Materiały do nauk administracyjnych/System administracji publicznej

System administracji publicznej

Mówiąc o systemie administracji publicznej mamy na myśli poszczególne jego elementy, w tym administrację rządową i samorządową.

Administracja publiczna jako system organizacyjny

J. Górniak zwrócił uwagę na fakt, iż administracja publiczna nie stanowi jednolitego systemu, lecz składa się z wielu powiązanych ze sobą organizacji, które tworzą organizacyjne makrosystemy (sieci organizacyjne). Każdy urząd będąc elementem makrosystemu tworzy swój własny mikrosystem, w którym funkcjonują poszczególne komórki (np. referaty). Taki urząd - element systemu cieszy się samodzielnością oraz oddziałuje na inne urzędy. Mikrosystemem administracji jest więc pojedyncze stanowisko pracy urzędnika, a makrosystemem jest cała administracja.

Podany porządek organizacyjny jest tworzony w oparciu o następujące zasady:

1. terytorialną (wedle terytorialnego zasięgu działania)
2. merytoryczną (przedmiotu działalności, stosowanych procedur, realizowanych funkcji, celów i zadań)

Niektórzy badacze wyróżniają zasadę przedmiotową i funkcjonalną, ale równie dobrze mogą one mieścić się w zasadzie merytorycznej.

Podział pracy wewnątrz systemu może być

• horyzontalny (podział na różne obszary działalności w poziomie)
• wertykalny (pomiędzy szczeblami drabiny administracyjnej)

W przypadku podziału wertykalnego ważne jest dopilnowanie prawidłowego przepływu informacji, gromadzenia danych statystycznych, identyfikowanie problemów, przygotowywanie oraz wdrażanie programów działania, a także planowanie długofalowe. Zbyt często bowiem organy wyższego rzędu nadmiernie i niepotrzebnie obciążają sprawozdawczością organy niższe, a w dodatku nie korzystają z trudem i kosztem zebranych informacji, podejmując decyzje na podstawie przesłanek politycznych, intuicji lub wiedzy potocznej.

Organizacja poszczególnych urzędów - elementów systemu wynika z przepisów prawnych. Jednocześnie powinna uwzględniać zasady praktyczności, sensownego podziału zadań i odpowiedzialności.

Dodać można, iż Henri Fayol porównał system administracyjny z układem nerwowym człowieka. Często bowiem zarówno jeden, jak i drugi, "dla obserwatora powierzchownego nie jest widoczny", ale pozwala na sprawne funkcjonowanie ludzkiego organizmu i państwa.

Stanowisko urzędnicze powinno być tworzone wedle następujących kryteriów:

• określenia zadań (tak, by nie było ich za mało, ani osoba je wykonująca nie była zbyt obciążona),
• zakresu obowiązków i odpowiedzialności,
• dostosowania miejsca pracy,
• należytej szczegółowości,
• wyodrębnienia kompetencyjnego i organizacyjnego,
• pomiaru (tak, by można było określić wydajność, kryteria oceny, stopnia wykonania zadań),
• specjalizacji i harmonizacji (z innymi stanowiskami),
• automatycznego zastępstwa nieobecnych.

Przemiany administracji publicznej

Administracja publiczna podlega nieustannym przemianom. Wynika to ze zmian cywilizacyjnych, społecznych, intelektualnych, gospodarczych, ustrojowych, czy technicznych. Reorganizacja jest wpisana na stałe w życie biurokracji. Administracja powinna nie tylko dostosowywać się do poziomu cywilizacyjnego społeczeństwa, ale wręcz go wyprzedzać i stymulować jego rozwój (zwłaszcza w dobie internetu).

Zmiany, które zachodzą w administracji mogą być ewolucyjne lub rewolucyjne (np. reforma podziału administracyjnego od 1 stycznia 1999 roku). Mogą one dotyczyć, np.:

• całej administracji (np. po rewolucji francuskiej),
• jej charakteru, choćby technicznego (informatyzacja po 2000 roku),
• określonego terytorium,
• procesów centralizacyjnych lub decentralizacyjnych.

