode chegar a até 1% da receita corrente líquida (soma da arrecadação) do ano anterior. O projeto estabelece, porém, um teto de crescimento desse valor (veja mais abaixo).

Pela proposta, cada estado terá direito a um número máximo de emendas, calculado de acordo com o tamanho da sua população:

• 💵 para estados com até 5 milhões de habitantes: 8 emendas
• 💵 para estados com até 10 milhões de habitantes: 6 emendas
• 💵 para estados com mais de 10 milhões de habitantes: 4 emendas

Os números são inferiores aos limites permitidos atualmente, por uma resolução do Congresso Nacional. Segundo a regra vigente, podem ser apresentadas entre 15 e 20 emendas.

Segundo o texto, esse tipo de recurso somente poderá ser destinado a "projetos e ações estruturantes". Entram nesta categoria, emendas destinadas a políticas públicas nas áreas de:

1. educação profissional técnica de nível médio;
2. universalização do ensino infantil;
3. educação em tempo integral;
4. saneamento;
5. habitação;
6. saúde;
7. adaptação às mudanças climáticas;
8. transporte;
9. infraestrutura hídrica;
10. infraestrutura para desenvolvimento regional;
11. infraestrutura e desenvolvimento urbano;
12. segurança pública; e
13. outras políticas públicas, a serem definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

As regras propostas no texto também preveem que a bancada não poderá enviar emendas para estados diferentes do seu.

• Haverá uma exceção: emendas que atendam a “projetos de amplitude nacional ou nos quais a matriz da empresa tenha sede em estado diverso do que será realizada a execução das obras ou serviços”.

As emendas de bancada também não poderão ser individualizadas ou ter o montante total de cada estado dividido entre os membros do grupo — ou seja, os recursos não poderão ter um só padrinho, e a indicação do dinheiro terá de ser consensuada entre todos.

A bancada deverá reunir e registrar, em ata, todo o processo de indicação das emendas — o texto não deixa claro se as atas deverão conter quem foi o autor do pedido e o objeto (política e local de aplicação) da emenda. O documento deverá ser encaminhado aos órgãos de execução das emendas.

Pela resolução atual do Congresso, as destinações de emendas de bancada precisam ser aprovadas por 3/4 dos deputados e 2/3 dos senadores que compõem o grupo. A regra não foi alterada pela proposta de Rubens Pereira Jr.

As emendas de comissão são recursos indicados por colegiados temáticos no Congresso — tanto da Câmara quanto do Senado. Não são impositivas — ou seja, não têm execução obrigatória.

Esse tipo de emenda não tem um valor previamente definido, nem um mecanismo de distribuição dos valores entre os colegiados. O montante destinado a essa categoria é definido anualmente, conforme as negociações para a aprovação do Orçamento.

Segundo uma resolução do Congresso, cada comissão tem direito a até oito emendas — o projeto não alterou esta regra e também não definiu como será a distribuição dos recursos entre as comissões.

Para especialistas, na prática, continuaria a valer a divisão política dos recursos, contrariando o princípio da igualdade.

As emendas de comissão sofreram um aumento nos últimos anos. Foram infladas depois de o STF derrubar as emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto”.

A categoria não herdou somente os valores, também manteve a opacidade do tipo considerado inconstitucional pelo Supremo:

• não é possível identificar o nome do parlamentar que indicou a emenda
• é possível verificar somente a comissão autora das emendas, o ministério responsável pela execução e ação na qual será aplicado o recurso

O projeto apresentado nesta quinta segue os principais pontos do acordo firmado pelos Poderes em uma reunião na sede do STF: a identificação de onde será aplicada; e a delimitação de políticas públicas que podem receber os recursos.

Segundo o texto, as comissões somente poderão indicar emendas para projetos de interesse nacional ou regional, que estejam de acordo com suas temáticas.

Todas as indicações deverão conter, "de forma precisa", o seu objeto (política e local de aplicação). A proposta não deixa expresso, porém, a obrigação de indicar o padrinho das emendas — um dos pontos de opacidade.