Reformując administrację należy brać pod uwagę wiele aspektów, w tym prawny tak, by zmiany były legalne i umocowane w przepisach prawnych. Niebagatelne znaczenie mają przyzwyczajenia i nawyki obywateli i samych urzędników. Wiele zamieszania może wywołać choćby zmiana sposobu opłacania podatku od nieruchomości: zamiast w kasie urzędu miasta, to w banku na konto tegoż urzędu. Mamy też w pamięci zamieszanie związane z wycofaniem z obiegu znaczków opłaty skarbowej.

Wypada też pamiętać, iż każda nawet świetnie zaplanowana i racjonalna reorganizacja, która ma przynieść wymierne korzyści materialne (redukcja kosztów) i niematerialne (wzrost poziomu zadowolenia petentów) w pierwszym okresie swego wprowadzania prowadzi jedynie do... wzrostu tychże kosztów. Konieczna jest więc szeroka informacja o planowanych zmianach wśród obywateli. Ważne jest przeanalizowanie progu kosztów maksymalnych, jakie Skarb Państwa jest w stanie ponieść w związku z daną reformą. Chodzi o to, aby nie dopuścić do sytuacji, w której pożyteczna reforma zostanie zablokowana w okresie początkowym, gdy generuje największe koszty.

Zaś projektując zmiany w administracji decydenci powinni brać pod uwagę zdanie nie tylko opłacanych z pieniędzy podatników ekspertów zewnętrznych, ale przede wszystkim trzech grup:

• urzędników,
• organizacji społecznych,
• lokalnych społeczności.

Są to bowiem trzy najbardziej zainteresowane grona interesariuszy, mające swoje interesy w zaprowadzanych reformach. Dlatego też zmiana, która nie została poparta choćby badaniami ankietowymi wśród pracowników sektora publicznego, nie będzie na tyle efektywna, jak to założyli jej twórcy. Zaś na przykładzie administracji skarbowej można zaobserwować, iż im wyższy szczebel struktury administracyjnej, tym większe jest w nim oderwanie od codziennych problemów administracji (a co za tym idzie i obywateli), a większa biurokratyzacja działań.

Natomiast lokalne społeczności są żywotnie zainteresowane w przemianach terytorialnych administracji publicznej. Stąd też ulokowanie siedziby powiatu, zmiana granic miasta, utworzenie województwa, przeniesienie gminy z jednego powiatu do innego zawsze będą pociągały protesty różnych grup społecznych. Na przykład w latach 1999 - 2005 Rejowiec w województwie lubelskim należał do powiatu krasnostawskiego, zaś od 2006 roku leży w powiecie chełmskim. Spory mogą prowadzić do chęci podziału gmin, jak w przypadku Makowa Podhalańskiego. Kontrowersje budziło również rozszerzenie granic Rzeszowa w latach 2009 - 2010. Dylematy istniały w przypadku Zaklikowa odnośnie jego przynależności do województwa lubelskiego czy podkarpackiego. Ciekawostkę stanowi gmina Głusk z siedzibą w Głusku, który... nie należy do gminy, lecz jest dzielnicą Lublina.

Organizowanie i kierowanie

Mówiąc o organizowaniu administracji publicznej myślimy o ustaleniu jej celów, podziale pracy, łączeniu czynności, koordynacji oraz kontroli. Zaś szczególnie ważny jest racjonalny podział pracy. Kierunek pracy powinien być podporządkowany wytyczonym celom. Zarazem należy brać pod uwagę możliwość modyfikacji celów w trakcie realizacji zadania, jeśli okaże się to konieczne. Planowanie zadań niesie za sobą określenie ich głębi i zakresu. Głębia określa stopień możliwości kontrolowania własnej pracy (tempo, metody, przebieg pracy). Natomiast zakres zadania zakreśla liczbę składających się nie czynności oraz częstotliwość ich występowania po sobie. Im mniej czynności tym zakres zadania jest mniejszy. Nie zawsze więc w praktyce sprawdza się wąska specjalizacja.

Mówi się także o rozpiętości kierowania, tj. wskaźniku określającym optymalną liczbę osób (mierzoną widełkami "od ... do"), którymi da się efektywnie kierować. Wysokie kwalifikacje kadry kierowniczej, czy też sprawna komunikacja zwiększają rozpiętość, zaś niskie umiejętności personelu zmniejszają ją.

Wspominamy także o kierowaniu, czyli realizowaniu działań za pośrednictwem innych. Kierowanie jest bardzo trudną sztuką, obejmuje wiele procesów: planowania, organizowania, przewodzenia, wyznaczania zadań, a także kontrolowania podwładnych. Obejmuje zarządzanie nie tylko zasobami ludzkimi (co najważniejsze), ale też materialnymi (pieniądze) i niematerialne (wiadomości, know how). Niezwykle ważna jest "pamięć instytucjonalna", ale także zasób kontaktów, jaki wnoszą do organizacji jej członkowie.

Kierownicy delegując zadania nie delegują jednak odpowiedzialności. Oni ponoszą odpowiedzialność za działania swoich podwładnych, czyli tak naprawdę za cudzą pracę. Pracują bowiem z ludźmi, ale i poprzez ludzi. Najgorzej jest, gdy kierownik jest bierny i zwleka z podjęciem decyzji do momentu, kiedy podjęcie jej staje się bezcelowe. Z punktu widzenia organizacji najczęściej lepiej jest podjąć decyzję złą, której efekty będzie można równie szybko skorygować niż nie podjąć decyzji żadnej.

W nauce zarządzania mówi się o różnych stylach kierowania, np. demokratycznym, autokratycznym i nieingerującym. Nie można odgórnie stwierdzić, który styl jest dobry, a który zły. W ogóle takie oceny nie pasują do omawiania stylów kierowania, nie są adekwatne. W pewnym sytuacjach bowiem lepiej sprawdzi się (po prostu będzie lepszy) styl autokratyczny, a w innych demokratyczny. Wiele zależy od otoczenia i personelu organizacji. Okres zagrożenia wymaga podejścia dyktatorskiego opartego na wizji wyjścia z kryzysu, połączonego z bezwzględnym tłumieniem oporu wewnątrz-organizacyjnego i skoncentrowaniem się na zasobach materialnych. Okres spokoju sprzyja demokratyzacji organizacji i otwierania się jej na współdziałanie z otoczeniem, szerszą polityką informacyjną, uwzględnianiem pozaorganizacyjnych potrzeb personelu itp.

Pamiętać wypada, iż kierownicy różnią się w zależności od tego, jakie szczeble w organizacji zajmują. Z reguły mówi się o kierownikach wyższego, średniego i niższego szczebla. Każdy z nich ma inne zadania do wykonania. Im wyżej kierownik stoi w strukturze tym lepiej powinien mieć rozwinięte kompetencje społeczne. Chyba że kieruje wyspecjalizowaną komórką (np. finansową). Wówczas wymaga się od niego bardzo wysokich kompetencji technicznych.

Istotną umiejętnością kierowników jest generowanie pomysłów, inicjowanie zadań, wprowadzanie nowości, właściwy dobór personelu, motywowanie pracowników, a nawet zmianę ich zachowania poprzez modelowanie. Porażką organizacji jest kierownik, który hamuje przepływ informacji. Co do zasady jednak kierownik zbiera maksimum danych od podwładnych, rozmawia z wybranymi pracownikami o możliwościach wyboru działania, dokonuje swoistego "wywiadu środowiskowego" wśród kadry, konsultuje z ekspertami zewnętrznymi podjęcie decyzji, którą finalnie podejmuje samodzielnie na własną odpowiedzialność.

Władza

W każdym systemie i w każdej organizacji pojawia się władza. Organizacja nie może istnieć bez ośrodka kierowniczego. Nie musi być on jednoosobowy. Władzę może sprawować organ wieloosobowy, a nawet wszyscy członkowie danej organizacji, jak w kolektywie, komunie, czy demokracji bezpośredniej. Władza wiążę się z podziałem dóbr, wpływaniem na wolę innych osób, wywoływania określonych skutków, realizowaniem swoich interesów, stosowaniem kar i nagród, tudzież rozstrzyganiem konfliktów. Realizując władzę można posługiwać się przemocą, manipulacją dobrami lub też autorytetem. Może być więc oparta na nagrodach, karach (przymusie), prawie (władza z mocy prawa), wiedzy (władza ekspercka); ale może też wynikać, np. ze starszeństwa.

Autorytet może być formalny lub nieformalny. Formalny opiera się na miejscu w hierarchii organizacji i wynika z zajmowanego stanowiska, które daje kierownikowi władzę. Z władzą wiąże się obowiązek posłuszeństwa i wykonywania poleceń. Uważa się, iż podwładni wtedy prawidłowo wykonują polecenia, gdy: je rozumieją, akceptują i są w stanie je wykonać.

Władza, to możność panowania nad wolą innego człowieka. Jednocześnie jest stosunkiem społecznym, rozumianym jako zależność międzyludzka oparta na określonych normach [K. Pałecki]. Władza ma dwojaki wymiar: potencjalny i realizowalny, co wyraża dwie sfery zjawiska władzy: władzę taką jaka może być (potencjalną) i taka jaka jest (realizowaną). Przykładowo: władza może być groźna, ale nie spełniać swych gróźb; może być racjonalna, ale nie jest. Zarazem władza ma wymiar idealny (obrazowany normami) oraz realny (wynikający z realizowania norm w praktyce). Poszczególne wymiary i sfery władzy nie muszą i najczęściej się nie pokrywają.

Interesujące ujęcie "władzy" prezentuje normatywna teoria władzy politycznej. W tej koncepcji władza stanowi w/w stosunek społeczny, który jest stosunkiem asymetrycznym (nierównym). Występują w nim dwa podmioty: władczy i podporządkowany. Podmiot stosunku władzy może być jednoosobowy (np. prezydent), ale i wieloosobowy (społeczeństwo). Podmiot władczy wydaje decyzję władczą, kształtującą podmiotowość podmiotu podporządkowanego: uprzedmiotowiając go lub upodmiotowiając. Przewaga podmiotu władczego jest oparta na normach, ale nie może prowadzić do pozbawienia podmiotowości. Wówczas władza przeobraziłaby się w zależność faktyczną jednej osoby od drugiej.

Co ciekawe realizowanie władzy nie musi oznaczać ograniczania podmiotowości (dlatego jest mowa o "kształtowaniu" podmiotowości). Podmiot władczy może przecież zwiększać zakres podmiotowości podmiotu podporządkowanego. W ramach stosunku władczego podmiotowi podporządkowanemu pozostaje choćby część podmiotowości. Ponadto dla efektywnej realizacji decyzji władczej konieczna jest współpraca rządzonych z rządzącymi.

Przez podmiotowość społeczną będziemy rozumieli normatywnie przyznane danemu podmiotowi uprawnienie do swobodnego działania w określony sposób i w określonym zakresie, we własnym imieniu i ze skutkiem dla siebie. Krzysztof Pałecki - polski politolog.

Od władzy należy odróżnić wpływ, np. nieformalnego autorytetu. W stosunku władzy występują dwa podmioty: władczy i podporządkowany, i to podmiot władczy decyduje, czy ten stosunek w ogóle nastąpi. W sytuacji wpływu, to podmiot ulegający wpływowi sam podejmuje decyzję, czy naśladować zachowanie autorytetu. Wpływ nie jest uregulowany normami (jak władza), ale jest rodzajem zależności faktycznej. Ponadto wpływ może być wywierany przez autorytet nieświadomie; na osoby, których nie zna i nie kontroluje. Co więcej: powszechne jest wywieranie wpływu przez autorytety po śmierci. Rodzajem wpływu jest też manipulacja.

Sprawne wykonywanie władzy wiąże się nie tylko z umiejętnością delegowania uprawnień i obowiązków, ale także umiejętnością mówienia i słuchania. Delegowanie uzupełnia podział pracy tak, by było wiadomo: komu i co się deleguje, kto może delegować i kiedy, kto przed kim odpowiada. Wiąże się także z odwiecznym problemem centralizacji i decentralizacji.

Organizacja otwarta na inicjatywę i innowacje

Ciekawą odpowiedzią na krytykę administracji publicznej jako systemu biurokratycznego jest koncepcja organizacji otwartej na inicjatywę i innowacje. Chodzi o to, żeby znaleźć rozwiązania sprzyjające inicjatywie i innowacyjności, pozwolić na wykorzystanie potencjału ludzkiego oraz stworzyć ramy do samorealizacji, zaspokajając potrzeby członków organizacji i zapewniając jej rozwój.

Dobrze odnajdują się w niej osoby nastawione na osiągnięcia, podejmujące inicjatywy do wprowadzania nowych rozwiązań. Mierzą one swoje działania w skali sukcesu lub porażki, a mniejsze znaczenie mają dla nich bodźce zewnętrzne (np. nagrody materialne). Jednak bardzo ważne jest dostarczanie im szybkich informacji zwrotnych o ocenie ich pracy. Dzięki temu wiedzą, co i jak mają ulepszyć w swym działaniu. Przeszkodą dla nich jest stan niepewności i niewiedzy, jak również niemożliwości wykrycia błędu w swoim działaniu. Nie szukają one błędów w cechach swojego charakteru, a raczej będą oceniać własne działanie przez pryzmat wytyczonych im zadań (aby owe działanie ulepszyć) oraz wynajdować wady w funkcjonującym wokół nich otoczeniu zewnętrznym. Zadania stawiane jednostkom winny charakteryzować się dostateczną zmiennością oraz złożonością, a jednocześnie stanowić wyzwanie dla ich intelektualnych i zawodowych umiejętności. Osoby zatrudnione powinny posiadać określoną samodzielność w działaniu, wybierając sposoby wykonania przedstawionych przez centralę zadań, czy osiągania wyznaczonych celów.

Struktura takiej organizacji powinna być elastyczna, zaś jej członkowie powinni mieć jasno wyznaczone zadania, ustalone zespołowo i pokrywające się z zadaniami ogólnymi organizacji jako całości. Działania poszczególnych osób winny być stale koordynowane, a jednostki powinny ze sobą współpracować a nie konkurować. Władze organizacji winny określać zasadniczą strategię działania, określać priorytety i standardy działania, stawiać wymagania oraz stanowić normy wewnętrzne obowiązujące w systemie.

Organizacja powinna także posiadać określony bank informacji, gromadzący dane od wszystkich jednostek tak, by w razie rezygnacji jednej z nich nie dochodziło do przerwania tzw. "pamięci instytutucjonalnej". Silnym rygorom winny być poddane natomiast działania rutynowe (finansowe, sprawozdawcze itp.), możliwie uproszczone i objaśnione, jak również zautomatyzowane.

Uzupełnieniem organizacji innowacyjnej jest model organizacji procesowej. W tej koncepcji chodzi o to, aby przeorganizować organizację pod kątem procesów się w niej odbywających. Dzięki skoncentrowaniu się na pewnym procesie, który się odbywa w organizacji ma dojść do zmniejszenia kosztów, polepszenie jakości i szybkości pracy. Należy więc poddać obserwacji, jakie informacje wchodzą do systemu, a jakie wychodzą; jakie są ważne, a jakie nieistotne; które procesy angażują cały zespół, a które mogą być załatwiane przez jedną komórkę organizacyjną. Łączy się wówczas stanowiska tworząc zespoły, mające dostęp do wszystkich informacji na dany temat. Ustanowieni są tzw. "menedżerowie przypadku" (przypominający indywidualnych doradców klienta), obsługujący proces od początku do końca z ukierunkowaniem na załatwienie sprawy (obsłużenie klienta).

Budowa administracji rządowej

Przykładem makrosystemu administracyjnego jest administracja rządowa w Polsce. Składają się na nią organy władzy publicznej na szczeblu centralnym i terenowym, podległe rządowi (Radzie Ministrów), czyli:

• Rada Ministrów
• ministerstwa
• urzędy centralne
• państwowe jednostki organizacyjne
• terenowe organy rządowej administracji ogólnej
• terenowe organy rządowej administracji specjalnej zespolonej i niezespolonej

Rada Ministrów jest centralnym, kolegialnym organem władzy wykonawczej. Prowadzi bieżącą politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa (art. 146 Konstytucji). Kierowniczą rolę w Radzie Ministrów zajmuje premier (Prezes Rady Ministrów). Pełni funkcje prawodawcze (wydając rozporządzenia), personalne, kierownicze i nadzorcze (w tym wobec samorządu terytorialnego). Obsługę Rady Ministrów zapewnia kancelaria premiera (http://www.kprm.gov.pl/). Ważną rolę odgrywa Rządowe Centrum Legislacji (http://www.rcl.gov.pl/). Funkcję doradczą spełniają komitety, rady i zespoły Rady Ministrów (http://bip.kprm.gov.pl/rm/organy/pomocnicze/).

Minister kieruje wyodrębnionym działem administracji rządowej, co określa ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz.U. 2007 Nr 65 poz. 437 ze zm..

Do wykonywania specjalistycznych funkcji lub działania na określonych obszarach powoływane są urzędy centralne, jak np. Główny Urząd Statystyczny.

Terenowymi organami rządowej administracji ogólnej są wojewodowie. Są reprezentantami rządu na terenie województw, jak np. w Lublinie, zwierzchnikami zespolonej administracji rządowej i nadzorują samorząd terytorialny. U boku wojewody działają organy pomocnicze, np. zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Pod zwierzchnictwem wojewody działają kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, np. kurator oświaty, wojewódzki inspektor inspekcji handlowej, komendant wojewódzki policji, czy komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej.

Oprócz tego funkcjonują organy administracji rządowej niezespolonej, jak np. Główny Urząd Miar, okręgowe urzędy pobiercze oraz okręgowe urzędy miar.

Nierządowa administracja centralna

Współcześnie zwraca się coraz częściej uwagę na fakt, iż pojęcie administracji rządowej jest za wąskie i nie obejmuje instytucji centralnych, stojących poza Radą Ministrów, a co więcej wpływających na jej i administracji rządowej działalność. Dlatego też zaczęto mówić o instytucjach nierządowej administracji centralnej. Ich zadaniem jest ingerowanie w działania administracji rządowej, kontrolowanie jej i realizowanie własnych zadań publicznych. Niekiedy używano pojęcia "pozarządowej administracji centralnej", jednak stosowanie go jest mylące w kontekście ugruntowanego już terminu "organizacji pozarządowej", jako synonimu organizacji społecznej.

Zalicza się do niej m.in.:

• Kancelarię Sejmu RP
• Kancelarię Senatu RP
• Kancelarię Prezydenta RP
• Rzecznika Praw Obywatelskich
• Najwyższą Izbę Kontroli
• Krajową Radę Radiofonii i Telewizji

Administracja publiczna a grupy nacisku

Administracja publiczna podlega różnym wpływom, w tym także ze strony grup nacisku, grup interesów, lobby, czy partii politycznych. Co więcej zdarza się wewnątrz systemu administracji, że jeden z jego podsystemów (np. jakieś ministerstwo) występuje jako grupa nacisku wobec innych. Powiązania między grupami nacisku a administracją są różnorodne, legalne i nielegalne, ustrukturalizowane i przypadkowe, formalne i nieformalne.

Wśród powiązań legalnych mówi się o:

• neokorporatyźmie, gdy w procesy decyzyjne prowadzone przez administrację, z mocy prawa, włącza się przedstawicieli określonych grup interesów (pracodawców, nauczycieli, rolników itp.)
• obligatoryjnych konsultacjach wydawanych decyzji z określonymi organizacjami społecznymi (np. ekologicznymi)
• zlecania zadań publicznych organizacjom społecznym do wykonania

Innego rodzaju powiązaniem jest klientelizm. Zachodzi on wówczas, gdy administracja w drodze faktycznej uznaje jakąś grupę nacisku za reprezentanta danej społeczności lub wyraziciela zdania fachowców z określonej dziedziny mimo, iż liczebność tej grupy może być niewielka. Grupa nacisku staje się wówczas współuczestnikiem procesu zarządzania sprawami publicznymi na opanowanym przez siebie sektorze. Takie zjawisko jest widoczne szczególnie w USA. Dochodzi wówczas do symbiozy pewnych organizacji z wyodrębnioną jednostką administracji publicznej. Niekorzystne jest to, iż wówczas taka grupa nacisku "pasożytuje" na danym urzędzie, który ją finansuje (zlecając np. prowadzenie jakiś badań itp.).

Inną formą klientelizmu jest opanowanie danej jednostki administracyjnej przez określoną grupę interesu. Wówczas jednostka staje się wyrazicielem interesów tej grupy nacisku. Wówczas grupa interesu oddziałuje - często w sposób patologiczny - na politykę państwa poprzez dany urząd. Sytuacja taka zachodzi, np. w relacji artyści <-> ministerstwo kultury lub rolnicy <-> ministerstwo rolnictwa. Dzięki temu danemu ministerstwo może łatwo zablokować reformy inicjowane przez rząd, zaś grupa interesu może urabiać opinię publiczną.

Jeśli w stosunki między grupami nacisku a administracją wejdą partie polityczne, to wówczas mówimy o paranteliźmie. Wtedy też grupy nacisku, aby móc uczestniczyć w polityce, wpływać na rozstrzygnięcia polityczne wiążą się z określoną partią. Sytuacja taka miała miejsce, gdy spojrzymy na związki środowiska Radia Maryja z Ligą Polskich Rodzin; OPZZ z SLD; NSZZ "Solidarność" z AWS-em i PiS.

Partie polityczne zdobywają istotny wpływ na działalność administracji publicznej. Administracja jest powołana do realizowania bieżącej polityki rządu, która jest ustalana partyjnie. Urzędnicy służą politykom, którzy sprawują władzę. Partyjni posłowie uchwalają prawo, które określa kompetencje organów administracji. Politycy stojący na czele urzędów prowadzą partyjną politykę kadrową. Partie natomiast wpływają na odbiór administracji przez opinię publiczną.

Interesariusze

We współczesnej administracji ważnego znaczenia nabiera termin interesariusz (stakeholder). Pod pojęciem interesariusza rozumiemy każdy podmiot (osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę, grupę, instytucję, urząd, organizację itp.) mogący mieć wpływ na dane przedsięwzięcie i zainteresowany jego istnieniem. Interesariusze nie zawsze będą nastawieni przychylnie do naszego projektu, dlatego też możemy ich podzielić na negatywnych, pozytywnych i obojętnych. Nie muszą być grupą sformalizowaną. Wystarczy, że tworzą grupę o określonej cesze. Grupę, którą da się wyodrębnić z otoczenia projektu i która potencjalnie może mieć (pozytywny lub negatywny) wpływ na przedsięwzięcie. Równie dobrze może być to protestujący tłum lub jedna osoba - prezydent dużego miasta.

Nie można pomijać interesariuszy obojętnych, ponieważ dzięki naszym działaniom mogą oni stać się interesariuszami pozytywnymi (oznaczamy ich znakiem +). Mogą jednakże pod wpływem niepochlebnych opinii o naszych postępowaniach stać się interesariuszami negatywnymi (zaznaczanymi znakiem -). Mogą również pozostać zupełnie neutralni (0).

Przykładowo: interesariuszami projektu drogi szybkiego ruchu będą i ekolodzy, i archeolodzy, i mieszkańcy wsi (których trzeba wywłaszczyć), i przedsiębiorcy (którzy zarobią zakładając przydrożne bary), i wielki koncern paliwowy (który postawi sobie stację), i rolnicy (których pola będą zanieczyszczane przez pył z drogi), i firmy budowlane (które zarobią na budowie), wreszcie sami kierowcy (którzy będą płacić za przejazd). Może się więc wydawać, że krąg interesariuszy jest nieskończony. W praktyce jednak przy tworzeniu projektu wyodrębnia się interesariuszy najważniejszych (pierwszego stopnia). Są to ci, od których przychylności zależy powodzenie projektu lub którzy mogą polepszyć jego wyniki. Bardzo ważne jest wyodrębnienie takich, którzy mogą zablokować lub zahamować projekt. Niezwykle istotne są wówczas: kampania promocyjna, wywiad środowiskowy oraz lobbing.

Innym spotykanym podziałem interesariuszy jest podział według sektorów gospodarki na sektor pierwszy (władze publiczne), drugi (prywatny biznes) oraz trzeci (osoby prywatne, organizacje społeczne, grupy społeczne itp.). Przykładowo wśród interesariuszy pierwszego sektora wymienia się: instytucje użyteczności publicznej (w tym szkoły, uczelnie wyższe, instytucje zajmujące się zdrowiem i pomocą społeczną), władze lokalne (powiatowe, gminne itp.), agendy rządowe (lokalne i regionalne). W drugim sektorze występują m.in. przedsiębiorstwa komunalne i kulturalne (radio, prasa, telewizja), spółdzielczość (rolnicza, mieszkaniowa itp.), producenci, izby samorządu gospodarczego, zrzeszenia pracodawców, instytucje finansowe (banki, ubezpieczenia). Zaś do trzeciego sektora należą stowarzyszenia służące ochronie interesów (związki zawodowe), pojedynczy mieszkańcy lub ich grupy (formalne i nieformalne), stowarzyszenia kulturalne, oświatowe, ekologiczne i religijne, kościoły i sekty, towarzystwa regionalne i naukowe.

Warto również wyróżnić interesariuszy według ich ważności dla projektu (od najbardziej do najmniej ważnych) na interesariuszy I°, II° oraz III°. Jasne jest, że według tej skali nie szeregujemy interesariuszy obojętnych, ich charakteryzujemy odpowiednią dla nich skalą +, -, 0. Umiejscowienie danego interesariusza w określonym miejscu tabeli zaznaczamy znakiem "X". Dzięki temu łatwo jest stworzyć tabelę interesariuszy, np. III sektora:

Literatura

• Baszkiewicz J., Władza, Wrocław 1999.
• Gąciarz J., Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• Górniak J., Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• Izdebski H., Administracja w systemie politycznym, [w:] Administracja publiczna, red. J. Hauser, Warszawa 2005.
• Łukasiewicz J., Zarys nauki administracji, Warszawa 2005.
• Pałecki K., Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej, [w:] Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2007.
• Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004.

Literatura uzupełniająca

• Arrow K.J., Granice organizacji, Warszawa 1985.
• Brand P., Rozkosze demokracji, Warszawa 1995.
• Canetti E., Masa i władza, Warszawa 1996.
• Cialdini R., Wywieranie wpływu na ludzi, Gdańsk 1996.
• Jełowicki M., Organizacja i kierownictwo w administracji publicznej, Płock 1994.
• Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1973.
• Le Bon G., Psychologia tłumu, Warszawa 1996.
• Obłój K., Strategia organizacji, Warszawa 1998.
• Parkinson J.R., Jak spowodować, by inni robili to, co chcesz, Warszawa 1999.
• Seidler G.L., O istocie i akceptacji władzy państwowej, Lublin 1995.
• Starościak J., Administracja - zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1974.
• Stefaniuk M., Wybrane zagadnienia myśli organizatorskiej, Lublin 2000.
• Zdyb M., Organizacja i zarządzanie, Lublin 1993.

Przypisy

---

Powrót do spisu treści